社区管理中，上级领导对社区工作的评价，往往认为有人“上访”就是问题，而不问青红皂白、是非曲直。由此，街道管理层为了维护基层社会稳定，对那些提出不合理要求、无理取闹、喜欢往上闹的上访居民，就不得不超出或违背法律、规定而满足其要求。其结果，助长了“会哭的孩子有奶吃”、“大闹大解决、小闹小解决”的认知心理，对提高居民的法制意识和街道办依法办事产生了负面影响。
三、城市社区管理体制改革的思路
目前城市社区管理体制改革面临两大难题。一是社区的法定体制与实践体制之间的矛盾。按照法定体制，宪法及组织法明确规定，居民委员会是城市基层群众性自治组织，街道办事处是一级政府的派出机构；从实践体制来看，居民委员会事实上成为城市基层的准行政化组织，街道办事处实际上承担了相当于城市基层政府的功能（尽管其缺乏一级政府的完整行政权力）。二是社区的理想治理模式与现实可行模式之间的矛盾。按照发展社会主义基层民主政治的要求，社区治理的理想模式应当是走向民主自治；但现阶段推行社区自治既存在实践体制的障碍，又缺乏民主自治有效运作的必要条件，同时，社区在由行政管理模式向自治管理模式过渡中可能出现强化行政功能的趋势。以往的社区管理体制改革碰到了这两大难题，以后社区管理体制的改革同样面临这两大难题。社区管理体制改革的成效如何，取决于寻找出解决这两大难题的合理对策。
（一）城市社区管理体制调整性改革的三种模式
２０世纪９０年代的我国社区管理体制改革实践形成了三种形式各异的模式。
（１）行政主导型模式，即通过对行政管理体制内部进行组织结构整合来实现行政主导的统一管理。哈尔滨市南岗区的社区管理体制即属于这一模式，其体制的管理重心在区一级。该区成立了由区委书记为主任的“社区建设指导委员会”，下设协调机构“社区建设办公室”和工作机构“社区建设指导中心”，社区建设指导中心设在区民政局内，中心主任由民政局长兼任，中心内设由区政府有关职能部门人员组成的若干工作指导部。由此形成一种区社区建设指导委员会领导下的社区建设指导中心统一管理的模式。
（２）自治主导型模式。这一模式的典型是沈阳市春河社区的管理模式，其管理重心在扩大了规模的居委会层面。春河社区由原来的５个居委会组合而成（共约２７００户居民），设权力机关“社区成员代表大会”、对社区成员代表大会负责的管理机关“社区管理委员会”、对社区管理委员提建议和进行监督的“社区议事协商委员会”等。
（３）半行政半自治模式，即同时兼有行政管理和自治管理特征的模式，体现为在街道层面设立了半行政半自治的社区管理委员会。有的专家学者把上海市卢湾区五里桥街道的模式归于这一类。
严格地说，这三种改革模式都没有真正解决社区管理体制改革中的两大难题，因而只能称之为在既定体制内的调整性改革。即便是沈阳的自治主导型模式，很大程度上也只是不充分，甚至是形式上的自治，政府与社区的关系及其社区本身的管理方式和管理机制并没有发生实质性变化。
（二）城市社区管理体制远期结构性改革的思路
缺乏长远发展目标的改革或“应景”性改革是一种浪费成本、添加制度紊乱的改革。社区管理体制改革应该是一种有远期目标模式的结构性改革。基于不甚成熟的思考，我们就上海社区管理体制长远结构性改革提出三点思路。
（１）在社区结构重组、市场经济体制发育、管理及服务功能分化等条件充分成熟的基础上，着眼于最终形成“行政指导、自治管理、市场服务”三位一体的社区治理结构。代表国家以及社区整体利益的政府，通过法制途径和市场及社会调控机制，对社区发展及管理进行规划、指导和协调，并承担社区“纯公共产品”和公共事务的供给；代表自治单位内部利益的自治组织，自主管理本区域的公益性事务；以中介组织为主体的社区市场体系，通过市场机制或辅助性社会互助机制供给满足个体需求的“私人产品”以及部分“混合产品”。
（２）按照社会主义城市基层民主政治发展的价值目标，实行以居民区为区域单位的充分的民主自治管理。基于上海属于国际性特大城市、居民区规模较大、社区结构复杂等特点，尽管上海的社区概念包括街道与居民区两个层面，但民主自治管理的区域单位应以居民区为宜，不适合扩大到街道范围推行自治管理。充分的民主自治管理包括经济自立、民主直选、自主管理、居民深度参与等基本内涵。
（３）在市场体系及机制到位、居民区充分自治管理条件成熟的同时，政府通过行政功能退缩、行政职能转换、行政机构简约化整合等行政体制改革途径，在社区设置条块合一、人员精干的社区发展行政指导机构。
（三）城市社区管理体制近期调整性改革的思路
城市社区近期管理体制调整性改革以远期发展目标为导向，在街道行政体制、居民区自治管理、市场服务体系三块循序渐进地进行。
（１）调整街道层面的行政管理体制。在现阶段，由于社区的结构重组和功能分化尚未成熟，居委会组织及其自治能力较为稚嫩，中介组织尚处于初期发育阶段，街道的行政管理功能在有些社区公共事务领域还需要强化。因此，街道行政管理体制调整或改革还未进入功能退缩、职能转换的阶段，因此近期内改革的着眼点应该是在“两级政府、三级管理”的框架内理顺“第三级管理”的体制。体制调整的具体建议是：
由街道办事处统一行使社区行政管理职能；除工商所、警署外，其他“窗口”性派出机构归并入街道办事处；政府通过行政授权赋予街道办事处行使职能所必要的行政权力，使街道办事处真正成为代表政府对社区进行行政牵头、服务协调、资源统筹的综合管理机构。
（２）积极推进居民区自治管理。通过居民属地化、小区公益化、人际互助化等利益纽带及社区亲和力，强化居民的社区认同感，激发居民参与自治管理的积极性；在总结居委会直接选举实践经验的基础上，修订《居民委员会选举办法》，并在下届居委会换届选举中提高依法选举的合法性；以法规条文规定或下发文件的方式限制街道办事处及政府职能部门等向居委会指派工作任务，通过提高经济报酬等补偿方式稳定兼职居委会队伍，使居委会成员在卸去指派性工作任务重负的同时，热心投入居民区的自治管理事务；探索居委会经济来源多样化途径。
（３）培育和扶持社区中介组织。中介组织或非政府组织是承担市场化、社会化服务的组织载体。现阶段社区中介组织正处于发展过程中的雏形阶段，需要借助社区行政资源来培育、呵护和扶持。但中介组织不应由此与政府形成持久亲缘关系，中介组织羽翼丰满时应在市场中另立门户，作为社区的“第三部门”，承担起提供社区服务的功能。
四、城市社区管理法规的修订
城市社区组织结构重组和管理功能分化，要求循序渐进、符合目标性地调整与改革社区管理体制；而管理体制的调整与改革以及依法治理社区，又需要通过法制建设来规范和维系。就社区法制建设的远期理想目标而言，应当形成与“行政指导、自治管理、市场服务”三位一体的社区治理结构相匹配的法律规范体系，其中包括作为社区治理“基本法”的社区法以及与社区法相配套的其他系列法规。但在现阶段，社区组织结构重组和管理功能分化尚未成型，社区管理体制的架构及机制仍处在不断调整与改革的进程中，按照理想化目标建构社区法律体系尚不具有可能性，制定一部统一的社区法的条件还不成熟。因此，现阶段社区法制建设的注意力应该是，针对社区管理中已经反映出的法律问题，按照社区依法管理实践所提出的法律要求，修订现有的社区法规及其条文，使社区法律规范与现阶段社区管理相适应。这里，我们主要对《上海市街道办事处条例》的修订提出一些不周全的建议。
１９９７年１月由上海市人大通过的《上海市街道办事处条例》（以下简称《条例》），由于《条例》本身存在一些问题，加上《条例》的某些规定完全不符合已经发生变化的实际情况，因此，修订该《条例》应该提上社区法制建设的议事日程。①《条例》第１０、１１条对设立街道监察队、街道监察队行政执法职能、街道监察队与“条块”关系的规定（其篇幅几乎占条例的１／４），自２０００年实施城市管理综合执法以来，事实上就已经失效，这些过时的条文需要通过修订《条例》来删除；②社区街道层面的管理中条块关系是最基本的行政关系，然而，《条例》对条块关系并没有作出明确的规定。建议在社区管理实践中理顺“条包块管、条块结合、以块为主”体制的基础上，在修订《条例》时用专门条文对条块关系作出具有可操作性的规定，尤其是需要赋予街道办事处作为社区综合管理机构所应有的行政权力；③社区管理体制的探索性调整和改革中，许多街道组建了具有一定创新意义的社区管理委员会一类的组织形式。为使这一新事物的存在与发展有法律依据和空间，《条例》可以用比较笼统的文字对其合法性予以确认。
