目前我国许多经济发达或较为发达的大中城市，开始出现了以各类生活小区或居民小区为基础而建立起来的业主委员会、社区委员会、社区中介机构、非营利性的各种社团、志愿者服务队等社区组织，它们在不同程度或某些方面与现有的居委会和街道办事处在管理职责、管理工作等方面普遍发生了矛盾或冲突，这类广大市民阶层急需的、应运而生的新兴组织，总体上尚停留在社会公益服务的层面，尚未能发育成综合服务体系，因此需要大力扶持和建立健全诸如此类的城市社区自治组织。目前一项亟待摆上议事日程的重要工作，就是应从政策法规上修改补充《城市居民委员会组织法》、《街道办事处组织条例》，制定《城市社区自治组织条例》等法律、法规，建立健全产生社区组织法律体系，正确引导和规范城市社区组织向健康的自治自为之路发展。
一、当前城市社区自治管理组织存在的法制问题
（一）居委会与政府及街道办事处关系的法律问题
我国现有法律对居民委员会的性质及其与政府的关系作出了明确的规定。《宪法》第１１１条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《城市居委会组织法》第２条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”《上海市城市居委会工作条例》第２条规定，居委会作为“按照居民居住地区建立的基层群众性自治组织，在街道办事处或镇人民政府指导下进行工作”。这些法律规定的基本含义可以概括为三点：
（１）居委会属于基层群众性自治组织。
（２）政府及其派出机关与居委会的关系是工作上的指导、支持和帮助的关系。
（３）居委会协助人民政府及其派出机关开展工作。
但长期以来，群众性自治组织事实上变成为依附于政府及其派出机关的“准行政组织”，即使在居委会实行直接选举之后，其行政色彩依然十分浓厚。政府及其派出机关与居委会的工作上的指导、支持和帮助的关系，实际上变成了行政上的领导被领导关系；居委会协助人民政府及其派出机关开展工作，实际表现为政府职能部门及其派出机构和街道办事处不断地向居委会指派大量的行政任务。这正如居委会人员所比喻的，“街道是政府的腿，居委会是街道的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”。居委会之所以成为依附于政府及其派出机关的“准行政组织”，之所以完全接受街道办事处的领导、接受行政性和指派性工作任务，是因为在政治上居委会成员由街道办事处任用（居委会直接选举后有所变化），在经济上居委会的工作经费、居委会成员的工资、居委会的办公用房等由政府均拨付。居委会性质变异（即由法定的自治组织变为事实上的准行政组织），政府及其派出机关与居委会关系的扭曲（由指导关系变成领导被领导关系），涉及计划经济时期以及遗留下来的体制问题，又与缺乏实行基层群众自治的条件有关，其原因具有历史性、现实性、复杂性，这正是应验了黑格尔的“凡是现实的都是合理的”至理名言。然而，性质变异、关系扭曲这一事实本身，却又背离了神圣的宪法与法律。
（二）居委会承担的行政性和指派性工作过多的法律问题
《城市居民委员会组织法》（１９８９年）第３条规定居委会的任务是：
（１）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权利，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产、开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
（２）办理本居住地区的公共事务和公益事业。
（３）调解民间纠纷。
（４）协助维护社会治安。
（５）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。
（６）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
１９８６年颁布施行的《上海市城市居委会工作条例》第４条规定了居委会的１０项任务：
（１）向居民宣传党的方针、政策和国家的法律、法命，动员居民响应政府的号召，对居民进行理想、道德、文化、纪律、法制教育。
（２）发动居民积极开展创建文明居委会、文明楼（组）、五好家庭等活动，会同本居住地区的机关、团体、部队、学校企业、事业单位共建社会主义精神文明。
（３）积极开展尊老爱幼活动，保护妇女、儿童、老人的合法权益。
（４）积极做好人民调节工作，调解居民之间的一般纠纷。
（５）开展群众性的治安保卫工作，协助政府搞好本居住地区的社会治安，做好综合治理工作。
（６）动员居民搞好家庭和环境卫生，配合有关部门搞好预防保健、计划生育的宣传教育工作。
（７）协助有关部门做好拥军优属、社会救济等社会公益福利事业。
（８）积极组织社会劳动服务事业的开展，协助有关部门做好劳动就业工作。
（９）及时向人民政府或有关部门反映居民的意见、要求，并提出建议。
（１０）办理本居住地区的其他公共事务。
同时，《城市居民委员会组织法》第２０条规定，“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会协助进行工作的，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关下属委员会进行业务指导。”《上海市城市居委会工作条例》第１３条规定：“居委会具有自治权，除街道办事处和镇人民政府外，任何机关、团体、部队、学校、企业、事业单位不得直接向居委会布置任务或索取书面材料、证明和各种报表。确需居委会协助或配合办理的，经街道办事处或镇人民政府统一安排后下达。
属于街道办事处或镇人民政府自行办理的工作，应直接办理，不得下交居委会承办。”但实际情况是，街道办事处把许多政府职能部门及其派出机构指派或推诿给自己的工作任务，又下派给直接受其领导的居委会；政府职能部门及其派出机构也随意向居委会直接指派工作任务。
由此，居委会承担了大量由街道办事处、政府职能部门派出机构、其他机关布置或交办的行政性工作及指派性工作。据浦东新区某街道所做的不完全统计，目前居委会承担的行政性或指派性工作任务有十大类近百项之多。这正如居委会干部所说的，“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”。与行政性和指派性工作相联系的是考核评比多的情况。考核评比的名目繁多，如创建文明小区、市区级示范居委会、居委会升级达标、社区服务示范居委会、安全小区、市区级安全示范点、卫生小区、市区级敬老居委会、居委会老年活动室达标、双拥模范居委会、调解委员会达标、居委会图书室达标、科普村、青保村、文明样板楼、文明楼组、文明特色楼、市区五好家庭、市区特色家庭。据某些居委会统计，各种考核评比的指标多达１２０余项。每一种考核评比都需要做一系列烦琐的事务性工作，如制定工作计划、组织开展活动、会议及活动记录、汇集统计数据、填写各种统计报表、编写各种汇报材料等。据有些居委会的初步统计，在居委会所做的全部工作中，街道办事处和条线机构布置的行政性工作及考核评比工作占６０％，有关机构和单位指派的工作任务（如收缴清扫费、治安费、有线电视费等）占１０％，本居民区工作占２５％，其他工作任务占５％。
（三）居民自治中的法制及法律问题
１９９９年上半年上海市民政局制定出《健全居委会民主选举和完善居民区管理体制试点方案》，下半年开始在卢湾区、长宁区、浦东新区选择若干居民区进行“直选”试点，２０００年后在全市逐步推广。这标志着居民区管理开始由原来事实上的准行政化管理向宪法及法律规定的居民自治管理“还原”或“复归”。现阶段，居民区管理体制正处在过渡和转换过程中。在这一体制转变过程中，不可避免地出现了一些矛盾或问题，有些涉及法制及法律问题。其中一个最基本的矛盾，就是居民区管理及居委会具有行政性和自治性两重特征。这一矛盾隐含的法律问题主要有：
（１）按照居委会组织法规定，居委会主任、副主任及委员均由本居民区的居民直接选举产生，但在居委会或居委会的操作层中又由街道办事处配备或安插了非选举产生的专职工作者（如“社会工作者”等），有些专职人员并非本居民区居民。
（２）由街道办事处以委派或聘用形式任用专职人员或社会工作者，属于领取国家工资的事业单位编制，这一做法缺乏居委会组织法的法律依据。
（３）按照居委会组织法规定，居委会对居民会议负责并报告工作，但居委会事实上又对街道办事处负责，甚至是主要对街道办事处负责，而居委会组织法并没有规定居委会要对街道办事处负责。
（４）按照宪法及居委会组织法规定，居委会作为自治组织的主要任务是，办理本居住地区居民的公共事务和公共事业，向政府或其派出机关反映居民的意见、要求和提出建议，但居委会却又承担了大量由街道办事处、政府职能部门派出机构、其他机关布置或交办的行政性工作及指派性工作。
（５）宪法明确规定居委会是自治组织，居委会组织法明确规定居委会实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，但政府部门却要对居委会的工作进行名目繁多的考核，政府部门的这种行政行为缺乏法律依据。
另一个突出的矛盾和问题是居委会选举及居民区自治难以按照居委会组织法规定开展起来。这一矛盾及其衍生出的法律问题包括：
（１）由于现阶段居民对居民区缺乏认同感（其原因是复杂的），因而许多居民对居委会选举缺乏参与积极性，候选人很难民主产生（缺少毛遂自荐者），参加选举投票的居民很少，为解决这一问题，原居委会及居民区党支部介入了选举的组织工作，如物色和推荐候选人等，但这种做法有悖于居委会民主选举原则，产生了原居委会和党支部“内定”候选人、“包办”选举的法律问题。
（２）直接选举出来的居委会成员（包括有些居委会主任）大都属于兼职的在职人员，他们把居委会工作看作是份外的“苦差事”，因而时间和精力投入不足，碰到困难或问题时就可能会辞职，为此，街道办事处就给居委会配备了非选举出来的专职人员，并主要通过专职人员来完成居委会所承担了大量行政性工作和指派性工作，而这又产生了不符合法律规定的问题。
二、科学界定社区概念是划分城市社区自治地域的必要前提
社区概念到底应该如何界定？迄今为止尚无定论。据国外某社会学家１９９１年的统计，由于人们对社区研究的出发点、研究角度、研究目的、兴趣和理论背景等各不相同，曾分别对社区一词作出过１４０多种不同的定义或解释，即便将众多的社区定义归类为几个大的类型，目前仍很难找到一个为大家所公认的定义。至于对社区的概念，目前更没有一个权威性的界定。在我们调查中，被调查者不乏有人将社区理解为基层政府办事机构的“脚”；或认为建设发展社区，到头来只能是街道和居委会现行管理体制的翻版；或认为社区的地理范围和成员数量等没有也不应该有规模限制，可大可小等。也有人认为，“反正现在什么都要和国际实现接轨，搞社区建设不妨也采取拿来主义，外国怎么搞，我们只需要照葫芦画瓢就是了”。更多的人则感到，“现在一会儿讲社区，一会儿讲街道，一会儿讲居委会，这三者究竟是不是一回事？如果是一回事，为什么现在要把社区建设炒得那么热？干脆还是搞‘两级政府三级管理’得了；如果不是一回事，为什么上面却没有一个准确的说法？
我们下面做具体工作的人现在都搞糊涂了”。诸如此类的种种模糊认识需要得到澄清和纠正，否则不利于社区立法工作乃至城市社区建设的顺利进行。
费孝通认为，社会学研究可以分为两个部分：一是从高度抽象的角度去研究各种社会制度之间的从宏观到微观的相互关系，即所谓“纯粹社会学”理论；二是把各种社会制度的相互关系放在一定的时空条件下去探讨，这就是社区研究。社区研究只是社会学研究的重要组成部分，而不是社会学的全部，它要求从中观或微观的角度研究社区的各种社会制度、人和群体的相互关系等。以此推论，城市社会学中的社区研究，应从中观和微观的角度研究社区的各种制度及人们的相互关系。
就城市社区的本来意义审视，它既不是一个我行我素的独立王国，也不是一个事事处处受制于他人的行政区域或行政组织，它是不同于农村的另一种居住场所，是城市居民长期稳定生活其间，并具有共同目标和共同需求，实现共同参与、共同享受的，和谐有序的“社会共同体”。
因此，科学界定有关城市社区的基本要素结构，必须从我国的国情现状出发，分析研究包括地域、人口、区位、社群组织、社会心理和经济等在内的社区基本构成要素。
（一）城市地域要素
该要素应确定为人们在日常生活中能够直接发生互动，以及能满足人们基本需要（如经济、社会和社会控制等）的设施、机构所能发挥作用的范围之内。从上述意义出发，城市社区的地域界限不宜有太严格的限制性规定，当然既不能太大，也不能过小；其划分依据更不能仅从行政区划概念出发。
（二）城市人口要素
人口通常包括四种含义，一是指常住人口的数量，二是指常住人口的类型构成，三是指常住人口的空间分布，四是指常住人口的活动状态。一般来说，城市社区常住人口数量及人口类型构成均多于相同面积的农村社区，前者的空间分布密度通常大于后者，且人口（含暂住流动人员）的活动状态远比后者活跃。所需强调的是，这里所说的常住人口，有时具有相对性，如长期居住在市郊结合部的外来人口，或居住在高级住宅区里的境外和国外人员等，尽管他们高频率高能量的活动状态通常甚于普通城市社区成员，但也应将其作为常住人口纳入城市社区管理范围。
（三）城市区位要素
该要素是指城市社区成员对时间和空间的利用活动规律。不同的城市社区，对时间和空间的利用各有不同之处。如在商业服务娱乐行业集聚的城市社区成员，利用夜晚的时间远多于其他类型的社区；生活住宅区成员利用白天的时间则多于夜晚。由于行业性质或生活目的的不同，城市社区会根据城市建设规划或自然历史原因，形成各种特定的社区，如工业区、商业区、娱乐区、生活住宅区等。需要指出的是，本书对城市区位要素的研究主要以生活住宅区为调研对象。
（四）城市社群组织要素
