7月26日，孙家鼐上《奏遵议上海时务报改为官报折》，提出《时务报》仍留在上海出版，由康有为督办此事。光绪皇帝当天批准，发布上谕：“报馆之设，所以宣国事而达民情，必应官为倡办。该大臣所以章程三条，似尚周妥，著照所请，将《时务报》改为官报，派康有为督办其事，所出各报，随时呈进。其天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送督察院及大学堂各一份。择其有关事务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，以扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。所筹官报经费，即依议行”。1898年8月9日，康有为在上光绪皇帝《恭谢天恩条陈办报事宜折》的同时上了一个附片《请定中国报律折》，首次提出了报律的制订。鉴于封建顽固派仇视报业的现实，康在上书中提出：“惟是当开新守旧并立相轧之时，是非黑白未有定论。臣以疏逖卑微，忧时迫切，昌言变法，久为守旧者所嫉恨，谤议纷纭……然他日或有深文罗织，诬以颠倒混淆之罪，臣岂能当此重咎”。为了保障新闻自由，防备顽固派的陷害，康有为在上书中向光绪皇帝提出对策性的建议是制定报律：“臣查西国律例中，皆有报律一门，可否由臣将其书译出，凡报单中所载，如何为合例，如何为不合例，酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律。缮写进呈御览，审定后，即遵依办理”；而且，康还认为，报律对外国人在华出版的报刊也应有同样的约束力，“由总理衙门照会各国公使领事，凡洋人在租界内开设报馆者，皆当遵守此律令”，从而使国内“各奸商亦不得借洋人之名，任意雌黄议论”，“于报务及外交，似不无小补”。这一建议，当即为光绪皇帝所答允，当日就发布制定报律的上谕：“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定为报律，送交孙家鼐呈览”。由于变法失败，这个指定由康草拟的报律未及问世，便胎死腹中。
“百日维新”期间，“报禁”一度被解除，“言禁”一度被放宽，“报律”的制订一度被正式提到议事日程。戊戌政变，首次报律尚未问世就胎死腹中，政治改革确实不易。
二、政治改革与新闻立法
1900年的八国联军入侵与1901年的辛丑条约，使清廷不得不宣布实行“新政”，改革政治。具有沟通信息与舆论功能的近代报刊，是推进社会发展的大众媒介，自然不能再将其束缚在“报禁”的罗网之中。于是乎自1901年起，官绅士民自办的报刊年年递增。据不完全统计，辛亥革命前十年新创办的报刊，1901年为34种，1902年46种，1903年53种，1904年71种，1905年85种，1906年113种，1907年110种，1908年118种，1909年116种，1910年136种，1911年为209种。
新报业虽因“报禁”、“言禁”的逐步开放向前迈进，但旧的封建文化专制法规仍未被废除，对危害清廷政治统治的报刊及其宣传报道，仍将受到清廷的严厉制裁。《大清律例》中的“造妖书妖言”罪仍是惩处报刊宣传的主要法律依据。《大法律例》宣称：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩。（监候，被惑人不坐。不及众者，流三千里，合依量情分坐。）若（他人造传）私有妖书，隐藏不送官者，杖一百，徙三年。”1903年的“《苏报》案”，清廷就是以“造妖书妖言罪”指控《苏报》馆的。由于《苏报》案发生在上海公共租界内，租界当局的两面政策而使清廷未能完全得逞外，1903年的沈荩案和1905年的卞小吾案的结果，都是报人因言论违背清廷意旨而遭残杀。因此，新报业要继续向前发展，关键的问题就是要废除旧的封建专制的法律制度，建立新的近代新闻法律制度，新闻立法不仅重新被提上议事日程，而且成了当务之急。1901年，管学大臣张百熙在其应诏上疏中要求清廷“粗定报律”。1903年10月27日，《申报》发表社论，拥护清廷制订报律。报律制订，已形成朝野共识。
晚清新闻立法，从1906年正式起步，至1911年止，制订出专门适用于新闻业的法律有《大清印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》、《大清报律》（后修订为《钦定报律》）等。与新闻工作相关的法律，主要有《钦定宪法大纲》、《重订收发电报办法及减价章程》、《著作权章程》等。
晚清最早出台的专门的新闻法规是1906年7月由清政府商部、巡警部、学部拟定与公布的《大清印刷物专律》，其内容主要有：
1.注册登记，审查批准制
“凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人，依本律即须就所有营业地方巡警衙门，呈请注册。”“各该巡警衙门，收到此种呈请注册之呈文纸后，即行查明呈内所叙情形，及各种列名人之行状，及所担负之责任。如该巡警衙门以为适当，即并同原呈一份报于京师印刷注册总局，并各以申报之日为该件注册之日。”“凡各该巡警衙门申报呈请注册事于京师印刷注册总局时，即将准注册与不准注册之情由，明白牌示具呈人知之。”“具呈人如以巡警衙门批斥不准之情由为不适当，可于牌示后十二个月以内，迳上京师印刷注册总局，递禀上控。”
2.对毁谤、教唆罪的界定与惩罚
专律将毁谤分为三种：普通毁谤，“是一种毁谤个人的表揭、或书写、或版印、或另用其他各法，令人阅而憎其人，恶其人，甚或其人因此而失官爵，失专业，或失其他各种生业”。讪谤，“是一种惑世诬民的表揭，令人阅之有怨恨或侮慢，或加暴行于皇帝皇族或政府，或煽动愚民违背典章国制，甚或以非法强词，又或使人人有自危自乱之心，甚或使人彼此相仇，不安生业”。诬诈，“是一种陷人的口语，或已出版，或借出版相恫吓，或挟以为可以不出版向人要求财物等是也”。惩罚办法，“关于普通谤者，可以民法刑法处分之”。“遇有讪谤情形，不论军民人等，均应尽国民义务，将讪谤情形向最近之地方官报告，或报告于本辖官长。无论何种讪谤，如报告于地方官长，各该官长即可权衡其事，将一干人逮捕，并将所有各该讪谤物件查封，一面即将办理情形申报于本省督抚。各该督抚，接到此等申报后，即行按照情形，查明实在；如果以为适当，即派干事员升堂，将一干人提讯”。“凡科讪谤案，罚锾不得过五千元，监禁期不得过十年，或罚锾监禁两科之”。关于教唆，“凡他人之著作，或出版印刷，或录入记载物件内，因而公布于世，至酿成非法之事者，不论所酿成之事为犯公法为犯私法，各该著作人俱依临犯不在场之从犯论。如此等著作尚未酿成犯法之事，即将著作人依所犯未遂之从犯论”。
由于《大清印刷物专律》一时无法施行，因而巡警部札饬京师巡警总厅，于1906年10月12日颁布《报章应守规则》，令京师及各地报刊一体遵守。当时，北京新闻界有杭辛斋主办的《中华日报》与彭翼仲主办的《京话日报》，以敢言著称，不遗余力地揭露在朝官吏的劣行，被清廷于1906年9月27日查封。为了防范北京其他报刊效法两报之所为，巡警部便颁布这个《报章应守规则》，提出9项禁载事项：不得诋毁宫廷；不得妄议朝政；不得妨害治安；不得败坏风俗；凡关外交内政之件，如经该管衙门传谕报馆秘密者，该报馆不得揭载；凡关涉词讼之案，于未定案以前，该报馆不得妄下断语，并不得有庇护犯人之语；不得谪发人之隐私，诽谤人之名誉；记载有错误失实，经本人或有关系人申请更正者，即须速为更正；除已开报馆之外，凡欲开设者，皆须来所呈报批准后，再行开设。
这个《报章应守规则》作为一项新闻法规来说是不完整的，只有禁载事项，而无对违禁行为的惩罚规定，从而为行政执法官吏任意惩处大开方便之门。
1907年8月，晚清民政部奏《拟定报馆暂行条规》折，声称：“查现今风气渐开，京外报馆日渐增益。其开通民智，维持公论者固不乏人，而挟私攻讦、借端诋毁、甚或煽动异议、蛊惑人心，如该御史（指御史俾寿）所奏者，亦在所难免。京城为根本重地，报章论说动系中外瞻听。稽查约束，刻不容缓”。鉴此，民政部制订了《报馆暂行条规》10条，于1907年9月5日经清廷批准，作为正式《报律》颁布前管制报刊出版的法令颁布施行。其内容要点为：禁止“诋毁宫廷”、“妄议朝廷”；有关记载凡经本人或关系人请更正者，“即须速为更正”；新开设的报纸必须事先办理呈报批准手续。《报馆暂行条规》的基本精神与巡警部制订的《报章应守规则》完全相同，只是内容更为具体，可操作性更强而已。
1908年1月16日，晚清民政部、法部将拟定的《大清报律》草案42条报清廷审批。草案规定：办报必须先呈报备案，否则罚款10～100元；出报前须经该管巡警官署或地方官署查核，否则罚款3～30元；报纸不得刊载未经公判的预审事件，外交、军事部门禁止登载的事件，未经阁抄、官报、公报发表的谕旨奏章；“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰害公安”、“败坏风俗”等类文字，违者处20日以上2年以下监禁，附加20～100元罚款，永远禁止发行。还规定“凡在外国发行报纸，犯本律应禁止发行各条者，禁止其在中国传布，并由海关查禁入境”。这部报律草案是参考日本现行的报纸法由商部、巡警部共同拟订的。清廷于即日将草案批交宪政编查馆考核议复，并发交奕劻、载沣、世续、张之洞、鹿传麟、袁世凯6大臣“详加修补，悉心改正”。1908年3月14日，《大清报律》奉旨颁行。经宪政编查馆修订的《大清报律》，由原草案的42条增加到45条。加重了对刊载“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰害公安”等三类文字的刑罚，由“处六月以上二年以下的监禁，附加二十元以上百元以下的罚金”，改为“处六月以上二年以下之监禁，附加二十元以上二百元以下之罚金，其情节较重者，仍照刑律治罪”。《大清报律》颁布后，国内各报纷纷发表评论，予以抨击。3月23日，汉口《江汉日报》发表时评《对于新定报律之感言》，对《大清报律》进行抨击，指斥报律的制定者为“宪政之罪人，国民之公敌”。4月19日，上海《神州日报》也发表论说《监谤政策之争议》，揭露清廷颁布报律的目的：“欲以极严酷之手段，虏使人民，以钳制舆论，将使舆论一线方萌之生理，因而摧残消歇，然后政府之言语行动，可以猖狂自恣，为所欲为，不复有人承议其后，自以为是而后快其私心”；讥笑这部法律虽有45条，“大率剿袭日本新闻条例之全文，而略变换其一二，不审国情，不究现势，文不对题，药不对症”。
1910年9月，清廷民政部再次修订《大清报律》，并将修订本交资政院及军机处复议。在1911年1月29日，原《大清报律》改称《钦定报律》，经清廷批准后颁行。修订后的报律共38条，减少了部分条目，但另有4个附条，保存了原报律的主要内容。批准前，清廷曾发交资政院及军机处议复，两部门对其中第12条的文字有不同意见。资政院拟为“外交陆海军事件及其他政治上秘密事件，经该管官署禁止登载者，报纸不得登载”。军机处拟为：“外交陆海军事件，及其他政务，经该管官署禁止登载者，报纸不得登载”。清廷同意军机处的提法，即禁止登载的不以政治机密为限。
三、晚清新闻立法的特点
晚清的新闻立法，从制度内容上讲有三大特点：
（一）资本主义的形式，封建主义的内容
晚清的新闻法律制度，就其形式而言，照抄照搬西方，特别是日本明治维新时期制订的新闻法规。1901年宣布实行“新政”后，“报禁”开发，国民可以创办报刊与传递新闻。1905年起，民间报馆被允许现场采访大规模军事演习；1907年经民政部批准，司法审判庭特为记者添设旁听专席。1909年各省咨议局先后成立，明文规定记者可以旁听议员辩论。1910年资政院召开首次会议，20余名记者被允许与会采访。1908年清廷颁布的《钦定宪法大纲》在其所附“臣民权利义务”一节中规定：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”。这一规定，具有资产阶级法制的色彩。但是，清王朝由于其封建专制本质，不可能真正予国民以言论、出版自由的。因为国民具有的言论、出版自由首先被限制在法律范围之内，其次还得受皇帝的制约，皇帝具有“当紧急时，得以诏令限制臣民之自由”的权力。
从创办报刊的管理制度来看，1906年的《大清印刷物专律》名为注册，实为审批制；同年颁行的《报章应守规则》与1907年颁行的《报馆暂行条规》则明确使用“批准”两字，1908年1月正式颁布的《大清报律》不仅包含了《报章应守规则》和《报馆暂行条规》的全部内容，而且实行比《大清印刷物专律》更严酷的保证金制加事前检查制度。晚清四个新闻法规，为了迷惑国人，取悦洋人，形式上照抄照搬西方，特别是日本新闻立法模式；从内容上来讲，完全是为了钳制日益发展的新闻事业及其宣传报道活动，维护封建专制统治。而且，由于执法者仍是只有“人治”观念的封建旧官吏，因而在实际执法过程中一切以当权者的意旨为依据，并不依法办事。广州《博闻报》仅仅因为在描绘慈禧的容貌时，用了“唇厚口大”四字，就被指控为“大不敬”而被查封；武汉《湖北日报》因为刊登嘲讽湖广总督陈夔龙的漫画而被查禁。在以陈的“讨厌得很”之类的罪名查禁的报刊，更是比比皆是。
（二）政权不稳，无法取信于民，缺乏全面实施的基础晚清的新闻立法，是在革命思想深入人心、清王朝覆灭前夕初步建成。由于清廷官吏的腐败，新闻执法、守法方面缺乏社会基础。在高涨的民主革命形势下，清廷推出的任何挽救颓局的举措，都会遭到举国反对。因此，晚清的新闻法规往往是刚刚出台，就遭到新闻界的强烈抵制，许多报纸发表社论公开表示抗议。1907年3月19日，香港《中国日报》发表社论《清廷之示禁书报》，指责清廷禁锢言论，限制报刊出版。6月11日，上海《神州日报》发表主笔杨笃生所写的社论《论报律》，反对清廷制订报律，有“欲观国家之程度，观其约束报纸之律令”；“国家之以窄迫新闻事业为政策者，其土地人民主权之位置可知”；“然欲用此以为新闻事业之障碍，则吾未见其术之果售也”。
（三）无权制裁在华外报，染有半殖民地的色彩
