§§§第一节行 政 职 能
公共行政职能问题是一个与国家现象同样久远和复杂的问题。自有国家以来，行政职能始终是关于政府问题的基本问题之一。现代政府的行政职能问题端起20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机①。自那时开始，政府职能问题始终是西方经济学、政治学、社会学和公共行政学共同关注的基本问题。
夏书章先生认为，行政职能是国家职能的具体执行和体现，它是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能具有执行性、多样性、动态性等特性。我国行政管理的基本职能可概括为政治、经济、文化教育、社会服务等四项职能。本章围绕着公共行政职能选编了11个案例，为案例分析和课堂讨论提供素材。。
教学目的：深入了解政府行政职能与服务型政府建设的相互关系及存在问题
应用方式：案例分析、课堂讨论、课堂情境角色分析
案例1：服务型政府建设②
说起某市服务型政府建设的由来，还有一段“一张图”和“一份机密报告”的秘闻。那是2001年，市长在一家制药厂调研时，获得一张由该厂绘制的项目审批流程图，这是一个改扩建项目，项目不算大，占地70多亩，投资不过几千万元。当时的厂长从1998年到2001年的主要工作就是跑这个项目的审批手续，跑了两年多，公章才盖下来83个。这张图显示，要跑完所有的手续，需要经过政府部门119道审核，盖119个公章。
于是，市长指示市政府办公厅和市政府法制办公室“解剖麻雀”：调查一下，审批一个项目到底要盖多少章、跑多长路。市政府法制办在作了仔细调查后，形成了一份报告，详列出审批事项、公章名称、审核机构、审核时间。结果是：非政府投资项目的审批，平均需要251个工作日，政府投资项目还要更久。配合调查的企业，因担心今后会遭“卡”吃亏，都要求为其保密。市政府办公厅请示市领导后，在报告的右上角打上了“机密”字样，只印送到市领导范围。
一张图、一份机密报告，深深触动了该市决策层的神经，于是下定决心剑指政府自身：砍掉2／3以上审批事项，企业生产经营平均办证数减少2／3，办结时间缩短3／4以上。那些老百姓离不开、惹不起的审批事项被摆在了改革的“手术刀”下，以往在幕后拥权自重，甚至仗权设卡的政府部门一下子被推到了前台。
2002年8月，该市政府决定首先在与老百姓打交道最多的市工商行政管理局、市公安局、市市政公用局开展试点。2003年下半年，在总结三部门试点工作的基础上，市级各部门全面推进服务型政府建设，各区（市）县也随即跟进。
案例分析提示与思考：
1．制药企业的一个改扩建项目立项，需要通过政府部门119道审核、盖119个公章，这种管理方式说明了什么？
2．试论我国深化行政体制改革、建设服务型政府的必要性。
3．请分析今后不断推进我国服务型政府建设的主要途径和核心环节。
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1.所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨，并承担着服务责任的政府。它具有以下丰富的内涵：（1）服务型政府是民主政府，即人民当家作主的政府；（2）服务型政府是有限政府，即政府的权力是有限的；（3）服务型政府是责任政府，即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责；（4）服务型政府是法治政府，即依法行政的政府；（5）服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府。
2.我国原有政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的，存在着严重的“越位”、“错位”和“缺位”现象。随着我国经济体制改革的深入开展，特别是社会主义市场经济体制的建立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，需要对政府职能进行重新定位，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
案例2：政府职能要“三化”③
上海市委书记韩正强调：当前政府角色向公共服务型转变的速度还落后于市场经济发展的速度。实际上，政府主导与市场经济并不完全对立。比如，一次分配讲效率，要以市场为主导，市场经济更有利于把“蛋糕”做大。但在解决效率问题之后，二次分配就要解决公平问题。因为“蛋糕”做大了，有一个如何分“蛋糕”的问题，分得是否公平、公正，要各方都比较满意，这需要由政府主导解决。政府的主导，就是为了妥善协调好社会各方面的利益关系，完善社会管理，保持良好的经济社会秩序。政府该不该“强势”，先要看政府是在哪些方面“强”，才能回答该不该。政府的“强势”，如果“强”在维护社会公平和谐、创造良好的市场环境、让人民群众安居乐业上，这正是应该提倡的。也就是说，在该管的地方，政府一定要管到位。当然，目前我们面临的最大问题是政府职能的转变。因为政府角色向公共服务型转变的速度还落后于市场经济发展的速度。
韩正告诉记者：我领会中央的要求，感到对政府职能要注意“三化”：即该强化的要强化。目前，上海一些政府部门在行使社会公共事务的管理职能方面，存在许多薄弱环节。在继续完善经济调节、加强市场监管的同时，更要注重加强社会管理和公共服务，把职能切实转到面向全社会、全行业的管理和服务上来。与此同时，对于企业等微观经济方面的管理职能，政府则要弱化。当前，“企业、市场、社会、政府”四位一体的改革正在向纵深推进，政府职能转变能否到位，很重要的一条是看行业协会等社会组织的力量能否快点壮大，以发挥应有的作用。更重要的在于政府职能的转化，即在调控宏观经济等方面，我们这些年一直强调转变职能。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更多地运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，完善经济调节，已是当务之急。如不进一步减少和规范行政审批，不加强事后监管，提高行政水平和效率不就成一句空话了吗？
案例分析提示与思考：
1．请具体分析目前我国政府职能那些应强化、那些应弱化、那些应转化？
2．什么是一次分配、二次分配？为什么一次分配与二次分配必须采取不同的分配原则？政府在其中应当扮演怎样的角色并发挥什么作用？
3．政府角色和职能对社会公平正义具有怎样的特殊意义和作用？为什么？
案例3：从“响水洞”到“小糊涂仙”④
资料一：响水洞矿泉水的特殊待遇
2001年8月22日，为扶持一家“处于占领市场初期”的企业，某省某市委、市政府办公室联合下发“红头文件”，要求当地各机关、企事业单位一律使用这一企业的产品。
这份发出的[2001]53号文件，全称为“中共某市委办公室、某市政府办公室关于公务用水使用响水洞矿泉水的通知”。文件历数了响水洞矿泉水的诸多好处，称其“品质可与世界名泉媲美”，并指出“今后各单位的公务用水在条件相同的情况下，应首选响水洞矿泉水。”
据了解，文件共印发了160份，分别发放到各乡镇党委、政府，市委各部委办，市级各部门，各人民团体，各企事业单位、学校。据该市委办公室副主任介绍，市委、市政府出台这一文件，是为了扶持“处于占领市场初期”的响水洞矿泉水。他说，响水洞矿泉水水质好，又是一个好品牌，但占领市场不仅靠质量和品牌，还要靠强大的宣传攻势，而这个企业目前宣传经费不足，需要政府“帮它一把”。地方党委、政府联合发出文件，目的是推动企业把品牌做大、做强，促进地方经济发展。他还强调说，推广响水洞矿泉水，可以保证机关干部、企业职工卫生健康地饮用水。
该市饮用水市场目前有约20多个品牌，其中响水洞矿泉水知名度最高，占有全市桶装水近50%的市场销售份额，一年纳税约600万元。随着上述红头文件的出台，其销量比去年同期增长了近50%，比前几个月翻了一番。
然而，文件却令其他饮用水生产企业吃尽了苦头。在当地的六七家矿泉水或纯净水生产企业中，至少有三家企业的产品水质与响水洞不相上下。在另一家较大的水业公司的一个配送站，营业员告诉记者，七八月份本是销售旺季，可配送站的销量却大幅下滑，从原来的每天60桶左右，降到现在的不足30桶，配送站不得不裁减员工。
资料二：“小糊涂仙”的政策倾斜
2006年3月16日，某省某市政府办公室下发红头文件，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务，全市各部门全年喝“小糊涂仙”系列酒价值总目标为200万元，完成任务的按照10 ％奖励，完不成的通报批评。
这份“喝酒文件”全名为《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》称：各乡、镇人民政府，各农、养殖场，办事处、开发区，市政府各部门，某酒业有限公司是最早来我市落户的引进企业之一，其生产的“小糊涂仙”酒2005年跻身“中国白酒品牌20强”。2005年该企业纳税超过1300万元，是我市纳税过千万元的六家企业之一。但目前该酒在我市的市场份额却很低，为此，我市公务接待倡导使用“小糊涂仙”系列酒。
同时，这份文件还附有《各地各单位使用和促销小糊涂仙系列酒分解表》，并强调：“对执行本通知要求，并完成年度使用和促销计划的地方和单位，将按销售额的10 ％给予奖励。在公务接待中不按规定用酒，完不成年度使用和促销计划的地方和单位，将予以通报批评。”
该市部分干部在接受记者采访时认为，下发该文件是“引商、稳商、亲商、富商”的需要，再说又没有封锁市场，发文的只是公务招待，用的钱是政府自己的钱，怎么喝、喝什么酒政府自己定都是无可厚非的。
该市政府办公室一位领导说，烟、酒都是高税产业，外地烟、外地酒，政府只能收到消费税，本地烟酒除消费税外，地方还能拿到增值税。其实每个地方都有一个不成文的规定，烟要抽地产烟，酒要喝地产酒，我们只是把这个不成文的规定搞成了“红头文件”而已。
市政府办认为规定公务接待用“小糊涂仙”酒是为企业办的大实事。起草这份文件的政府办副主任说：“我参加政协会的时候，该酒业的老总反复提意见，让政府支持，示范带动。我也觉得政府不给这样的企业帮忙实在说不过去，又考虑各地都有类似保护本地产品的做法，我们为企业服务的心情也很急迫，干脆以红头文件的形式来促销。”
案例分析提示与思考：
1. 结合材料一、二，试分析我国政府在职能转变中存在的问题。
2. 为避免上述现象的再次出现，你认为应当采取哪些有效措施？
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我国政府职能转变主要包括职能重心、职能方式和职能关系等三方面的内容。其中，1978年中共十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来的方针，各级政府紧紧围绕着经济建设这个中心，才逐步实现了政府职能重心的根本转变，从而开创了我国行政管理的新局面。职能方式的转变主要体现在以下两个方面：一是由运用行政手段为主转变为以运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；二是由微观管理、直接管理为转向宏观管理、间接管理为主。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使，以及管理主体之间的职责权限如何划分。分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限，这是实现政府职能转变的关键环节。在我国，政府的职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政府与企业的关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各个职能部门之间的关系等五个方面。
案例4：“黑车”为何治理难⑤
2006年4月，央视记者连续报道了北京的黑出租车问题。从黑三轮到黑摩的，从黑公共到黑出租，北京黑车数量逐年上升。虽然，政府有关部门一直在管，但“黑车”依然很多。尤其是夜间和城乡结合部的“黑车”问题更为突出。
资料一：“黑车”问题为什么愈演愈烈？
记者在北京西三环西侧六里桥至莲花桥路段看到一个这样的场景：下午六点左右，正值下班高峰，大量“黑车”也开始聚集在公交车站前，一些“黑车”司机在这里高声揽客，还有一些“黑车”与正规出租车为了争抢客源，把车开到了公共汽车道，造成严重的交通拥堵。
公共汽车司机：“六里桥北里这儿的车站多，等车的人也多，“黑车”停在这儿的马路上，有时还停在中间这条车道上，影响乘客坐车、等车，我们进站也不好进。”
记者：“严重的时候到什么程度？”
公共汽车司机：“严重的时候进站得在这条马路上进。”
记者：“得到快行道上进？”
公共汽车司机：“对，到快行道上。”
“黑车”司机明目张胆地揽客，而就在附近的城管执法人员却束手无策。
记者：“我看到“黑车：揽活的比较多，怎么都没人管啊？”
城管执法人员：“因为这个需要证据，一个需要现场交易，等于是一手交货，这个证据很难采取措施，我们取证很难，因为它停在这，我们管不了他们这车，只能由交通队来管理。”
