北京政府对报纸言论相当看重，影响新闻界的重要法规成文于袁世凯时代。自民初到1927年期间，民国政坛跌宕起伏，统治阶层更是尽其所能，恩威并重，利用报界为其服务。这个时期政府对付新闻界有两大手段，一为统治阶层利用政权力量进行疾风骤雨式的暴力镇压；二为政府权力机关公然贿赂新闻界。
近代中国新闻界某些极端的恶例最早即形成于这个时期，如段祺瑞为利用操纵新闻记者，设立顾问咨议，首开记者领干薪之恶例，以致新闻界形成聘请编辑不给薪水的怪制度，①我们耳熟能详的不少名记者（如邵飘萍、黄远生等）就是在这样特别的历史背景下工作的，他们不少人也难与金钱脱离干系，为此曹聚仁对上一代报人评价时称，“只能看他们在新闻工作上的成就如何，至于他们拿钱不拿钱，那就等于怪赛金花不替洪状元守节了”②。
一、新闻政策简述
1.临时政府时期
辛亥革命后，临时政府废除了《大清印刷物报律》、《报章应守规则》、《大清报律》等有关规定，并对报纸予以保护，规定“人民有言论、著作、刊行、集会、结社之自由”③。民初，各地政府对报纸虽不是毫无限制，但基本听其自然发展。
1912年3月，临时政府内政部颁布《民国暂行报律》，其中规定：“新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名须向本部呈明注册？ ？其以后出版者须于发行前呈明注册，否则不准发行；流言煽惑关于共和政体，有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人编辑人并坐以应得之罪；调查失实，污秽个人名誉者，被污秽人得要求更正，要求更正而不履行时，经被污秽人提起诉讼，讯明得酌量科罚”。同时期湖南都督颁有《湖南报纸暂行条例》、四川都督府也试行当地的《报律》，均对报纸的出版有所规定。④
报律的公布引起舆论界的强烈反响，上海报界俱进会、长沙报界联合会等新闻团体纷纷通电反对。其实内政部的规定不失合理之处，但之所以引起报界如此强烈反映，不能不与其时代背景有关。清朝政府时期实施钳制舆论的政策，新闻界深受其害，因此民国肇造之际，突然有暂行报律之发表，使人以为过去压迫舆论之恶政再次重演，从而引发激烈反对。新闻媒介反对政府颁布报律虽有缘由，但就整个国家的发展而言，如果能依法对报业进行合理的监督和管理，也将保护广大受众的利益，并限制媒介滥用自身权力，对公众利益造成损害。
在舆论界强烈反对声中，临时大总统孙中山发表了《令内务部取消暂行报律文》，指出该部宣布的暂行报律虽出于补偏救弊之苦心，但却违背了先后缓急的次序，引起社会担忧。此外，民国法律都当经过参议院宣布方有效，因此内务部所颁布的暂行报律既未经参议院议决，则自无法律效力。此命令发布后，湖南、四川等报律无形中停止实行。①
对于“暂行报律”事件，学术界有不同评价。有学者对民国元年抵制报律给予完全地肯定，认为这次抵制报律的成功“不仅直接带来了报业的发展、繁荣，而且对形成民主力量的社会基础具有重要意义”，并认为民国初年一次又一次摧毁共和制度的复旧思潮之所以终究不能得逞，舆论的力量功不可没；②有的学者则根据历史背景对报律事件进行分析，肯定了临时政府在建立之初制定报律的做法，认为对新闻事业进行适当的管理和约束是完全必要的，报界组织如上海俱进会在反对意见中所批评的是“欲袭清廷之故智，钳制舆论”，显然是言过其实。而那种以“绝对新闻自由”的观点反对任何报律的做法，使临时政府不得不放弃对新闻事业的管理和约束，同样为敌对势力破坏革命提供了方便。③ 北京政府时期，政府对报业的打击及更为严格的《报纸条例》的出台即为最好的说明。
2.北京政府时期
1913—1917年，报业先后经历“癸丑报灾”、《报纸条例》以及张勋复辟时短暂的冲击，其后因政府更换频繁，各政治势力在利用高压手段对付新闻界的同时，也使用怀柔政策，以金钱腐化新闻界。在此过程中，政府对新闻界的态度变化不定，具有很大的任意性。
民初的报业与政治有着千丝万缕的联系，特别是北京既被认为是报业和报人“天堂”，也被称之为“地狱”。称为“天堂”是因为在黎元洪、冯国章等主政时期，报刊的设立和言论的发表都相当自由，而在袁世凯和段祺瑞主持时期，则公开收买报人，恩威并施，报业又几入“地狱”之境。
袁世凯时代，新闻舆论对宋教仁案、外商银行借款案以及外蒙交涉事件有较多披露，引起国内舆论的关注。袁世凯认识到新闻自由对自己的专制统治显然不利，开始步步加强对舆论的控制。1913年，国民党人发动反袁的“二次革命”失败后，凡属国民党与赞同革命党的报纸，几乎全被封禁。其他反袁报纸、报人也受到迫害。据统计，到1913年底，全国继续出版的报纸只剩139家，比1921年初的500家少了三分之二，同时有大批报人受迫害。这段历史，在中国近代新闻史上被称为“癸丑报灾”。①
此后，专制政权对报业的严厉控制更以法律条文的形式予以合法化。1914年4月2日，为使扼制舆论法律化，政府正式颁布《报纸条例》，该条例限制范围极广，几乎完全剥夺了舆论自由。条例尚未公布之时，舆论界就极其反感，也有不太明晓新闻报道原则的官方人员，以中国报纸的传统天职有闻必录为由，认为如取缔过严，殊非尊重舆论之道，应取宽大主义，并提出外人所办的华文报纸多能言国人多不能言者，营业蒸蒸日上，如果对国内报纸再严格处置，则将为外人华文报纸所利用。但政府最终还是将《报纸条例》正式公布。
该条例公布后对北京报界影响极大。北京各报馆惊恐万状，有人主张投入外国人旗下，有人主张干脆停办到外人报馆尽义务，或继续向政府请愿，或迁往天津、上海、香港等地，以发表自由之言论。尽管如此，当时在政府的严厉监视之下，北京报界甚至不敢对这项专制主义的报律有任何激烈批评。当时对《报纸条例》进行尖锐揭露的多是西方人所办的报刊。②
这时期，政府虽有报业法律出台，但国家对整个社会的调控力量仍有限，地方势力的存在、中央权威的失落、不同派别间的矛盾、外国报纸的存在及特权，都使当时的政府不可能对舆论领域具有绝对的影响力，因此在不同政治势力区域，报刊也在空隙中得以享受不同标准和范围下的自由。特别是上海报刊业，托付于租界之庇护，各种学说思潮、言论著述仍能较为自由地出版发行，因此上海报刊在全国有着重要影响。
二、控制舆论策略
1.封禁、威胁与杀戮
北京政府对报界进行大规模的压制起因于1913年“二次革命”。其时，南方许多报刊声援孙中山等人的反袁革命，这些报纸有的属于国民党系统，有的则为非党派所有。“二次革命”失败后，袁世凯严厉查禁各地异己报刊。北京、天津、武汉、广州、长沙、南昌等各大城市的国民党报刊多被查封，还有一些记者、报人被杀害或被捕入狱。对于上海等地租界报刊不能直接查封，则采取禁售方法扼杀。
全国各地报纸在政府的严厉打击下锐减，由1912 年初的500 多种减至1913年底的139种。同时，一些报纸被政府收买。其后果之一就是，鼓吹民主自由的报刊销声匿迹，而各种黄色小报在上海等地泛滥成灾。①
袁世凯称帝前，首先对觉察其称帝之意的各地报纸进行封禁。先是北京的《国民公报》，此后北京的《国风日报》、天津的《民意报》、汉口的《震旦民报》和《民国日报》、广州的《觉魂报》、开封的《民立报》、南昌的《新闻讯报》、福州的《民心报》和《民世报》、香港的《实报》和《新民报》等，因先后据理直言，随即遭受封禁之祸；其他持反对论调的报刊如《时事新报》、《爱国报》、《中华新报》、《民国日报》、《益世报》等，在内地被勒令停版，在租界则停止邮递，在国外则禁止输入。对此戈公振有云：“当时真正之民意，几不能于字面求之矣。”②
北京政府对舆论的压制和利用，在袁世凯称帝时期达到高峰。1915年12月，参政院推袁世凯称帝，北京各报除日本人之《顺天时报》外，皆印红报，阿谀备至，而“臣记者”遂成一新名词。1916年，袁世凯改洪宪元年，令各报照登，上海各报最初仅载西历年月，后淞沪警察厅就内政部电致函上海日报公会，称如果继续沿用“民国”五年，而不遵照中央政令，将按照报纸条例，严行取缔、停止邮递等，要求上海报界予以配合，否则禁止发卖，没收报纸。各报不得已，“乃改民国元年为西历纪元几年，更于西历下别刊“洪宪元年”四小字，字绝纤细，读者苟不察，几不能见，用心亦良苦矣。当时如果不刊此四字，则报纸只能销售于上海一地、不能普及全国，同时邮政局又不能为之代递。报刊同时将警察厅来函同日登出以求国民谅解，其后又出现单独为袁世凯制作假《时报》之事。③
在独裁政权时代，舆论几乎成为政治权力的掌中之物，但历史表明，这种欺骗社会视听的做法无异于掩耳盗铃，终不能长久。其后国内政治时局动荡，督军团之祸、张勋复辟、护法战争，直皖、直奉及江浙之战等，战祸不断、岁无宁日。内地报馆虽是前赴后继、时有增加，但有的仰赖于军阀的津贴，有的受戒严法所束缚，其言论不是偏于一端就是模棱两可、毫无生气。民国初年仅以事杂言庞为言论界批评者，对此情形也有今昔之感。④
北京政局变动频繁，对报纸言论缺乏系统管理，这也成为促使军阀利用简单粗暴的方式对待报业的主要原因。这个时期，政府迫害报界不只是封馆抓人坐牢而已，记者或主笔被杀事件也时有所闻。1916年12月，《出版法》公布后，言论自由继续受到摧残。据统计，在1912年4月至1916年6月，袁世凯统治时期，全国报纸至少有71家被封、49家受到传讯、9家被军警捣毁。全国报纸总数维持在130到150家上下，形成了持续四年的新闻事业的低潮。新闻记者中至少有24人被杀、60人被捕入狱。①
1917年因是否参加欧战问题，政府与参议院发生矛盾，上演张勋进京复辟之闹剧，为时虽不过二十余日，但北京报纸停刊者却达14家。② 段祺瑞重新执政后，宣布袁世凯时期颁布的新闻法律继续有效，并从1917年5月26日起，施行报刊邮电检查。1918 年 10 月，《报纸法》颁布以加强对新闻事业的控制。1916年到1919年“五四运动”前的四年中，全国至少有29家报纸被封，17名记者遭到枪杀或被判刑。到1918年底，全国报刊总数由289种降到221种。③
尽管生存环境恶劣，但在社会发展大势及社会舆论的威力下，统治阶层的政策即使有短暂倒退，也不可能回到清政府那种“坚壁清野、不许办报”的状况了。这也是社会发展带来的进步。报业在惨淡经营中，似乎随时都有被摧毁的危险，但在社会上已有一席之地。
北京政府时期，政治起伏、中央失威，京津地区的报刊业受到的束缚和压制超出其他各地。与天津有租界作缓冲所不同，北京报人和报馆受到的迫害较为严重。1925年前后，林白水、邵飘萍等知名报人未经任何程序就毙命于强权之下，舆论监督权利自不待言，即使普通人的权利也被藐视到极点，这种极其粗暴的做法也映衬出当权者内心对社会舆论的恐惧及极度缺乏安全感。
北京政府对新闻界赤裸裸的杀戮行为极大地刺激着全国新闻界，引发他们对北京政权统治的失望和不满。一个不容异己之声、轻易动用强大国家机器剥夺公民权利的政权其前途可见。已失去人心的北京政府，无论有多少报纸做何种美文都不能挽回败局，军阀政权对舆论的迫害更引发人们对南方革命力量的向往。
2.收买利诱
北京政府时期的历届统治者从未放弃使用暴力方式控制报业，但同时也把安抚和收买报纸视为重要手段，此外还有各类政客涉足新闻界，办起为己所用的报刊或通讯社，所以那时的新闻界和政界一样也处于混乱之中。
袁世凯、段祺瑞直至曹锟都曾慷国库之慨，用金钱来贿买报人。首先行贿的是袁世凯，方法很干脆，把金钱和枪弹放在一起，请你于两者之间选择。到了段祺瑞手里，多了一个花样，就是把升官、发财和封闭报馆三条路放在你面前，请你自己决定。他的新花样是除金钱贿赂以外，再在他所主管的国务院设置一些顾问咨议的员额，供收买报人之用。此风一开，北京各机关都有这类领干薪的恶例。因此有些报社、通讯社的老板，便借此实行了聘编辑又不给薪水的怪制度。
报社领取政府津贴、新闻记者挂名领干薪，也成为当时新闻界的普遍现象。如《世界日报》成舍我在艰难创业时确实需要资金，办报初期，他在各机关挂名差事的收入，帮他勉强维持下来。① 有人就新闻界这种领取政府津贴的情况指出，本来当时中国人大都患于贫乏，所以一般人多不能自拔于贪污的狂流，报人当然不能在例外，因而那时的野心政治家就有了最简便的操纵报人的方法。
段祺瑞专政时期，报纸多为收买。1925年，段祺瑞曾以大笔津贴分送北京报界，据说领取这笔贿款的竟多达300人。② 1925年11月19日，《晨报》揭露《世界日报》、《世界晚报》领取六机关宣传费400元。《晨报》在1925年底公布由北洋军阀政府六个机关赠送“宣传费”的报社、通讯社有100多家，加上那些空立名目、市面上见不着报纸的报社和不发稿的通讯社就更多，总数在200家以上。那时北京的人口为100万左右，有这么多的报社、通讯社实在是畸形的，因此有人称北京报纸泛滥成灾。这六个机关包括：参政院、国宪起草委员会、军事善后委员会、财政善后委员会、国民会议筹备处、国政商榷会。1925年底，向新闻界赠送的“宣传费”共分四级：①超等6家，每家300元；②最要者39家，每家200元；③次要者38 家，每家100 元；④ 普通者42 家，每家50元，总计款14500元，125 家。内有日报47 家，晚报17 家，通讯社61家。其中《世界日报》、《世界晚报》被列为最要者，每家200元。
同月29日，《世界日报》、《世界晚报》刊登紧要声明，否认曾收受这笔津贴，声明谓“本报为股份组织，基金确实，言论独立，无论何方津贴，概不领受。一切职员均系聘雇性质，自社长以及员役，无论任何人，亦绝无收受津贴之权”，并且提出同年4月29日两报关于不受津贴的特别启事，加以辩白。这些辩白当然与事实不符，③但为报纸的对外形象计，表面上还是不能不予坚决否认。
至于年节，各机关给新闻机关送礼是习以为常的事。某通讯社甚至还曾因北洋政府国务院送的年礼只有600元而登报宣布璧还，还有报社、通讯社因为没有领到“津贴”，登报质问。如六机关送“宣传费”后，就发生被质问的事，使之非常难堪。而报社间为了津贴的事互相攻讦也是屡见不鲜。政府给报社津贴，其用意无非“或求人恭维、或止人不骂”，但这并不是说，报社受了津贴就全部丧失立场一边倒，毕竟还需要考虑到社会的需要和反映，因此“不管当局送津贴是什么目的，受津贴的人，或是恭维或是谩骂，很可随意选择。不然都恭维起来，也许是不胜其烦”①。
政治势力的介入，不仅影响到报刊的言论倾向，最为严重的是它对新闻事实的破坏，使报刊新闻难以获得社会的信任。美国报纸主笔斯米司针对中国的报纸状况指出，中国报纸不常登载真实之新闻，使报纸不能为人所尊重，因那些真实的新闻并非政府所愿登载于报纸，而中国新闻界要使报纸在社会上有影响力，则应当从必不受人钳制开始，如果仍然受政府财力的辅助，不仅影响有限，且不能贴近于民意。他坚持认为，除非中国报界先脱去政府的羁勒，否则它在新闻界的地位始终非此泱泱大国之所当有也。②
