在我国，中央对地方、上级对下级的人事控制，主要是通过党管干部的原则和体系进行。党管干部，是指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线、方针和政策，按照党的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行管理和监督。党管干部原则的实质，就是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。中央通过各级党委、党组织控制各级各类干部，形成了一个层级节制的干部人事控制网络。目前中央直接管理的是省一级的领导干部，这些干部的考察、考核、提拔、任免、审查等均由中央直接管理，地方无权干涉这一级干部的管理工作。厅局级和地市级主要领导干部，中央虽不直接管理，但必须由地方定期向中央汇报，由中央组织部备案管理。由于地方主要领导是由中央和上级国家机关任命的，容易导致地方只重视上级和中央的命令，而忽视本地民众的要求。
要建立和完善中央与地方合理分权体制，必须下放干部人事管理权。地方选民有权根据自己的真实意愿选举监督和罢免地方主要官员，使地方官员既受法律的约束同时也必须接受地方选民的监督，必须反映地方选民的利益和意愿，对地方选民负责。参见薄贵利：《坚持与完善中央与地方合理分权体制》，载《国家行政学院学报》2002年专刊，第102页。同时规范中央对地方的监督机制，保证国家法律的统一实施。
（四）完善行政组织法制
对于行政组织设置中的重大问题必须由宪法和法律加以规范，必须充分发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等问题上的作用。长期以来，我国国家机构的法制建设极为欠缺。从形式上来看，现有的行政组织法除宪法关于国家机构的有限规定外，主要由三部分构成。第一部分是法律，包括《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）、《公务员法》等。第二部分是单行法律中关于国家权力配置与行政组织设置的规定。第三部分是有关国家组织的行政法规。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997）等。这些规定大多比较简陋，规范的事项非常有限，例如，《国务院组织法》仅有11个条文，再如《地方组织法》，其所规范的是地方各级人民代表大会与地方各级人民政府，还包括各级人民政府的派出机关，但总共只有69条。从实质内容来看，现有的很多规定过于原则笼统，缺乏具体性与可操作性；有些规定相互间抵触和矛盾；行政组织结构不够合理，未能贯彻效能、效率的原则；行政组织权主要掌握在政府手里，人民代表大会发挥的作用很小，行政组织的实际运作主要依赖的是党和政府的政策与内部文件，而非国家的法律。随着我国民主法治建设的发展，必须健全和完善我国的国家机构法制建设。对中央行政组织的结构和规模、地方的法律地位和组织构造、中央与地方的关系；或者增加规定，或者以民主、法治与科学的精神为指导对现行规定加以进行重构。
行政组织法制建设方面当前迫切的要求是，推进综合行政执法，合并行政执法机关，切实解决多头执法、重复执法问题。保障行政执法经费，纠正“自费”执法现象，严格实行收支两条线管理制度，行政罚没收入必须上缴国库，财政机关不得以任何形式返回，真正使执法活动与执法主体的利益脱钩。
（五）进行事业单位和社会团体法制改革
1事业单位改革
事业单位改革是我国行政体制改革的重要组成部分。1980年代中期以后，中央政府有关部门和许多地方政府对事业单位进行的以放权让利为核心的微观体制改革，在一定程度上改善了事业单位的财务状况和职工收入，调动了事业单位及其职工的积极性，缓解了各级政府的相关财政压力。但是，这一改革也存在比较突出的问题：（1）放权过度，约束不足。对事业单位的业务活动自主权下放过度，事业单位的业务活动内容与方式过分自由，既无明确的前期计划审核，也无有效的事后绩效评估，导致许多活动偏离了国家和公众需要。（2）市场化过度。在事业单位改革的过程中，把事业单位视为与企业单位等同的“经济人”，事业单位从“行政化”变为“企业化”，降低了公共服务的质量。造成这种现象的重要原因是国家出于缓解财政压力允许事业单位创收，而对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利，这使得原本应当承担公益职能的事业单位全面趋利化，突出机构和个人利益目标，忽视、背离甚至损害社会公益目标，很多基础性、公益性活动事实上被抛弃。
中国事业单位的进一步改革需要解决两个层次的问题：（1）确定国家应当承担哪些公共职能，以划定国家与市场、社会的界限。一是划清国家与市场的界限。我国目前事业单位承担了大量应由营利性市场主体来提供的非公益性服务与产品，这其中既有一些是计划经济时代的遗留物，但也不乏近年来基于各种因素而设立的新机构。大量非公益型机构充斥于事业单位之中，使得国家财政负担过重，无力发展那些真正具有社会公益性的社会事业。不仅如此，这些机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与竞争，造成了经济社会秩序的混乱。因此对于承担这类职能的事业单位，应当通过民营化改革，使其转变为普通的企业，从而回归民间。二是划清国家与社会的界限。并非所有涉及公共利益的职能都应由国家承担，国家通过应当鼓励和促进公益型非政府组织（NGO）的发育，充分利用民间资源，而不必完全利用自己的组织和人员。某些事业单位所承担的职能如果可以由民间组织来承担，这类组织国家可以撤销，转由民间组织承担，但国家用应当依法对民间组织的活动加以规制，并通过税收优惠、财政补贴等方式促进其健康发展。（2）明确哪些职能应由事业单位来承担。这一问题首先涉及事业单位的组织特征。中国目前按照编制管理划入事业单位的组织，范围庞杂，组织和管理方式多样，应当对事业单位的概念加以重构，使其成为一类具有自身特色和确定范围、从而能够建构与其相适应的一套法律制度的公共组织。我们认为，应将中国事业单位定性为以提供公共服务为目的、根据公法或特别法规定具有相对独立性的行政组织，具体组织型态可以分为公务机构与执行署两类组织，前者具有法律人格，独立性较高；后者则不具有法律人格，仍然处在国家机关内部，通过准合同的形式与行政机关签订服务合同，确立绩效标准。为保障改革的顺利进行，建议制定《事业单位改革法》。
2社团改革
应充分发挥各类行业协会、商会、学会等各类社会团体在沟通政府与社会各界联系、推进社政分开、提高社会自我管理能力、促进社会和谐等方面的重要作用，依法加强规范和监管，保证它们依法开展活动，提高自律性和诚信度。目前学术界对于中国社团体制的批评，大多是从多元主义的立场出发，主张应当强化社会团体的民间性、社会性。由于民间组织具有独立性强、效率高等优点，这种观点有其合理之处。但考虑到中国国家传统，纯粹的民间组织也存在正当性不足、认同程度低等问题，将社会团体完全改造为民间团体，是一项极为艰巨的任务。我们认为，应当考虑从法团主义的立场出发，关于法团主义，参见张静著：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版。借鉴国外经验，引入公法社团的概念，以社会团体的官方化程度将中国的社会团体区分为公法社团法人（简称公法社团）与民法非营利性社团法人，也即将目前的官办行业协会和少部分半官方行业协会改造为公法社团，而将民间行业协会与大部分半官方行业协会改造为民法非营利性社团法人。公法社团由国家公权力设立，以社员为基础组成的公法组织，在国家的监督之下行使行政职权。公法社团作为公法人，执行国家间接行政任务，在组织构造、与国家和成员的关系上等与民法社团法人不同。（1）组织构造。公法社团是由社员所组成的公法组织，而且社员必须参与社团事务的决定，公法社团作为社员或其选出的代表组成内部的组织体，在内部构造上有民主的要求。（2）设立。公法社团由国家公权力行为设立，可以是国家的法律，也可以是主管行政机关的行政处理决定等。成员的加入通常具有强制性。（3）权力。公法社团对其任务的执行，可以制定自治章程。所谓的自治权首先是指是指在自治行政内制定具有法律拘束力的自治章程张长而言，此与私法自治强调个人法律上的自由意志不同。应赋予公法社团强制收费的权力，以确保其有固定的财政收入，从而获得长期稳定的发展。公法社团对会员享有惩戒权，常见的惩戒包括告戒、罚款、取消会员代表资格、暂停被选举权等，各种惩戒中最严重的是剥夺会员执业资格。（4）公法社团作为公法人，相对于国家的行政机关具有较高的独立性，可以不受指示地履行概括的、或法律规定的行政任务，但相对于民间社团，公法社团应受国家更多的监督和控制，这是为了与公法人所获得的权力和法律上的特殊地位相平衡，当然，这种监督一般仅涉及合法性监督。
应当指出，并非所有行业协会等都是公法社团。在同一个行业可能出现公法协会和私法协会并存的局面，其成员可能部分重合。一般说来，公法性质的行业协会都由国家立法机关或者主管国家机关负责成立并进行合法性监督，有时采取强制性会员身份，并且依法行使收费、许可、认证、处罚等公权力；而私法协会进行则由同业人员按照自愿的原则组成，没有公权力，处罚权按照合同约定或者章程的规定行使。另外，国家也可以通过法律或者由行政机关授权私法社团执行一定的行政任务。
（六）加快公务员制度建设，增强公务员宪政法治观念
加快《公务员法》的配套法制建设，包括公务员工资法、惩戒法、退休法、录用法、辞职辞退法等法律法规，促进公务员忠于职守、勤勉尽职、全心全意为人民服务。加强对政府公务员的宪政、法治教育。宪政与法治的精髓在于通过限制政府及其官员的权力来保障公民权利。宪政与法治意识即是指政府及其官员对其权力的有限性有清醒的认识，对公民权利予以足够的尊重。我国公务员宪政和法治意识的缺乏，既有传统的因素，也有现实的原因。从传统上看，我国经历了长期的封建专制统治，在官民关系上官员有高高在上的优越感，欠缺为人民服务的公仆意识。在新中国成立后，由于实行计划经济体制和集中化的权力体制，国家权力无所不在地支配着社会的一切，权力一直缺少制度化的制约。虽然在意识形态上强调为人民服务，但官员享有的种种特权以及政府支配和垄断社会的一切资源，又从另一方面助长了权力无限的意识。一些行政官员对自己的权力应受到宪法与法律限制没有认识，不能忍受自己的权威受到挑战，对宪法和法律缺乏应有的尊重，更勿谈信仰。改革开放以来，虽然政府在一定范围内退出了社会经济领域，但仍然在很大程度上保留了原有体制下的权力，而长期形成的观念更是很难在短期内得到扭转。另外，在我们普及法律的宣传活动中，习惯于强调对公民进行守法教育，对政府以及官员守法宣传不够。有的地方在进行普法活动后，官员反映：“老百姓听话多了”，“工作好做了”，这就使将普法教育当成了“听话教育”，官员的法律意识、守法观念没有得到应有提高。要树立行政机关及其工作人员的宪政和法治意识，首先，要进一步转变政府职能，政府应从众多经济社会领域退出；因为如果民众生存所必须的资源都由行政机关操纵和控制，行政机关必然会有一种高高在上的主人意识，权力有限的观念就不可能真正树立。其次，要对政府官员进行宪政与法治观念的宣传，使其明确法治的精髓在于依法治官而非依法治民，依法治权而非依法治事，依法治自己而非依法治他人，认清权力的法律界限（包括实体与程序）。在对官员的教育上，不仅要重视为人民服务的政治教育，也要进行尊重公民权利的法律教育，以免用空泛的政治口号取代实在的法律保障，以抽象的人民置换具体实在的个人。最后，在公务员考试中应加强贯彻现代法精神的法律课程的比重。这方面日本的做法值得我们借鉴。日本通过“资格任用制”把掌握法律知识和技能的程度作为录用和使用公务员的标准，使现代法的精神渗透到官制管理之中，从而对日本行政法治程度的提高作出了重要贡献。
三、 行政行为制度
（一）完善行政立法
自由、平等、人权、秩序和效率等是现代法的基本价值所在，是立法的指引和导向，在行政法制建设中应当予以全面彻底的贯彻。不仅如此，在一个成熟的法律体系中，这些基本价值在总体上还应当是并重和平衡的，它们应相互依存、补充和结合，各得其所。改革开放以来，我国立法从总体上看越来越重视体现现代法的精神和价值，但也应当引起注意的是，在我国目前的行政立法中，不同程度地存在对法的一种或多种价值，特别是自由与人权等价值的忽视。在一些行政机关的观念中，立法仅是谋求有效管理的工具和手段，而不注重对公民权利和自由的保护，这导致我国行政立法中管制性立法与控权性立法不均衡，大量内容是对私人的行为进行管制，而对国家行政权进行监督制约的内容则相对较少；有的行政机关以保护甚至扩张本部门、本地方的权力和利益作为立法的目标，在立法中忙于争权限、扩地盘，而不考虑公共利益和公民自由权利的需要，在一些部门和官员的心目中，立法就是“立一个法，设立一支队伍，增加一道审批，增加一项收费、罚款”，实践中已经出现了“权力利益化、利益部门化、部门利益法律化”的危险倾向，而这又导致许多法律法规矛盾、不协调，职责不明、权限不清，有的权力无人行使，有的权力则多部门分割行使；有的行政立法不能贯彻平等原则，基于身份（例如农村或城市户口、国有或民营企业）、地域、性别等方面的原因在行政立法中作出歧视性的规定，对公民或企业实行不公正地差别对待；有的行政立法以公共利益为名，不当地或过度地干预公民的自由权利，在一定程度上损害了市场经济与市民社会的自主发育；有的行政立法企图将传统条件下的一些过时的行政手段通过立法死灰复燃，与从计划经济向市场经济、从全能政府向有限政府转变的趋势不相吻合。
