但我们也应注意到，我国现行的行政制度离社会主义政治文明的要求还有很大的距离。具体体现在：（1）政府与企业、市场、社会的基本关系尚未理顺，职能越位、错位、缺位的情况同时存在，突出的问题是政企不分、政事不分，政府对具体经济社会事务的干预仍然过多。党政领导分工交叉，多头管理，效率低下，相互扯皮推诿现象时有发生；各种名目的临时机构大量设置，加剧了机构的臃肿，影响职能部门作用的发挥。（2）领导方式法制化程度低，文山会海现象十分严重。一些领导干部素质不高，法制观念淡薄，习惯于以言代法，凭主观意志办事。（3）中央与地方关系尚不协调。事权不清晰，财权不合理。我国法律对中央与地方的事权划分过于笼统，在实践中难以操作。事权划分不科学，中央与地方管理的范围重合过多。“分税制”改革以来中央的财权得到增强，但中央财政所占比重仍然偏低，不利于强化中央权威和协调地区发展。县乡两级事权和财权不对称，要求办的事情多，但可支配的财力有限，这也是造成县乡两级财政困难的重要原因， 这些年为了加强宏观调控和维护市场统一，中央上收了一些权限，这是必要的。但凡是有权有钱的部门都实行垂直管理，加上中央有些部门出台的政策留给地方的余地太小，这都加剧了条块矛盾，影响了地方的积极性。同时，在统一全国市场、规范市场秩序等方面中央又收权不够，地方分割市场的现象比较严重。（4）对行政权的监督制约不足，救济机制不健全，监督制度不完善，公共利益和公民权利尚未得到充分保障。
改革我国现行行政制度建设中的这些不足与缺陷，加强建设法治、廉洁、高效政府，是我国社会主义政治文明建设的必然要求和重要内容。总的要求是，要深入推进政府行政体制改革，正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民、中央政府与地方政府、政府与人大和法院等方面的关系，规范行政权力的合法合理运作，促进政府管理的效能效率。要顺应世界经济向信息化、自由化与全球化的发展趋势，合理确立政府职能，进行行政规制改革，改革与完善我国的行政组织法制，探讨公共组织的不同型态。要塑造一个多元、立体的行政管理模式，行政机关除采用传统的强制性行政外，还可以依法采用非强制性方式，如行政合同、行政指导等实施管理，并强调公民参与。必须贯彻依法行政（法律优位与法律保留）、平等、比例、信赖保护、诚实信用、正当法律程序和行政公开等原则，加强对行政权力的制约和监督，切实保障对私人权利的救济。
二、 行政组织制度
（一）科学配置政府职能
科学的政府职能配置是行政管理体制改革的首要要求。我国正处在从全能政府向有限政府的转变过程中，政府管理职能“越位”、“缺位”、“错位”问题突出。经过多年的探索，中央现已明确，社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。但在实践中，政企不分、政事不分、政资不分的现象尚未得到彻底扭转，政府将大量人力、物力、财力与精力投入到经济发展中，对包括教育发展和社会保障等在内的社会管理、公共服务职能则重视不足。政府对国有企业事业单位管得过多过死，不符合经济事务与社会公益事业的运行规律。中介组织作为社会自律组织，本应具有灵活高效的优点，但因受到政府的过多限制，功能难以有效发挥。应按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，加强社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。
（二）合理选择行政组织形态
行政组织的型态相对于行政任务具有工具性和手段性，而按照“功能结构取向的分析法”，行政组织的结构与组织型态应适应行政任务性质（“功能”）的需要，应在对行政任务性质加以界定和分类的基础上，选择行政组织的类型。行政任务性质对行政组织类型的影响，体现在两个方面：从积极方面来说，为履行不同性质的行政任务，应为其建构相应的组织型态，包括人员构成、机构设置等；从消极方面来说，对于不同性质的行政任务，也应有相应的监督控制方式，包括财务控制（包括预算、决算、会计、审计）、行政监督等，以保障对行政的民主控制性，防止职权的滥用，而不同类型的行政组织亦对应着不同的行政监督方式。
第一，政策性行政与专业性行政。一般说来，对于行政任务中的政策事项应当由政府首长及其下属的核心部门作出决定，以保障决策与国家整体与宏观政策的协调一致。但是对于某些专业性比较强或者目标具有长期性的行政任务，有必要予以“除政治化”，赋予相关的行政组织以相对的独立性，与政府保持一定的距离。例如，为确保国家货币政策的稳定，免受政治因素的干扰，各国的中央银行一般都被赋予高度的独立性。
第二，政策制定与事务执行。行政任务包括政策制定和政策执行与服务提供，行政首长作为政治家，应当负责政策的制定，而要求其对政策的执行和服务提供负责则是不现实的，而且也不利于调动实际管理人员的积极性，不利于提高执行和服务的效率，而由相对独立的执行署来承担这些行政任务更为合适。当然，政策制定与事务执行之间并不存在绝对的界限，二者的区分具有相对性。
第三，干预行政与服务行政。在19世纪末以前，行政任务主要限于秩序行政，即以排除危险、保障公共安全和公共秩序为目的的行政活动。自19世纪末特别是二战以后，行政任务已经不再限于传统的干预行政，而是转向服务行政，通过各种活动积极保障或改善公民生活条件。在公共行政任务大幅扩张的形势下，为避免国家因为垄断公共行政任务而不堪重负，增强现代行政的活力，国家可以专门设立公务法人，以适应服务行政对专业性、独立性的要求，也可以选择私法人的组织型态，在人员的聘用、辞退与工资，预算与财务的控制等方面采取较为灵活弹性的措施，这对那些参与市场经济竞争活动的公共组织特别重要。
第四，服务安排与服务生产。公共服务中有三个基本参与者：消费者、生产者和安排者。消费者直接获得或接受服务；生产者直接组织生产或者向消费者提供服务；安排者则指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或者选择服务的生产者。当国家既充当安排者又充当生产者时，会产生科层制的成本，即维持和管理行政层级系统的成本；而当其只承担安排者的角色而放弃生产者的角色时，又产生了交易成本，即聘用或监督独立生产者的成本，安排和生产功能是否合一取决于两种成本的相对值。美国研究民营化的著名学者萨瓦斯认为，服务安排者与生产者之间的区别非常重要，它是整个民营化概念的核心，是界定政府角色的基础。［美］萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第68页。
在1970年代末期开始的民营化浪潮中，行政任务从公共领域向私人领域转移，其结果可能是该任务已经丧失了公共性质而完全由私人主体负责，但也可能该事务仍然保有其公共性质，只是不再由国家直接负责生产与提供，而是通过与私人签订契约等方式由私人负责生产与供给，国家承担的是安排者的角色，保留安排服务的责任并为此支付成本。
（三）协调中央与地方的行政职能
1事权
在我国，中央和地方实行“统一领导，分级管理”原则。除国防、外交等全国性事务以及少数实行中央垂直管理的领域以外，地方各级国家机关与中央国家机关一样在各种国家事务方面都具有广泛的职能，这导致事权范围重叠，机构设置雷同，“条条”（上级职能部门）与“块块”（地方各级人民政府）矛盾突出。普遍存在的现象是：应当由中央管理或负责的事务，中央的职能未能完全到位，削弱了中央的统一领导；而应当由地方承担的事务，中央或者地方上级又介入过多，影响地方的积极性与主动性。中央与地方的关系陷于“一收就死，一放就乱”的恶性循环之中。
应当从地方自治原则出发，结合我国政治、经济和社会等基本国情，合理划分中央和地方的事权。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。
中强调：要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这一划分原则是比较合理的，应当通过法律的形式加以具体化，并以此为基础，进行各项体制改革。在财政体制上，应使财权与事权相统一。在行政管理体制上，应与事务的不同性质相适应。地方性事务，属于地方自治的范围，应由地方政府统一处理（块块原则）；全国性事务由中央行政机关（包括其排除机关）执行，也可以委由地方执行，但性质上属于国家事务，要按照条条原则（垂直领导）处理；对于那些应由中央与地方共管的事务，则实行中央与地方的双重领导，但也应明确划分各自权责范围，分清主次。在立法体制上，应赋予地方在地方性事务上更大的立法权限，但在全国性事务上，则需要中央的具体授权地方才拥有立法权。
2财政权
财政是地方政府从事公务活动的物质保障，财政权的配置构成中央地方权限划分的核心问题之一。
1994年我国正式推行分税制财政体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。分税制财政体制改革初步实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”，但这一改革尚未完全到位，具体体现在：（1）财权与事权不适应。总体而言，地方政府的事权范围相对较大，而财权范围相对较小。很多本应由中央承担的事务，如义务教育，却由地方承担；有些本应由地方掌握的部分财权，则归中央掌握。（2）中央与地方收入不均衡。按照分税制改革方案，纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，并且中央分享比例高，省以下各级财政所掌握的地方税大多数是比较零星、稳定性较差的小税种，这类税收因其同经济增长之间的相关性较弱，收入弹性较低，增收的潜力小，地方税收体制缺乏规模和质量，造成地方财政收入稳定性较差和保障程度低下。（3）中央集权过多。这尤其体现在税收立法权上。《国务院关于实行分税制财政管理的决定》明文规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。目前，除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外，其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等完全由中央统一规定。地方无权开征新的地方税税种，不能发行地方公债，甚至无法自主地对地方税税种的税率、征收范围以及税收优惠等进行调整。（4）中央财政实施转移支付的能力不足，调节功能微弱。为了平衡落后地区的财政预算，协调区域经济发展，缓解地区差异，财政管理体制改革要求建立一套规范的中央向地方的转移支付制度。但我国现行的转移支付制度很不规范，主要依靠双方的讨价还价来实施，加上退税的影响，中央财政实施转移支付能力明显不足，而且缺乏足够的透明度和稳定性，基本没有发挥减少地区差距的作用。（5）分税制体制停留在中央对省级分税的层次，省以下基本上还是“分成制”。部分省、市打着“加强宏观、中观调控”的旗号，财权层层集中、事权纷纷下移。省级财政“二次”集中财力、市级财政“三级”集中财力，县乡政府的财政困难进一步加剧，只得向当地企业和居民收费、摊派和集资。（6）政府之间的财政关系缺乏法律规范。目前，中央和地方财政关系及其调整基本上都是根据中央的“红头文件”，而缺乏法律的规范。由于没有法律的依据和约束，过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果。由于制度变迁的主导者是中央政府，在没有法律约束的情况下，它随时有可能根据自己的利益来调整方案，“国家机会主义”难以抵御。 姚洋、杨雷：《制度供给失衡和中国财政分权的后果》，载《战略与管理》2003年第3期，第28页。
在我国，国有企业数量众多、国有资产总量庞大，如何确定中央与地方政府对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限，是中央和地方财政关系的核心。中共十六大报告提出了国有资产管理新体制的总体思路：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这标志着“国家所有、分级行使产权”的新体制，取代了以往国有资产“国家统一所有、地方分级管理”的模式。由于这一体制仍未承认国有资产的“分级所有”，中央和地方政府之间的产权边界仍很模糊，需要加以进一步界定。
3人事权
