（二）清朝的基层政权清朝对社会的控制，税收采用里甲制度，治安采用保甲制度。
形成了特有的“保甲”与“里甲”相辅相成的双轨乡治制度。此外，清政府还把在少数民族聚居的东北、蒙古、新疆和西藏等地区划为特别行政区，采取与内地不同的行政管理办法。
1.保甲制清朝的保甲制度，是在县以下的城乡分为保、甲、牌三级组织。
即每十户编为一牌，设牌长（头）一人；十牌为一甲，设甲长一人；十甲为一保，设保长（正）一人。保甲作为基层政权组织，其主要功能集中在维护基层社会治安，清查人口，防止人民反抗。八旗旗民和汉人杂处地方一律实行保甲编制。
2.里甲制度
清朝顺治三年（公元1646年），诏令各州县每三年（后改五年）要编审户口一次，并且编造户口簿册，以邻近的110户为一里，推举其中丁粮多的十户为里长户，轮流担任里长。里甲的职责首先是催征钱粮，管理民间事务，处理民间纠纷，维持社会治安和防御自卫。其次是负责户口管理，防止乡民随意外流。里甲制在清初实现赋役改革过程中，在保证封建国家财政收入，促进社会经济恢复和发展方面曾经起到积极作用。
3.特别行政区的基层组织由于东北、蒙古、新疆和西藏等地，远离中央政府所在地，清政府结合这些地区聚居的少数民族的历史情况设立了特别行政区，采取跟内地不同的行政管理办法，建立各不相同的基层政权组织形式。在东北地区实行兵民一体、军政合一的八旗制度；在蒙古地区实行盟旗制度，即分盟、旗、佐三级；在新疆地区根据各族的不同情况，分别建立了扎萨克、伯克和知州、知县制度。在西藏地区，其政权基本单位是“宗”，相当于内地的县。宗以下的基层组织是乡，乡设却本，相当于内地的乡长。却本之下为米米（或称“新本”或“俄巴”），米米之下，还有家本，相当于村长和组长。
中国近代社会的基层政权
一、清代后期的基层政权
1840年鸦片战争以后，中国逐渐变成了半殖民地半封建的社会。帝国主义和中国的封建主义相勾结，不断强化对基层的反动统治。清代后期注重保甲制度，清末实行城乡分治，在县以下城镇地区实行镇建制，1909年清政府颁布的《城乡地方自治章程》规定：府厅州县治城厢为“城”，城厢外的市镇、村庄、屯集，人口满5万者设镇，不足者为“乡”。此后，乡与镇成了清末的基层政权组织。
二、太平天国时期的基层政权太平天国乡官制度是按照《天朝田亩制度》的规定，仿照太平军的军制建立起来的，它以户为单位进行编制。五家为伍，设伍长一人；五伍为两（25家），设两司马一人；四两为卒（100家），设卒长一人；五卒为旅（500家），设旅帅一人；五旅为师（2500家），设师帅一人；五师为军（12500家），设军帅一人。太平天国的乡官制度是我国农民革命政权所建立的唯一的一种基层政权组织。乡官的职责为：（1）分配土地；（2）管理国库收支；（3）安顿鳏寡孤独残疾者的生活；（4）督促农、副业生产；（5）主持宣传教育和宗教仪式；（6）保举人才，保升和奏。
乡官的产生，有委派、保荐和选举三种方式。由人民选举乡官，本是一种历史的进步，是中国政治制度史上具有划时代意义的变化，但事实上由于较为复杂的原因，大量地主分子进入太平天国基层政权组织，担任了各级乡官。太平天国的基层政权组织，在短短几年之内就被地主分子所腐蚀，太平天国农民革命运动的失败，不能不说明基层政权的重要作用。
中华民国时期的基层政权
一、“北洋政府”时期的基层政权孙中山先生领导的辛亥革命推翻了清朝统治，建立了中华民国。但由于中国资产阶级的阶级局限和特定的时代背景，革命果实迅即为袁世凯窃夺，国家政权落入北洋军阀之手，中国处于名为民国实为军阀专制的北洋政府时期。民国初年，政治上虽废除了封建君主，但随后是军阀割据、军阀混战、轮番执政。在政治体制上，模仿和学习西方的民主政体，但基层组织仍沿袭清制，在管理上采取了半官半绅、官绅结合的方法，对基层采取严密的控制。
（一）民国初年农村基层政权民国初年，北洋政府规定县以下划分为自治区域，使县级下层组织多为自治团体性质，但其体制结构统一。县以下自治组织的自治权，主要是办理本地方的教育、卫生、道路、工程、农业、商务、慈善以及公共营业。同时，县以下自治组织均有决议机关、执行机关、监督机关等。民国十年七月，北洋政府公布《市自治制》和《乡自治制》。县以下组织一律变更为市、乡。市、乡为同一级组织。市、乡均为自治团体，其职权为在法令范围内办理市、乡自治事务。主要包括（1）教育；（2）交通、水利、其他土木工程；（3）劝业、公共营业；（4）卫生、救济事业；（5）其他依法令属于市、乡自治的各项事务。市、乡均有决议机关、执行机关和监督机关。市、乡决议机关分别为市自治会和乡自治会。自治会的会员由市、乡的民众选举产生。市、乡执行机关分别为市自治公所和乡自治公所。市长、乡长分别由市、乡自治会就本市、本乡住民中具有自治会会员被选资格者选出，呈报县知事委任。市长、乡长的职权主要是：（1）执行市、乡自治会会议议决事项；（2）办理市、乡自治会的选举；（3）向市、乡自治会提出议案；（4）制定市、乡规划；（5）监督或管理市乡的财产、营造物和公共设备；（6）管理市、乡的收支；（7）依法令和市乡自治会的决议，征收自治税费等。
北洋政府时期的农村基层政权具有以下特点：第一，同封建政治制度相比较，这一时期的农村基层政权与其中央政权一样，在政权名称、机构设置上具有了西方近代政治制度的色彩，但中国封建政治制度特征仍然根深蒂固，成为西方政治制度与中国封建政治制度两者混合的产物。
第二，由于北洋政府时期全国政治十分动乱，地方军阀割据、连年混战，各施其政，使这一时期的农村基层政权体系频繁变更，始终没有建立起统一的、稳定的体系。
第三，充任农村基层政权的职员构成滥杂。名为民选，但大多数为土豪劣绅、地痞流氓所充斥，他们凭借政治上的权力欺压人民，不能代表民意履行政权职能。
（二）村自治时期民国十一年以后，农村基层政权建设比较有特色并取得一定成效，山西、云南、浙江先后推行“村治”。村为自治单位，原则上以原来的区域为境界。村自治的事权主要有：（1）编查户口，人事登记；（2）调节诉讼；（3）执行村禁公约；（4）整理村范；（5）办理保卫团；（6）办理积谷、天足、产育、卫生、水利、林业，奖励家庭工业。村自治组织的议决机关为村民会议，村自治组织的执行机关为村公所，村自治组织的司法机关为讼会，村自治组织的监察机关为村监察委员会。
二、“南京政府”时期的基层政权
（一）南京政府初建时期的区、村、闾、邻制和区、乡、闾、邻制南京政府建立初，其行政法令沿用1925年7月1日国民党中央执行委员会公布的《中华民国国民政府组织法》。第二次北伐完成后，南京政府已着手政权建设，开始规划和变更全国行政区划，实行各级政权的改革与建设。
1928年9月15日，南京政府公布《县组织法》。规定县以下实行四级制，即县下划区，区下设村里，村里下编闾，闾内编邻。其系统为：县---区---村（里）---闾---邻。
1928年10月3日，国民党第二届中央第172次常务会议通过了《训政纲领》。1929年3月，国民党第三次全国代表大会通过了《确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案》。以后，国民党中央党部及南京政府接连颁布了若干改善地方政权、推行地方自治的方案与计划，分别督促各省依照实施。南京政府于1929年3月16日公布《各县划区办法》，6月5日公布重订的《县组织法》，9月18日公布《乡镇自治施行法》、《修正县组织法》、《修正区自治施行法》等法规。农村基层政权体制略有调整，其职能得到强化。县以下仍维持四级，其系统为：县---区---乡（镇）---闾---邻。
1933年底，内政部根据各地地方实际情形，开始拟订各该省市《地方自治改进办法大纲》，随后，中央政治会议通过《改进地方自治原则》，于1934年3月由政务院通令全国推行。县地方制度为二级制，即县为一级，县以下乡、镇、村为一级，仅在特殊之处设区，其系统变更为：县---（区）---乡（镇、村）。但实际上《改进地方自治原则》公布后未能实现农村基层政权制度的一次变更。
（二）“剿匪”区域的保甲制度和分区设署制度
1931年初，南京政府军事委员会“剿匪”总司令部党政委员会地方自卫处研究草拟了保甲制度和保甲法规，试图以保甲取代原来的闾邻。6月，在江西修水等43个县试行。1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部制订、颁布了《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》及《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，保甲编组即在河南、湖北、安徽三省施行。1935年7月，南京政府军事委员会委员长南昌行营又公布《修正剿匪区内各县编查保甲户口条例》，保甲编组趋于严密。且推行到江西、福建、四川、贵州等省。
至1937年，全国有江西、福建、河南、湖北、安徽、四川、贵州、浙江等省先后推行了分区设署制度。
（三）新县制实施后的区乡保甲制
1939年9月19日，《县各级组织纲要》颁布，南京政府始向全国推出新县制。以新县制的实施为标志，南京政府正式确立了县以下区、乡（镇）、保、甲四级制。其系统为：县---区署---乡（镇）---保---甲。随后，南京政府行政院又分别于1940年8月、1941年8月制订、公布了《县保甲户口编查办法》、《乡（镇）组织暂行条例》等法规，使区乡（镇）保甲制度更趋完备。
国民党政府推行的保甲制，名义上打着地方自治的旗号，实质上是扩大势力范围，加强对农村地区的控制。利用保甲制控制农村人口流动，以确保农业生产，以满足国民党政府“内战”统治人民的物资和军备需要。
