我国基层政权在地方行政制度史上历史悠久、源远流长。由于基层政权在整个国家政权体系中处于基础地位，发挥着基础性的作用，为历代统治者所重视，在政权体系的横向上形成了有不同功能的各个组织机构，在纵向上形成了自上而下体系严密的中央与地方各层级政权组织。
中国古代社会的基层政权
一、夏、商、周时期的基层政权
公元前21世纪，我国北方出现了奴隶制的夏朝。公元前16世纪，商灭夏，建立了商朝。夏、商王朝都是依靠国家政权实行阶级统治的朝代。
公元前1066年，周武王灭商，统一了中国。周朝为了巩固其地位，对其国土采取了“封邦建国”的统治方式。周天子把土地和人民分封给诸侯，诸侯再将其分封给家臣，使权力得以层级分化。各诸侯国的军、政、财等权力都由诸侯国君主自行管理。据《汉书·刑法志》记载：“地方一里一井，井十为通，通十为成，成方十里。成十为终，终十为同，同方百里。同十为封，封十为畿，畿方千里。有税有赋，税以足食，赋以足兵。”从这些征收赋税的办法中，可以看出其基层建制的模式为“十十制”，共有“井”、“通”、“成”、“终”、“同”、“封”、“畿”七个级别。另据《周礼》记载，周王朝在国中设立六乡，“设官分职，以为民极”，在乡中又按地域和家户进行行政划分：“令五家为比，使之相保；五比为邻，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相啁；五州为乡，使之相宾。”在郊野设六遂，分级设职，各行其责。“五家为邻，五邻为里，四里为酇，五酇为鄙，五鄙为县，五县为遂。”乡遂下面的各级机构，都有专人负责。大体上反映了周朝所采用的基层政权的建制。周王朝建立的具有等级性的政治组织和官僚体制，为以后历代封建王朝的政治统治和行政管理提供了范本。
二、春秋战国、秦、汉、魏晋南北朝时期的基层政权春秋战国时期，楚、秦两国凭其武力兼并土地，出现了县的建制。《左传》哀公二年记载：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。楚、秦两国设县有两种情况：一是在兼并来的新领土上设县；二是把若干小邑合并为县。县出现不久，又产生了郡制。郡、县之间不存在隶属关系，郡、县都直辖于国君。
公元前221年，秦统一中国，秦始皇将天下分为三十六郡，后又增至四十郡。郡的长官称“守”，主管行政；还有“尉”和“监”，分别掌管军事和监察。郡下设县，县官称“令”。县下有乡、亭、里等基层组织。即百户为里，十里一亭，十亭一乡。乡设“有秩”为乡的主管官吏；设“三老”负责教化管理；设“啬夫”负责司法、赋税的管理。亭设亭长，里有里正。
两汉的政区制度是逐渐完善起来的。西汉末年，全国共分为郡、国103个，下辖县、邑（包括道、侯国）约1600个。汉武帝时，郡、县两级之上设州，全国分为十三州。到东汉时，政区层级为州（或刺史部）、郡（王国）、县（邑、道、侯国）；其长官分别为州牧、郡守、县令（长、相）。两汉的基层政权组织基本上沿袭了秦制，即乡、亭、里三级。
魏晋、南北朝时期政局变动频繁，但政区基本上沿袭汉代建制。基层政权仍是县下设乡里，北魏基层曾经实行宗主督护制，即由豪族地主的宗主进行统治。公元486年，北魏孝文帝又废除了宗主督护制，建立了“三长制”，即五家一邻，设一邻长；五邻一里，设一里长；五里一党，设一党长。“三长”的职责是：查阅户口，征收赋税，征发徭役与兵役。
三、隋唐时期的基层政权
（一）隋朝的基层政权隋文帝统一中国后，结束了魏晋、南北朝以来国家分裂、社会动荡的局面。隋文帝即位后，推行保闾族里党制。即“制人五家为保，保五为闾，闾四为族，皆有正，畿外置里正，比闾正党长比族正，以相检察。”（《隋书·裴蕴传》）县以下基层政权为保、闾、族三级制，但畿内、畿外又略有不同：畿内（包括京师长安及京兆郡），以五家为保，设保长一人；五保为闾，设闾正一人；四闾为族，设族正一人。畿外，以五保为一里，设里正一人；四里为一党，设党长一人，相当于族正。保长、里正、党长之间要互相监督，对社会的控制更为严密。保、闾、族或保、里、党各级官吏的职责是：（1）严查户口，确定民户划分户等的标准；（2）逐家核实资产情况，确定户等和纳税的标准。（3）催征赋税，征发徭役、兵役。保、闾、族的划分，不是以地域大小为标准，而完全以民户多少为条件。这反映了隋初统治者同贵族、豪强地主争并纳税户民的决心。新制度的实施，为新王朝以后的一系列政治、经济改革奠定了坚实的基础。
（二）唐朝的基层政权为加强中央集权，唐朝中央政府虽然实行三省六部制，但又设议事堂，以利皇帝控制政权。在地方实行州、县二级制，县以下的最基层组织是乡、里、保、邻。三家为一保，四家为一邻，百户为里，五百户为乡。乡设乡长一人，乡佐二人；里设里正一人，保设保正一人，邻设邻长一人。
唐代基层组织具有双重性：一方面它是地方自治组织，由民间自在的实体家户构成，各种事务和责任都由他们共同承担；另一方面，它实际又是国家权力的部分代理，起着执行政策、控制民众的中介作用，受到国家的严格控制。在史籍和《唐律》中对于乡一级和里以下保、邻组织的职能和实际作用的记载很少，仅对里正的职责和活动情况有较多的说明。这说明在唐代基层政权组织中，乡一级组织实际并不存在，里正才是乡里政权的实际管理者，直接向县一级负责并报告工作。里正作为乡官，虽然在唐朝社会中的职务和地位不高，但在政治、经济和社会生活各个方面都发挥着广泛而重大的作用。
唐以后的五代十国，是中国历史上少有的分裂割据时期，各国的基层政权组织仍沿袭乡里制度，即县以下为乡，乡以下为里（坊），里以下为保，保下为邻。由于长期的军阀混战，使广大人民颠沛流离，各地基层政权破坏严重，或名存实亡。
四、宋朝的基层政权宋朝的基层政权组织较前代复杂，内容也十分丰富。因为唐末农民战争彻底扫荡了士族门阀势力，贵族、官僚按等级占有土地的制度遭到极大的破坏，后又经过五代十国的战乱，到宋代阶级关系就发生了显著的变化，北宋中期又发生了试图解救社会危机的变法运动，所以，宋朝县以下的基层政权组织也就几经变化，大致经历了三个时期。
（一）乡里时期
北宋前期包括从北宋建立（公元960年）到神宗熙宁三年（公元1070年）王安石变法以前，是一个既沿袭唐代乡里制度而又有所增省的时期。这时县以下仍是乡，乡之下是坊（城厢）和里（乡村），坊、里之下是户。主持乡、里工作的是里正和户长，其职责是攒造户籍、排比役次以及催督赋税。乡、里还设有耆长、弓手、壮丁，负责督修道路桥梁、管理烟火、解送公事、押送犯人，最主要的是追捕盗贼，维持社会治安，以及镇压人民的反抗斗争，保护地主阶级的利益。
宋朝城市的行政管理，随着社会经济的发展，城市的繁荣而发生着重大变化。宋朝在坊之上，增加一级“厢”。厢、坊均是基层政权组织。其职能主要是加强地方治安，维护社会秩序，防范和镇压人民的反抗斗争。同时也还处理本厢坊内居民斗殴、债务、婚姻等方面的案件以及追捕人犯和对来不及送州县的人犯“寄禁”等事务。宋朝的城市已注意到消防、城市供水、饮用水防污等公共事业的管理。
（二）保甲时期
从宋神宗熙宁三年（公元1070年）到宋哲宗元祐元年（公元1086年）是王安石主持变法的时期。由于新政是以募役法和保甲法的确立为中心，因此，这一时期的基层政权组织也就发生了很大的变化。
据《宋史·食货志》记载：“熙宁三年（1070年）十二月诏行保甲法，畿内之民，十家为一保，选主户有干力者一人为保长，五十家为一大保，选一人为大保长，十大保为一都保，选众所服者，为都保正，又以一人为之副。”王安石创立和推行的保甲法，其目的和意义在于：（1）便于清查户口；（2）建立起一个严密的治安网，加强对人民的统治，以重新整顿社会秩序。（3）建立民兵组织，强化军事训练，为国家军队准备后备力量，节省养兵耗费，革除募兵积弊，使国家“兵众而强”。借以制服辽国和西夏、实现全中国的统一事业的宏伟规划和长远设想。但是，在宋代均田制废弃，土地买卖和兼并现象严重的情况下，地主经济和地主势力日益壮大，在此社会背景下，基层保长、保丁的威信受到冲击，他们在行使职权时常常受到势力强大的地主的刁难和阻挠，因而保甲制并没有发挥预想的作用，相反，它为地主阶级势力与国家权力的结合提供了可能。
（三）“乡里”、“保甲”混杂时期这个时期很长，包括宋哲宗元祐以后一直到南宋政权灭亡。
元祐初年高太后任用司马光为宰相，尽废新法，保甲法亦随之而废，仍实行乡里制。绍圣元年（公元1094年）哲宗亲政后，以章惇为相，重行新法。以后，就罢复无常，两种制度始终处于混乱状态。总之，整个南宋时期县以下基层政权结构基本上是遵循旧制，多次诏令设立里正、户长、耆老等乡官，但又罢复无常，新制的保甲也是或行或辍，从而长期形成两种制度的混杂局面。
五、元朝的基层政权元朝县以下的基层政权是里甲，基层社会组织则为社或村社。
将国家政权事务与民众事务截然分开，分别由两个不同的系统去管理，是元代社会的特点之一。而里甲、村社这两种不同的组织形式，又都不是元朝所自创，它们之所以能够在这个时期得到继承和发展，既有现实的原因，也有历史的渊源。
（一）里甲制根据《大元通制》的记载，元朝的里甲制度是以四家为邻，五邻为保，百家为国，里设里长（或里正）。这种四级管理制度是直接从金国继承下来的。金国建国初，仿照辽、宋制度，建立从中央到地方的封建统治机构。而蒙古原是金国统治下的一个部落，公元1234年建立元朝，为巩固政权建立了一套中央集权的统治机构，在中央改三省制为单省制，设中书省以总理全国政务；在地方则设行中书省（简称行省）、府、县。但县以下基层组织，则和金国制度相似。即：四家为邻，设邻长一人。五邻为保，设保长一人。五保为里。在乡村一里百家，设里长一人。在城镇称坊，设坊正一人。
元朝统治者为了削弱各族人民的反抗，以维护蒙古贵族的特权，在建国之初就采取了民族歧视和民族压迫的政策，并贯彻到政治生活的各个方面。元世祖忽必烈统治时期把全国各族人分为四等，其中第三等的汉人（指原金国统治下的各族人民，包括汉族人、女真、契丹、渤海等）和第四等的南人（指原南宋境内的汉族人和其他各族）就处于第一等的蒙古人和第二等的色目人的压迫和统治之下。民族压迫是元朝地方基层政权的重要职能之一，也是其最鲜明的基本特点之一。
（二）村社制以元世祖忽必烈为首的元朝统治者在统一全国以后，逐渐认识到单凭武力征服，难以巩固统治，必须恢复和大力发展社会经济，才能稳定社会秩序。公元1270年，元朝政府开始推行村社制。忽必烈正式颁布《立社令文》共14条，其内容包括：（1）以自然村为基础编制村社。（2）社长的职责是加强对农民和农业生产的监督管理。在省、路、府、州、县五级国家行政机构下设社和社长，主要目的推行“劝农”政策，“使百姓安业为农”。元代的基层政权组织不仅注重劝农感化、法治和惩戒，而且更强调精神和道德的教化作用。
六、明、清时期的基层政权
（一）明朝的基层政权
明朝建立以后，“大乱未平，民多转徙，失其本业”，（《明太祖实录》卷一三五）阶级矛盾尖锐，为巩固明朝统治，缓和阶级矛盾，明政府进行了一系列政治、经济措施，以巩固和加强中央集权，发展经济，减轻农民的负担。在这种历史条件下，作为基层政权的一项制度---里甲制度建立起来。据《明史·食货志·户口》，洪武十四年（公元1381年），明太祖下令在全国普遍实行里甲制度。即在农村设置里和甲，作为农民管理自己事务，似有自治性质的基层组织。该制度规定：“以一百户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役：里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。”乡一级组织主要是在催征钱粮，应征徭役，户籍编制与管理，社会治安，道德教化，主持酒礼，乡里选举以及乡学的管理等方面发挥作用。
明武宗正德二年（公元1507年）由于江西、广东、福建三省交界地区发生农民起义，王守仁受明朝政府指派镇压农民起义军，他在赣南地区实行“十家牌”制度，加强对人民的监视，强化了户籍管理，为清朝乡保制、联保连坐制度开辟了先河。
