（2）就其特性来看，准公益性媒体属于特殊法人
准公益性媒体虽然属于公法人，但与行政公务法人这样典型的公法人相比，其具有极大的特殊性。这种特殊性主要表现：其一，准公益媒体本身并不具有行政管理职能，而只是为了完成特定的行政任务而存在；其二，准公益性媒体既承担着社会职能，又有经济职能，兼具非营利性法人与营利性法人的双重特征。但其经营目标主要是为了更好地实现公益目的，因此不能像纯粹的营利性企业那样追求利润的最大化。这意味着，一方面，准公益性媒体的经营行为要受到国家较大程度的监督和控制；另一方面，国家不能像对待经营性媒体那样，将经济效益作为评价准公益性媒体绩效的主要依据。
在我国，明确准公益性媒体的特殊公法人地位，其主要意义也主要在于使准公益性媒体与国家的关系有一个准确的理论定位。具体而言，准公益性媒体作为独立的法人组织，不再是国家机关的附属物，其所享有的行政级别也将随其彻底退出国家机关系列而消失。其将独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，从而获得真正意义上的自治。此外，明确准公益性媒体的公法人地位，还可以使其理所当然地接受公法的约束，以保证准公益性媒体高质量地完成公共任务，并确保其宣传符合党和国家的舆论导向。
（四）我国准公益性媒体的设立及权限配置
1.准公益性媒体的设立
准公益性媒体作为公法人，有着特殊的使命和目的，因此，应采取特许设立的方式（经由特别立法设立），而不能采取与公司设立一样的准则设立。各国的公共广播电视机构也均采取了此种设立方式。如日本广播协会是基于《日本广播法》规定设立的，韩国广播公司是根据《韩国广播法》的规定设立的，英国广播公司则是根据皇家特许状设立的，等等。我国今后也应当在新闻出版法或广播电视法中对准公益性媒体的设立予以明确的规定。同时，基于准公益性媒体的特殊使命，此类媒体应由国家投资设立，不宜吸收民间资本或外国资本。
至于准公益性媒体的组织形式，笔者认为可以借鉴国外的做法，采取公司的形式，在具体形式上宜采取国有独资公司的形式。由于该类公司不同于一般性的营利公司，应不受或不完全受公司法的规范，而是应由针对此类法人的特定法律或法规规范。
2.准公益性媒体的权利
不可否认，虽然我国传媒目前被定位于事业单位，但由于长期以来实行“事业单位，企业化管理”的模式，传媒实际已经获得了相当的自主权。可这种自主权多体现在传媒的经营业务领域，至于宣传、人事、财务以及内部组织方式等仍要受到政府主管部门严格的管理。而对于基于自由而存在的公法人而言，自治是其基本权能。因此，在将准公益性媒体定位于公法人的基础上，其应当比作为事业单位的媒体享有更大的自治权。这主要表现在以下几个方面：
其一，业务自主权。即准公益性媒体可以自主实施政府主管部门制定的业务目标，政府主管部门只是通过事前制定目标任务、事后绩效监督等途径确保准公益性媒体的行为不偏离政府目标，而不再直接干预传媒的事务。
其二，人事自主权。即准公益性媒体的人事安排不再受到政府编制的控制。除主要负责人由政府主管部门任命外，法人机构可制定用人准则，自主决定一般工作人员的任免等。
其三，财产权。即准公益性媒体对其依法占有的国有财产以及其自有财产享有依法占有、使用、收益及处分的权利。这里需要讨论的是准公益性媒体的财产归属问题。
就目前情况而言，准公益性媒体的财产主要包括：国家通过财政预算核拨的资产；经划拨使用的国有财产（如土地）；按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产；接受捐赠和其他形式取得的财产等。在事业单位体制之下，依《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，上述财产均属于国有财产，事业单位只有占有、使用的权利。但在准公益性媒体改制为独立的公法人的前提下，应当允许其拥有一部分自有财产，以彰显其独立的主体资格。在以上认识的基础上，笔者建议准公益性媒体的财产可以分为两部分：一是基于政府给予的财政预算或补助形成的财产以及政府提供使用的财产。这部分财产属于国有财产，媒体对其只享有占有、使用以及依照法律或国务院的有关规定收益、处分的权利；二是其他财产，包括准公益性媒体依法经营或投资所获得的收入或通过接受捐赠等方式所得的财产等。这部分财产除依法向政府缴纳相关费用或收益外，剩余的应当属于媒体的自有财产。对这部分财产的使用应当由媒体依照法律或国务院的有关规定自行拟订使用方案并报有关主管部门批准后实施。
3.准公益性媒体权限的限制
首先，准公益性媒体的自主权较一般企业要受到更为严格的控制和限制。虽然准公益性媒体在公法人制度的架构下能够获得较大的自主权，但必须强调的是，准公益性媒体作为公法人，其执行的是与国家以及公共利益相关的公共任务，在扩大自主权的同时，必须确保其行为不偏离政府目标。因此，准公益性媒体终究不能完全如普通企业法人那样具有完全或充分的独立性和自主权。它的权限与活动要比一般的企业法人受到国家更为严格的控制和掌握。这不仅表现在其活动要服务于国家社会经济发展的整体利益需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务；也表现在其要接受政府主管机关在人事、业务范围、事业计划、投资、融资、财务预算和决算、劳动工资等方面的不同程度的管理。
其次，准公益性媒体的经营活动要受到一定的限制。虽然准公益性媒体具有一定的经营目标，但毕竟其主要宗旨是为社会提供公共服务，如果对其营利活动不加限制的话，恐怕会冲淡甚至抹杀其本应具备的公益性质。因此，有必要对准公益性媒体的营利活动予以适当的限制。这主要表现在以下几个方面：（1）准公益性媒体的经营行为原则上应当限制在与其宗旨相关的特定领域内（如内容产品的销售、广告经营等），以防止其过多地注意和追逐营利，并同时降低投资风险；（2）准公益性媒体所进行的经营活动应当可以促进对财产的利用，而不能够损害此类媒体所提供的公益服务的质量、范围和可利用性，不能有损于其社会信誉。例如公益报刊刊登的广告不能过多、公益广播电视播放的广告不能过多，时间也不能过长等；（3）准公益性媒体的经营活动不能妨碍公益活动。
此外，需要说明的是，虽然准公益性媒体具有一定的经营目标，但毕竟其活动的基本目标是提供公共产品或公共服务，因此，政府在要求准公益性媒体独立核算、独立运作，并对其经营活动实行严格控制和管理的同时，也要对其运营提供必要的财政支持。
4.准公益性媒体的绩效评估
政府应当强化对准公益性媒体的绩效评估。在具体做法上可由主管部门成立专门的评价委员会，对准公益性媒体的各种业务活动状况进行定期审核并做出绩效评价。有关评价结果要向社会公开，并成为下一步对特定媒体进行扶持或调整的依据。评委会的委员除行政主管机关外，还应当包括专家、学者、受众代表等。
（五）我国准公益性媒体的法人治理结构
1.我国现行媒体法人治理结构及存在的问题
所谓法人的治理结构，是指为保证法人正常有效地运营，由法律规定的有关法人组织机构之间权力分配与制衡的制度体系。准公益性媒体的法人治理结构，就是指法律对准公益性媒体内部所有的权力主体构建的一种有效的制衡关系，其目的在于保证准公益性媒体法人的有效运作。长期以来，我国传媒是作为党的“喉舌”发挥作用，其内部管理也是一种行政机关式的领导体制，谈不上法人治理结构的问题。2001年8月《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的基本意见》出台，其中要求新闻出版广播影视业“健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制”。这使得传媒的法人治理结构的问题提上了日程。为贯彻此精神，各媒体在改革中进行了多种尝试，比较通行的做法是在原传媒集团之外再另行组建一个独立的传媒集团公司。传媒集团总体把握集团报刊的舆论导向和集团资产的保值增值；传媒集团公司则按《公司法》的要求建立规范的公司体制法人治理结构。同时为了突出党委对集团公司的控制，党委会和董事会多系一套班子，两块牌子。如南方日报报业集团于2005年7月18日更名为南方报业传媒集团，同时组建南方报业传媒集团公司。更名后，南方报业传媒集团保留省委机关报原有的南方日报社社委会，并新组建南方报业传媒集团党委会、管委会、编辑委员会。集团党委会和管委会作为集团的最高领导机构，总体把握集团报刊的舆论导向和集团资产的保值增值；新组建南方报业传媒集团公司，公司按照《公司法》的要求，设董事会及经理班子，建立规范的公司法人治理结构。这些做法坚持了经营和采编两分开的原则，是体现党委领导与法人治理结构相结合的体制创新。
从我国目前以南方日报报业集团（公司）为代表的媒体法人治理结构来看，其突出的特点在于坚持了党对传媒的领导，这一点值得肯定。但同时也存在着一定的问题，这主要表现在以下几个方面：其一，这种模式是建立在剥离转制的基础上，而有关剥离转制的弊端已如前述，其并不能代表我国传媒体制改革的最终目标；其二，管理层的权力过于集中，而有关监督机制的建立未能得到充分重视。虽然传媒集团在形式上设立了董事会、监事会等机构，但由于多数传媒集团的高级管理人员的选任基本上由地方各级党委宣传部门决定，董事会只是在形式上具有聘任或解聘的权利。此外，传媒上市公司的经营和管理具有较强的专业性，有些董事会成员是非业内人士，很难有能力插手传媒集团的经营和管理过程，这也影响了董事会决策的独立性和科学性。这种情况容易导致有最后决定权的“一把手”很难通过体制内的监督制约机制来予以约束。这一缺陷在原广州日报报业集团的领导人黎元江贪污受贿腐败一案就暴露得非常充分；其三，党委会和董事会一套班子，两块牌子，在实际操作中容易导致政、事、企不分。
2.我国准公益媒体法人治理结构的构建
关于准公益性媒体法人的治理结构，学者们提出了许多有价值的建议。如有的学者建议分为最高权力机构（由宣传部、上级主管机关、国有资产监督管理委员会等代表组成）、日常经营决策机构（社委会或董事会）、执行层（社长）、监事会；有的学者则提出了“一拖四”的治理模式，其中“一”是指传媒集团党委会，是最高权力机构和决策机构，“四”分别是编委会、董事会、监事会和经理层，它们都要接受党委会的领导。还有的学者提出了“国有行政企业”模式。即首先设立一个由各级党委以及国有资产管理部门选派的代表为主的董事会，然后再按现代法人治理的原则，建立以社长为核心，按照分级授权规则构建的执行团队。
借鉴上述学者的建议，笔者认为，我国应当在公法人的框架内构建准公益性媒体的法人治理结构。这一模式意味着：一方面，准公益性媒体可以基于其公法人的地位，根据其治理目标模仿公司治理机构进行管理经营；另一方面，基于准公益性媒体的特殊公法人性质，其尚不能完全按照《公司法》的规定建立现代企业法人治理结构，必须坚持和保证党对传媒的领导，必须把党的领导制度化地纳入公益性媒体的法人治理结构中。笔者建议可考虑以下治理结构模式：
首先，可以比照《公司法》对国有独资公司的要求设立董事会和监事会。为体现党对传媒的领导以及保证传媒公益目标的实现，可考虑通过对董事会和监事会人员结构予以特殊的设计。具体而言，即由各级党委宣传部门任命董事长，董事会成员则由各级党委宣传部门以及各级国有资产管理机构委派，但董事会中应当有一定比例的职工代表，职工代表由该传媒机构的职工代表大会产生；监事会的成员则由各级党委宣传部门、国有资产监督机构、行业主管部门委派。同时，监事会中也要有一定比例的职工代表（通过职工代表大会选举产生）。除此之外，还可以考虑聘用代表广泛利益相关者的独立董事，如人大代表、专家学者、受众代表等。监事会专门对董事会及其成员的工作进行监管，督促董事会对编委会和经委会进行激励和约束，对整个媒体法人进行科学的决策和管理。
其次，由董事会选聘媒体的社长，对其集中授权，建立以社长（总经理）为核心，按照分级授权规则构建执行团队。
再次，由于传媒业的特殊性，在媒体的执行层，还必须明确采编业务与经营业务的相对独立。体现在组织架构上，就是“经理层”可以分为“编委会”和“经委会”，由前者负责媒体的采编业务，后者负责媒体的经营业务。
按照这种模式改制的准公益性媒体，除具体地、直接地运营其主办的党报、党刊以及电视频道、频率之外，还可以经授权履行出资人职责，作为控股公司组建传媒集团。
