近年来，著名的美国公共行政学者登哈特夫妇（Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt）从公共行政学的角度将探讨公共利益的不同理论模式归纳为四种类型[〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第65～71页。]：（1）规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准，荷林（Pendleton Herring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”[Herring，E.Pendleton(1936)，Public Administration and the Public Interest，New York：Russell and Russell，p.23.]。虽然这种从公共利益功能（或作用）角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的，但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？（2）废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性，也并非是不可或缺的，而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择，因此，公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上，这种观点体现了自由市场主义的逻辑，认为人都是理性的经济人，公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。（3）政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念（假设），认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式，个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益，只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音，也就是说，公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一重要因素，这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？（4）与前三种观点相比，首先，共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值，这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的（甚至更为重要）。因此，公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果，而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次，认为公共利益源于自身利益，却又高于（超越）自身利益，能促使人类实现“最高抱负和最深切的信仰”[Appleby，Paul(1950)，Morality and Administration in Democratic Government，Baton Rouge：Louisana State University Press，p.35.]。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。
如果从政府执政行为变化来看，不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期，特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来，英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义，认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场，只有在个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益[〔英〕亚当·斯密著，郭大力等译：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1994年版，第14页。]。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文，提出了政治与行政分离（政策制定与执行分开）的观点，官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段，步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员（民选的政策制定者）来界定的，是从政治上加以界定并由法律来表达的，行政官员为公共利益服务的最好途径就是尽可能以最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执法[〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第72～74页。]，公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当做顾客（消费者），把政府当做市场，认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益，公共利益被边缘化，大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言，政府的宗旨是满足消费者的需要，行政人员应当采用市场手段来从事行政管理工作，政府应引进市场机制来改善公共服务[Osborne，David，and Ted Gaebler(1992)，Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector，MA：Addison-Wesley，p.3.]，由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品，代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”，但这些恰恰是“构成政策选择基础的真正重要的政治问题”[Stone，Deborah(1988)，Policy Paradox and Political Reason，New York：Harper Collins，p.10.]。漠视公共利益、完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的，也会产生很深远的危害。实际上，早在新公共管理运动发端之时，就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思，比如，米勒（Trudi Miller）就曾说过，伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐，否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏，而民主政体的功能之一就是矫正资本主义的市场失灵（缺陷）[〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第75页。]，此后又有福克斯、沙赫特等对新公共行政的价值观提出了疑义[Fox，Charles(1996)，Reinventing Government as Postmodern Symbolic Politics，Public Administration Review56(3)；Schachter，Hindy Lauser(1997)，Reinventing Government or Reinventing Ourselves，New York：State University of New York Press.]。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论，在2003年出版的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心——企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳，系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益上，进一步讲，政府的目标不同于企业，实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情，也不是个人自我利益的简单聚合，而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者，而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程，是就共同价值进行对话的结果[〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第45页，第62～79页。]。
广播电视公共服务、体制及政策安排
一般认为世界上主要有三种广播电视体制，即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和以苏联为代表的国家体制。自上个世纪80年代末以来，关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者，而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量，在全世界范围内居于主导地位，成为许多国家效仿的对象与标准，甚至被认为是自由民主国家最适宜的体制。其实这与上文所论的新公共管理运动及其公共政策理论是一脉相承的，都是自由市场逻辑的产物。但实际上，以英国为代表的公共广播电视体制并未像自由市场主义者所预言的那样要消亡了，在西欧、加拿大、奥地利和日本等地区和国家的公共广播电视体制仍在不断发展中，公共广播电视体制所遵循的多样性、多元性及普适性价值理念等在商业化盛行的时代显得越来越重要和富有价值。
实际上，商业与公共体制之争集中体现在广电产品与服务的产供组合关系上，涉及到四种权力的分配：一是由谁决定生产什么和生产多少；二是由谁决定生产所需资源的数量及其筹集方式；三是由谁负责组织提供；四是由谁负责监督生产的效率、数量和质量。目前对这些权力分配或者产供组合模式的认识不外乎三种角度，即由市场、政府和非政府组织来主导。市场模式产供组合关系是由商家、消费者之间的供需关系和市场规制决定的，但逐利是市场的本性，所提供的产品与服务是可以增值的、排他的、非外部性的以及供需信息是基本对称的[Kops，Manfred著，何勇译：《公共广播电视及其经济来源分析》，《媒介研究》，2004年第1期。]。因此，市场往往不会或少量提供那些具有非排他性、外部性等符合公共利益的产品与服务，出现市场供给失灵或匮乏以及多元性和丰富性的丧失。这是市场体制本身固有的弊病与缺陷，由此政府通过公共政策来匡正市场失灵，出现政府主导模式，但政府又极易倾向于维护自己及其利益集团的利益，导致效率下降和偏离公共服务的准则。基于市场与政府主导固有的缺陷，非政府组织体制应运而生，而且被认为是广播电视产供组合的合适模式，但这种模式又会囿于其组织自身的价值偏好，忽视整个社会的需求，其收入来源又很不稳定，同样难以摆脱市场与政府的左右。英国公共广播电视当属于最后一种，BBC从成立之初就是一种独立于政府和商业力量的机构，而且执照费确保了BBC资金来源的稳定，不过BBC也存在着为谁的利益而服务的问题，这也是从2004年彭斯专家小组到2006年白皮书要改革BBC自我规制模式的目的所在。总的来说，现行体制都存在着自身的缺陷与矛盾，因此，任何企图偏执一隅的政策安排在当今复杂多变的时代都难以有效地解决现实问题，也会滋生许多难以消减的矛盾，合理而有效的广播电视体制与政策应当是社会、经济和政治力量博弈和商讨的结果，体现为以共同价值为基础的公共利益。
其实，从20世纪80年代以来，大多数西欧国家的广播电视体制已逐渐由单一走向混合模式。单一的公共体制（单一的执照费收入）经由公共体制（混合收入模式）逐渐演变成了公共与商业并行的双轨制（dual system）。可见，双轨制是大多数西欧国家广播电视体制发展的趋势，这一方面可以确保最大限度地满足公共利益和整个产业稳定持续发展，另一方面也能促使竞争、提高效率，形成相互补充和制衡的产业格局。
