2.努力创造条件，提高公民表达自由的实现程度
政府公共舆论管理的一项重要职能就是为公民的表达自由提供各方面的条件。表达自由（freedom of expression）是一个涵盖面较广的概念，“是指一国公民通过口头、书面或印刷及其他手段表述各种思想和见解的自由，它不仅包括传统的言论（口头和书面的）自由，也包括通过影视作品、录音方式、电子出版物和其他媒介表达思想的自由。”其中，新闻自由是公民言论和出版自由权在新闻传播领域的延伸，是公民享有的一项基本权利。有学者认为，中国的表达自由分为三个层次：第一个层次是宪法上的表达自由。比如，第三十五条明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”特别是2004年中国修改宪法时确立了“国家尊重和保障人权”的原则，为保障公民在政治生活中的表达自由的立法奠定了基础。第二个层次是法规上的表达自由。为了进一步实现宪法规定的上述权利，国务院先后制定了有关音像制品、电影、广播电视、印刷业、出版、营业场所等的管理条例，同时也作出了限制性规定。第三个层次是现实生活中的表达自由。在这个层次上，表达自由是活跃、相对宽松和复杂的。现实生活中的情况与法律上限制规定形成了较为明显的反差。以大众媒体为例，在“文革”的最后一年（1976年），全国只有138种报纸，其中绝大多数为“机关报”。经过改革开放30年的发展，现在已有报纸2100种，期刊8000多种。其中，“机关报”只有20%多一点。随着计算机网络、手机等在中国已发展成为大众化的信息和通讯工具，公众行使表达自由更加容易、便捷。也就是说，一方面，随着中国市场经济的发展和市民社会的发育形成，公民比过去更愿意，也更能够真实地表达自己的利益要求和内心的愿望；另一方面，随着经济、社会和科学技术的发展，特别是传播技术的发展，为中国公民充分享有表达自由提供了条件。
在肯定中国保障公民表达自由权方面取得进步的同时，也要看到这方面存在的差距。主要表现在：第一，宪法虽然规定了公民的言论自由，但落实有关保障言论自由的立法和司法相对滞后；第二，现有的有关表达自由的法规层次低或权威性不够，有的法规内容偏重于对相对人的管理，对其表达自由的保障体现不够；第三，没有建立完善的对侵犯包括表达自由在内权利的行为和规范文件的违宪审查机制，个别不符合宪法精神的行为和规范性文件未得到纠正，也没有建立保障表达自由在内权利的宪法诉讼制度；第四，信息传播技术与表达自由保护之间存在矛盾，言论自由与信息社会之间产生的紧张关系及其应对和合理处理，给政府工作带来挑战。有的学者则认为，中国表达自由的发展某种程度上说，走的是一条法律现实主义的道路，“表达自由是通过制度上界定的自由与生活中表现出来的自由不对称的方式存在和发展起来的。”意思是指，在表达自由方面存在着“制度——实践”不对称的发展模式，法律滞后于实践或者说是实践超前于法律，这也标志着中国的表达自由将进入以制度建设为重点的发展时期。
进一步保障和支持公民的自由表达，首先涉及模式问题，也就是如何看待西方表达自由所取得的成果问题。因为中国对表达自由的动力除了内部动力外，一部分还来自域外文化的影响，即域外的文化、价值和模式的影响。但是，前面已经对西方的表达自由进行了阐述，由于在制度、体制、文化传统等方面的原因，中西方在表达自由上是存在着差异的。因此，照搬西方的表达自由制度在理论和实践上都是行不通的，正确的态度应该是，从中国的国情出发，充分吸取西方在表达自由方面的有益经验和做法，使自由和制约、权利和义务统一于特定的社会发展阶段。在此，提出如下几项设想：
一是积极探索宪法司法化的途径。“所谓宪法司法化，主要是指宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据。”宪法司法化是世界各国处理公民权利问题时的普遍做法，有利于保证宪法规定的原则性要求能够真正得到落实。但是由于种种原因，在我国宪法还不能作为裁判的直接依据。在现实生活中，公民有关表达自由的诉讼请求往往因为缺乏可操作的法律依据而被驳回。这也是法学所讲的救济机制，就是当公民权利受到非法侵犯时，公民应当有权利向司法机关请求追究侵权人法律责任的制度。
二是疏通公民表达渠道。大众传媒是公民经常性的表达渠道。完善表达渠道，首先就是要保证公民的媒介接近权。之所以强调这一问题是因为，“一个时期以来，我们的传媒功能较为单一，更多的是‘对上负责’。它多依附于政府组织，以政治权威的意志为导向来整合社会，其公共精神品格包括大众话语权往往是虚拟的，被悬置的。具体地说，由于我们一贯倡导大众传媒是党和政府的‘喉舌’，强调对群众中不合组织意图的意见和看法加以引导和控制——泛政治化的结果，使舆论失去了它应有的作用，其社会沟通功能被抽除，它是自上而下的信息传达与反馈，而不是双向对称的沟通与交流。”这种观点认为，为了建设有中国特色的社会主义政治和富强、民主、文明的社会主义国家，大众传媒不仅是党和政府的“喉舌”，也是人民群众的“喉舌”，应该充分发挥其作为“公共空间”（也称公共领域、公共通道等）的功能。有学者进一步提出要实行媒体多元化，“我们应当改变媒体与政府合而为一的机制，尽可能使创办主体扩大，以使‘多种媒体，多种声音’。”对此，党和政府早已认识到并采取了许多措施，比如，胡锦涛同志对新闻传媒提出的“三贴近”原则，就是要解决传媒与群众、与生活脱节问题，从而把体现党的意志同反映人民心声统一起来。问题是，这些原则需要得到有效的落实。
三是改革政府干预公共舆论的方式方法。要根据“国家尊重和保障人权”的原则，对现有的法律法规进行适当的梳理，减少政府干预的范围和限度，特别是对媒体干预的力度，为公民的自由表达提供法律和文化环境。
3.理顺政府与公众的关系，维护公众的舆论监督权
舆论监督权是自由表达权的必然结果，特别是当公众对政府权力的“是”与“非”进行评价和表达时，就会带有监督的性质，也是公民进行政治参与的重要体现。从世界各国的普遍经验看，舆论监督既是监督公共权力、遏制权力腐败的“利剑”，又是保障公民权利免受侵犯的“盾牌”。同表达自由一样，舆论监督也是我国宪法和法律赋予公民的一项民主权利。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”舆论监督还出现在有关法规之中。
马克思主义政党历来把舆论监督作为维护党的纯洁性、发扬民主、维护社会公平与正义的重要手段。马克思曾经说过，报刊是“无处不在的耳目”，是“热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌”。毛泽东同志对权力运用的监督有过多次论述，最著名的是在1945年他与黄炎培关于中国共产党如何跳出历史周期率的谈话。毛泽东明确指出，跳出历史周期率的“新路就是民主”。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这里所讲的监督应该包括舆论监督在内。改革开放以来，我们党把舆论监督提升到非常重要的位置。从1987年开始，“舆论监督”连续四次出现在党的全国代表大会的报告中：十三大报告指出，要“发挥舆论监督作用，支持群众批评工作中的缺点错误”；十四大报告强调要“重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”；十五大报告指出要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督作用”；十六大报告强调要“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。十六届六中全会《决定》中也提出，“新闻媒体要增强社会责任感，宣传党的主张，弘扬社会正气，通达社情民意，引导社会热点，疏导公众情绪，搞好舆论监督。”上述这些表明，党和国家十分重视舆论监督对政府权力的监督功能，并把它作为民主政治建设的重要手段。
20世纪90年代中期以来，在政策法规的保障下，在党委和政府的支持下，我国舆论监督工作取得了巨大进展。1994年4月1日，中央电视台《焦点访谈》栏目正式开播，它“以比过去此类节目更强烈的时效性、更生动的纪实手法、更多样的评析形式、更自觉的喉舌意识（包括政府和群众的喉舌）、更大的舆论监督力度，同时，又以在中央电视台黄金时段播出的特殊位置，以每天一期的高频率，以关注全国乃至全世界的大视野，使电视评论类节目上了一个新台阶。”此后，《焦点访谈》在当代中国已经成为一个符号，在公众心目中，“焦点访谈”几乎就是“舆论监督”的代名词。1998年10月7日，时任国务院总理朱镕基视察了中央电视台，为《焦点访谈》题词并说“我也接受你们的监督。”而在此之前的1997年底，时任国务院总理的李鹏也视察了《焦点访谈》并题词。“两任总理在不到一年的时间里视察同一个节目，无疑是一个极具象征意义的举动。”尽管《焦点访谈》的批评性节目只占播出总数的约三分之一，但是给老百姓留下深刻印象的恰恰是这“三分之一”。《焦点访谈》的舆论监督作用既包括对中央政策执行过程中所出现的诸如歪曲执行政策和官员腐败渎职之类行为的监督，也包括及时反馈地方民情，促进新的政策议程的建立和政策完善。比如，1994年4月，《焦点访谈》曾播出系列节目《承包政策变不得》，报道了一些地方借第一轮土地承包期满之际，随意改变联产承包责任制，引起农民不满和恐慌的情况。在节目中，除了反映这些具体问题外，《焦点访谈》还邀请农业部权威人士就这一问题作专门解释，对于推动农村土地政策的制定和执行起到了促进作用。半年后，党的十五届五中全会出台了“延长土地承包期30年不变”的决议。由于《焦点访谈》将许多问题在全国范围内曝光，并使许多长期难以解决的问题得到妥善处理，于是，在民众眼里，《焦点访谈》成了一辆承载民意的直通车，成为拟人化的现代忠臣——“焦青天”，其收视率也不断上升，成为仅次于《新闻联播》的第二大热点节目。有人这样评价《焦点访谈》：“它的实践培育起一个非常重要的观念，即政府的活动是可以监督的，也是应该监督的”，它“为我们提供了一套在既成体制下，如何发展舆论监督的操作性技术”，同时，它的“监督范围呈现不断扩大的趋势，事实上已经以微妙方式开始涉及中央政府的边缘了。”在《焦点访谈》的影响和示范下，其他各类媒体，包括网络媒体也纷纷开设类似节目、栏目，使舆论监督成为一项常态行为。
21世纪初，中国的舆论监督不断出现新的热点，其中有几件大事将对中国的舆论监督产生重要影响。一是孙志刚案。在不到两个月时间里，在舆论监督和影响下，一项实行了二十多年的法规宣告废止，显示了舆论的巨大影响。二是前面已经分析过的“非典”疫情。这些事件的直接后果是促进了政府信息公开制度，是信息化推动民主化的一个典型案件。三是刘涌案。辽宁黑社会团伙首犯刘涌案的一波三折曾经引起法学界、媒体和民间的广泛关注，媒体上先后发出了《黑帮头目改判死缓质疑》等评论，展开广泛争论。2003年12月22日上午，最高人民法院在辽宁对刘涌案作出终审判决，刘涌被判死刑并于当日执行。
