2.经验研究方法
这与西方的行为主义研究相似，侧重从“过程分析”来动态地把握实践，即“从外在和内心的当前经验中去把握真理”。在笔者看来，拉斯韦尔是这方面的典范。他在24岁时写成的博士论文就是一项实证研究。为了写作论文，他专门到欧洲各地进行旅行，访问了一些与宣传及世界大战有关的学者和政府官员，并查阅了大量资料。按照他的话说，这“并不是一次‘离开理论去度假’，而是探寻真理的一次操练。”笔者在写作本书过程中，有幸参与了******组织的“社会各阶层思想动态调查”以及“苏州市新社会阶层思想状况调查”等，为了解公众的“潜舆论”掌握了基础资料。此外，本书还注重对政府公共舆论管理案例的实证分析，如“孙志刚案”、“刘涌案”、“非典案”、“宝马撞人案”、“西方媒体对西藏问题的不实报道”等。这些案例不仅为研究增加了实证因素，而且也预示着中国政府公共舆论管理微妙而又深刻的变化。
五、研究视点与不足
由于目前国内从政府管理的角度研究公共舆论尚不多见，直接可以借鉴的资料很少。因此，本课题也可以说是一项探索性研究。在写作过程中，笔者意在以下几方面作出尝试：
1.“政府公共舆论管理”命题的提出和界定
国内目前经常使用的是“舆论引导”、“舆论导向”、“舆论调控”、“舆论控制”、“政治传播”、“行政信息管理”等概念，而使用政府公共舆论管理这一范畴的还不多见。笔者认为，提出这一范畴有如下几方面的价值：一是突出政府在舆论引导中的主导地位。在现实生活中，公共舆论管理是由政府、政党、社会组织、中介机构等主体共同协作进行的，但政府在其中居于主导地位。这是由政府权力的性质和职能决定的，也是由公共舆论对政府行为的影响力而决定的。相对其他的主体而言，政府对公共舆论领域具有绝对的权威性和巨大的影响力。这本来不成问题。但是，长期以来，这个领域的研究责任主要由传播学和新闻学承担。而传播学学者大都从“本位”出发，将自己的研究视野限定在对媒介机构作为传播主体的传播过程及效果的考察和研究上，也就是将大众传媒作为舆论引导的主体。有一个学者的看法很有代表性。他认为：“‘舆论引导’的确切含义当是指‘新闻舆论对公众舆论的引导’。”这就是传播学学者所说的“无头案”。而本书研究则认为，政府是公共舆论管理和引导的主体，媒体只是政府管理公共舆论的中介环节。这样，就恢复了政府应有的地位，理顺了政府、传媒和公众三者的关系，从而有利于推动政治学和传播学的发展。二是把公共舆论管理纳入政府管理的范畴。尽管公共舆论作为政府管理的对象有其特殊性，但是，任何国家、任何政府都有这个方面的职能，而且是极其重要的职能。从政府管理的角度探讨公共舆论管理才能抓住公共舆论管理的本质，也才能为政府有效行使此项职能提供理论指导。从学科建设来看，公共舆论管理本来应该是重要内容，但实际上并没有被列入研究重点，这不能不说是一个缺憾。笔者正想在这方面起到抛砖引玉的作用。值得再次强调的是，政府对公共舆论的管理不等于扼制公众正常的舆论表达，相反，它是以公共舆论的自由表达为基础的，其中，既有从政府基本职能引申出来的“规则管理”，也包括与政府“自利性”相关的干预和引导。另外，政府对公共舆论的管理并不排斥舆论对政府行为的监督。在民主社会中，政府对公共舆论的管理与公共舆论对政府的监督并行不悖，舆论监督是政府舆论管理的一个重要参数，政府公共舆论管理的模式正是在两者互动中形成和变化的。
2.政府公共舆论管理具有“三项职能”的观点
本文认为，政府对公共舆论管理应该具有三种职能，即鼓励性职能、限制性职能和引导性职能。1946年美国哈钦斯委员会副主席查菲在专门报告《政府与大众传播》中对政府与媒介、政府与舆论的关系作了详尽的阐述，他将政府在其中扮演的角色概括为三种类型。第一种是利用自己的权力限制大众传播中的讨论；第二种是采取肯定性的行动，鼓励更好和更广的传播；第三种是成为双向传播中的一部分。在查菲看来，当时的美国，第一种依然存在，但是只占很少的一部分；第二种尚未广泛采用；第三种则还是新鲜事物。在笔者看来，在21世纪的中国，政府上述三种职能都已具备了实施的条件，而且也应该按照这三个方面合理配置政府公共舆论管理职能，这样才能实现民主的管理、理性的管理、法治的管理，最终实现真正有效的管理。本文认为，所谓鼓励性职能，就是政府要积极主动地创造条件维护和保障公民享有宪法和法律保护的舆论权利；限制性职能，就是政府为维护公共利益和公共秩序，通过制定法律、法规和政策等途径，规范舆论表达行为，并把舆论冲突“控制在秩序范围内”；引导性职能，就是政府为了实现预期目标，通过主动的信息发布、媒体公关、行为导向等方法，将舆论凝聚到有利于实现政府目标的方向上来。提出这三项职能的价值在于：首先，它拓宽了政府在公共舆论领域的职能范围，也就是说，管理并不仅仅是控制和干预的问题，而且包括畅通民意表达渠道、鼓励公众畅所欲言的问题。其次，有利于提高政府驾驭公共舆论的能力。政府的这三项职能之间是相互联系、相互影响、相互制约的关系，妥善处理这三项职能之间的关系是政府公共舆论管理的关键。科学有效的公共舆论管理意味着合理配置这三项职能，防止制度“过度”和“欠度”，形成******同志所说的“既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。”
3.政府面对公共舆论的双重角色
在民主政治条件下，公共舆论不仅是公共管理主体的权力来源，同时也是制约政府权力的重要力量，对政府管理进行监督，对政府管理的结果给予评价，也就是说，公共舆论是对政府管理的“管理”。反之，控制、引导、利用、塑造公共舆论，使公共舆论朝着有利于自己的方向发展，将公共舆论作为政府管理的对象和工具，也是政府的必然行为。公共舆论的不一致性、不稳定性和不同质性，决定了其必然“被管理”。但是，正如言论自由的有限性一样，政府对公共舆论的干预也是有限度的。一般来说，这个边界应该由法律来划定。密尔在《论自由》中提出的标准是，“任何人的行为，只有涉及他人的那部分才须对社会负责。在仅涉及本人的那部分，他的独立性在权利上则是绝对的。对于本人自己，对于他自己的身和心，个人乃是最高主权者。”在美国，这个边界是由最高法院在司法判例中逐步确立的。如“明显且即刻危险”原则认为，除非言论自由会导致明显且即刻的危险，政府就不应当干预。我国新宪法第三十三条已经明确“国家尊重和保障人权”。接下来，我们需要从法律和司法上进一步明确政府干预的法律界限，只有这样，才能实现舆论自由与公共利益之间的平衡。但是，笔者认同，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展。”也就是说，中国的民主化进程应该从中国实际出发，在维护政治秩序的前提下，走“渐进式”改革与发展之路。
4.政府、媒介与公众的三者关系
政府公共舆论管理就是政府、媒介与公众三者互动关系。三者关系处理得好，就会产生正向作用，即政府想说的，是媒体感兴趣的，也是公众愿意听的，在三者互动中凝聚舆论共识，把舆论引导到政府所希望的指向上来。但是在现实生活中，往往会出现不一致的情况，政府舆论、媒体舆论与民间舆论相脱节，一方面是媒体的“狂轰滥炸”，另一方面是公众的沉默。由此还会产生各种谣言的广为流传，销蚀政府统治的合法性基础。究其原因，是因为政府、媒体与公众之间既有一致性，有时也会有矛盾性。寻找三者之间的最大公约数是政府的领导艺术所在，也是当前我国政府公共舆论管理亟待解决的问题。
5.政府对公共舆论的直接管理和间接管理
直接管理又称“硬管理”或“显性管理”，即通过行政的方式、控制的方式进行管理。而间接方式则是利用媒体、公众心理、舆论形成发展的内在规律，并辅之以经济的、法律的手段加以管理和引导。直接方式往往带有“堵”的特征，即规定什么能报，什么不能报；什么时候能报，什么时候不能报；什么多报，什么少报，等等。而间接方式更多采用“导”的方式，表面上是由媒体自主确定，但是政府可以通过对信息源的控制、主动设置议程以及经济控制等隐蔽的手法达到左右公共舆论的目的。在我国，间接方式比如政府新闻发言人制度的建立、领导人“用行动表态”等正在逐步增加，直接方式正在逐步减少。在西方国家，表面上强调新闻自由，实质上是用“隐性”的方式进行着严格的控制。只有把直接管理与间接管理相结合，并逐步以间接管理为主，才能真正达到事半功倍的效果。
6.和谐舆论与和谐社会的关系
构建和谐社会是我们党确立的一项战略目标，也是社会主义社会的本质要求。社会和谐与舆论和谐是互为表里、相辅相成的两个方面，只有利益和谐或只有舆论和谐，都不是真正意义上的和谐社会。和谐舆论对于构建和谐社会具有重要的促进作用，它通过表达功能、稳定功能、沟通功能和监督功能等为和谐社会建设营造有利的舆论环境。构建和谐社会，首先就要充分听取民意，了解公民对政府政策的真实态度，因而，“民主机制是实现社会动态稳定的现实基础。”在构建和谐社会目标下，政府公共舆论管理模式应该把握民主化、法治化、效能化和动态化等趋向，逐步探索出一条中国特色的公共舆论管理新路子。
虽然本书在上述方面进行了一些探索，但由于资料和学识等方面的限制，充其量也仅仅是提出了一个值得研究的框架，其中还有大量的问题有待进一步探究。比如，“公共舆论”与“舆论”的概念界定问题；公共舆论管理与舆论监督关系问题；政府对公共舆论干预的限度问题；网络舆论对公共舆论的影响问题；政府公共舆论管理的适应性问题；中外公共舆论管理的借鉴问题。再有，如何充分运用政治学和行政学的研究成果阐述公共舆论管理问题？如何把宏观管理与微观管理有机结合，增强可操作性？如何把握公共舆论的动态性特征，进一步增强政府公共舆论管理的针对性？等等。更有甚者，书中许多观点也仅仅是“一家之言”，对与错、是与非，还有待实践的检验以及专家学者们的评判。
