第一节基于“功能观”的农村金融改革新路径
多年来，中共中央和国务院每年的第一号文件致力于解决农村、农业、农民“三农”问题。与此相适应，我国的金融体制也进行了相应的改革，然而，由于金融机构的市场化改革，使一些大型国有商业银行纷纷离开农村，使支持“三农”的资金萎缩。更为严重的是，一些金融机构不但不向农村输入资金，反而成了农村资金的“抽水机”，使农村资金回流城市。因此，如何加强我国金融体制最薄弱环节——农村金融，就成为以人为本、全面协调与可持续发展的金融的重要内容之一。
对这一重要问题，我们从以下几个方面进行了研究。一是探讨基于“功能观”的农村金融改革新路径（第一节）。二是研究了农村小额信贷两个主要问题：内生发展机制（第二节）和农户征信系统（第三节）。三是提出了解决农民融资难的两个对策：政府对贷款担保（第四节）和加大政府农业投资（第五节）。最后一节（第六节）是本章的结论与政策建议。
一、改革开放以来我国农村金融体制改革历程回顾
农业规模庞大，农村人口众多，是中国相对于世界其他国家的最大不同之处。独特的体制和工业化道路，更使得中国对于农村金融体系的安排，具有了自己非常鲜明的政府主导型特色。改革开放以来，伴随着农村经济的发展和金融形势的变化，我国对农村金融体制做了三轮重大的改革，总体看来，三轮改革之后，才算真正开始启动以解决农村融资问题为方向的改革（周立，2006）。
第一轮改革：农村金融的初步改革（1979-1993年）。
这一阶段的改革和政策主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。在这期间，恢复了中国农业银行；农村信用合作社也从政社合一的体制下解放出来，恢复组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性；成立国家农业投资公司、国家林业投资公司、中国农村发展信托投资公司（简称“中农信”）、中国经济开发信托投资公司（简称“中经开”）；放开对民间信用的管制，允许民间自由借贷，发展农村社区的合作基金会和一些农业企业的财务公司。这次农村金融体制改革适应了农村经济发展的要求，呈现出农村金融与农村经济的良好互动关系。
第二轮改革：农村金融体制改革深化（1994-1997年）。
这一轮改革的目标和思路更加明确，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的目标。在这期间，组建了中国农业发展银行，发展政策性金融；农村信用合作社从农行独立出来，向合作制方向发展，并在信用联社基础上，有步骤地组建农村合作银行；清理整顿农村合作基金会。新的农村金融组织体系，构建了二位一体的符合农村融资需求的金融体系，但是，实际运行的结果却与政策意愿大相径庭，农村资金供求矛盾反而日益突出。农民的消费性金融需求几乎不可能再从正规金融体系中获得满足，农业生产性金融需求也有了十分苛刻的贷款条件，农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求也缺乏来自于大银行的资金保证。按第二轮改革的政策设计意图，为农村提供金融服务的三家金融机构中，农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。但是，实际运作中，我们没有看到这“三驾马车”并驾齐驱支撑农村金融体系，初衷良好，但政策意图并未达到。
第三轮改革：农村金融体制改革的全面实施（1997年至当前）。
在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，我国在强调继续深化金融体制改革的同时，也开始重视金融风险的控制，客观上强化了农村信用社对农村金融市场的垄断。这一期间农村金融改革的重点——深化农村信用社改革进入全面实施阶段。本轮改革重点在于探索农村信用社改革。在各地试点基础上，2003年8月，启动了新一轮农村信用社改革，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革。由于本轮改革的目标不是解决农村融资问题，而是解决农村信用社生存和发展问题，所以在解决农村融资问题上，几乎没有进展。在这一轮改革中，成立了中国邮政储蓄银行。
二、改革路径新选择——功能（需求）导向
综观上述三轮改革，我们可以清晰地看到“机构改革”的影子贯穿整个农村金融改革全过程，机构改革而不是金融体系功能的塑造成为改革的重点。金融改革的思路仅着眼于农业发展银行、农业银行和农村信用社这些机构的分分合合，形成框架体系，现在的邮政储蓄银行的设立也是沿着这种思路进行的。这种思路是在现有的金融框架下，赋予金融机构相应功能，并通过对行为绩效判断金融机构的效果，即遵循的是“结构——功能——行为——绩效”的思路和途径。我们称之为“机构观”。
20世纪90年代中期兹维·博迪（Zvi Bodie）和罗伯特·默顿（Robert C Merton）等提出基于金融体系基本功能来分析和研究金融与经济关系的“功能观”。他们认为，金融体系的基本功能分为清算与支付结算、转移经济资源、管理风险、储备或积聚资源与分割股份、提供信息、解决激励问题等六个方面。金融的这些功能是基本稳定的，它们（或其中一种功能）可由多种机构或经济组织来实现。功能观根据外部环境对金融功能的需求，探讨通过一定的载体来承担和实现其功能，遵循的是“外部环境——功能——结构”的思路。
三十年来我国农村金融改革实践表明，虽然我们付出了很大努力，但改革成效差强人意，以“机构观”为指导的农村金融改革道路已被实践证明是低效的。而回过头来，“功能观”则为我们推进农村金融改革提供了更好的方法框架。功能观突出了外部环境的金融需求，围绕金融需求来设计金融供给，甚至由金融需求自动催生金融供给，增强了改革的目的性，因而基于功能观的农村金融体系塑造使有效地解决当前农村金融供需结构失衡的问题成为可能。
三、农村金融供需现状分析
1、农村金融需求现状
（1）农村金融需求主体。
可分为农户、农村企业和基层政府三大类。农户按层次可划分为贫困型、温饱型、市场型等三种类型；农村企业包括农业龙头企业、乡镇民营中小企业以及其它农村经济组织等；基层政府主要指县、乡（镇）政府。
（2）农村金融需求内容
第一，信贷需求。资金融通是农村社会最广泛、最基本的需求。
农户信贷需求总量巨大，中国有2.3亿农户，其中约有一半有信贷需求，且无论是什么层次、类型的农户对资金需求都很大。贫困型农户主要从事小规模的种植业，贷款主要用于购买种子、化肥等生产资料以及生活消费如婚丧嫁娶、建房、教育等。其贷款需求主要是小额信贷资金，贷款数额较小，利息绝对额较少，资金需求刚性较强，对贷款利率关注程度较低，要求手续简便，贷款周期与农业生产周期一致。温饱型农户主要从事种植、养殖、运输、服务等行业，贷款需求金额适中，贷款主要用于上述行业经营，生活用途资金也占一定比重，贷款需求特点是数额适中、利率较低、期限灵活。市场型农户主要从事养殖、运输、服务以及工商业，贷款需求金额较大，对利率敏感度增强，贷款主要用于经营。
乡镇民营中小企业资金需求额小，需求时效性强，由于资金需求刚性较强，对利率敏感度相对较弱。农业龙头企业资金需求金额大，周期长，对利率水平较为重视。农业龙头企业资金实力较强，规模较大，较易获得资金支持。乡镇民营中小企业由于规模小、信用担保抵押不足，贷款难问题较为突出。
由于基层政府不能成为有效的承贷主体，所以其信贷需求主要站在辖区经济管理者的角度提出，体现在政府对公共品和准公共品的提供上的贷款需求。其需求特点表现为：一是资金需求范围广，包括城镇基础设施建设、公共事业建设、生态环境建设、农村经济结构调整和农业产业化发展等经济社会发展的各个方面。二是政策性金融需求大，要求低息或贴息贷款多，资金需求量大，周期长，主要解决一些财政资金投入不足、商业性金融不愿投入的经济效益低而社会效益高的项目，其中多数是公用事业建设方面的项目。
第二，保险需求。一是农业保险需求。农业保险需求是我国农村最基本的保险需求。二是农村企业的保险需求，如财产保险、雇主保险、产品质量保证保险等。三是农民的人身保险需求。随着农村老龄化问题的日益严重，农民的养老保险需求逐渐增加，如社会养老保险和商业补充养老保险等。四是医疗保险。五是农民工养老和意外伤害保险。
第三，投融资渠道需求。农村企业缺乏股权融资渠道，债务融资渠道单一；部分先富裕起来的农户，有较多的闲置资金，除了传统的存款需求之外，对其他金融产品，尤其是理财投资类金融产品的需求与日俱增。
第四，其他金融需求，如存款、汇兑、结算、信用卡等。
（3）农村金融需求特点。结合我国农村实际，农村金融需求特点表现为：一是资金需求总量大。数量巨大的农业人口、广阔的农村地区、处于农业向工业化转型时期的农业等，造就了农村对金融的巨大需求。二是金融需求差异大。农户、农村企业、基层政府等不同的经济主体有着不同的金融需求，同一经济主体内不同类型群体，其金融需求也各有侧重，形成了差异较大、各具特色的金融需求。三是金融需求分散。2.3亿农户、数以千万计的中小企业、广阔的地域分布，使农村金融需求总体上处于比较分散的状态。四是区域特色明显。不同区域的资源禀赋、不同的经济社会发展水平导致不同区域的农村经济主体间差异很大，对资金也表现出多层次、多元化的不同需求。
（4）农村金融需求存在的问题。周立（2007）指出，农村金融需求面临着四个和城市金融截然不同的问题。一是信息严重不对称。由于农户居住分散，贷款金额普遍较小，农民信用状况也很难调查，绝大部分农民也没有账目可供银行进行放贷考察，同时缺乏过去的信用纪录。金融交易要承担信息不对称带来的成本。二是抵押不足。农户和中小企业普遍缺乏有效抵押品。三是农村金融领域存在特殊性的成本和风险。农户信贷需求分散、额度小，农村信贷成本高，管理成本也较高。此外，农业属弱质产业，“靠天吃饭”，受自然灾害、气候变化影响较大，农产品市场风险也比较大。四是农村借贷部分以非生产性用途为主，没有未来现金流，还款来源没有保障。
2、农村金融供给现状
（1）农村金融供给体系
农村金融供给体系分为正规金融和非正规金融。正规金融包括银行业和非银行业，而银行业包括中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社；非银行业包括保险公司、信托投资公司。非正规金融包括了国内外非政府组织、民间私人借贷、农民互助储金会、合会等。但非正规金融很多处于地下状态或处于被取缔的地位。
（2）农村金融供给内容
第一，资金融通。主要有银行业提供的贷款、票据承兑、贴现、信用证等信贷类服务，以及部分经济发达地区证券公司提供的直接融资服务。
第二，金融理财。主要有银行业提供的存款、结算、汇兑、信用卡、国债、基金、分红保险等。
第三，保险服务。主要有保险业提供的人身保险、家庭财产保险、企业财产保险、产品质量保证保险、雇主责任险等。
（3）农村金融供给特点。
一是正规金融占主导地位。包括中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社，以及新成立的邮政储蓄银行在内占据了农村金融供给的主渠道，非正规金融（民间金融）处于压制状态。二是银行业占主导地位。无论从机构网点还是金融服务的紧密程度、频率来看，银行业提供的存、贷款和结算占了主导地位。三是非主流金融发展缓慢。信托投资、租赁、担保、证券等金融形式在农村发展较为缓慢。
