第一节设立我国金融监管部的构想
金融创新是金融微观主体的行为，但在一定程度上可以说，金融创新也是金融机构摆脱或规避金融监管机构的监管的行为。为了我国金融的可持续发展，应该对微观金融机构的金融创新实行监管。金融创新与金融监管是一对矛盾的统一体。加强金融监管不仅是为了规范金融机构的创新，其最终的目的是为了维护我国的金融安全。
本章的内容分为两个大的方面。一是讨论金融监管问题。由于金融监管与金融创新的关系已经讨论得很多了，因此，我们在这里没有讨论这个问题，而把研究的重点放在两个方面：我国独立的金融监管部的设立（第一节）和从行为金融学的角度探讨证券监管（第二节）。二是金融安全问题，包括构筑中国金融安全的三大支柱和建立自我免疫系统的金融安全网（第三节）；重视引进国外战略投资者的金融安全问题（第四节）；从美国次贷危机思考我国金融安全所面临的风险（第五节）。最后是结论与对策建议（第六节）。
在本节中，我们主要探讨我国设立金融监管部的问题。
一、金融监管理论综述
金融监管理论脱胎于经济干预理论，金融监管发展基于金融动荡。从20世纪80年代起，西方金融监管理论进入繁荣发展阶段，尤其是90年代随着信息经济学、新制度经济学和博弈论的广泛应用，金融监管在实证方面取得突破性进展。20世纪80年代初，西方金融监管理论基本形成了三大体系：源于新古典经济学的公共利益监管理论、监管经济理论以及监管辨证理论。公共利益监管理论认为，政府的监管主要是对市场过程不适合或低效率的一种反应。对金融市场和机构的监管目的主要是防止自然垄断、外部性、公共产品和不完全信息等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲（Stiglitz，1981）。监管经济理论由Stigler（1971）提出，后经Posner（1974）和Peltzman（1976）的补充。监管经济理论的主要观点是：行业的监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在为了被监管集团的利益和损害消费者利益上，监管是由市场中需求与供给进行配置的金融服务。公共利益监管理论和监管经济理论都是从静态的角度解释可观察到的金融监管问题，没有考虑监管者与被监管者之间的不断变化的关系，因而不能完全解释和预测监管问题。Kane（1981，1983）在认识到这一不足后，运用黑格尔的辨证法，在经济监管理论的基础上建立了监管辨证论。该理论从动态的角度解释了监管过程中政治力量与经济力量相互作用的机制，认为监管是由利益集团自己要求的，需求的存在产生了政府或政治团体供给监管的激励。
随着金融全球化、自由化的加强以及金融创新的发展，监管理论也在不断地向前延伸，学者们把“如何进行金融监管”的问题也纳入到上述分析范式之中，对金融监管机构与金融机构在信息不对称下的行为进行了分析。Kane（1990）从委托代理角度研究发现，由于信息不对称导致激励约束不足，是引起监管低效的主要原因。Laffont和Tirole（2001）在监管者和被监管者的信息结构、约束条件和可行工具的前提下，运用完备合约方法，分析双方的行为和最优权衡，对监管中的许多问题从本源内生加以分析。
国内关于金融监管理论的研究处于起步阶段，虽然已经出现了运用成本-收益分析方法（秦宛顺等，1999）和合约理论（林海，2000）研究中国金融监管体制的有益探索，但整体上仍然限于对国外金融监管理论的介绍和引进。对于次贷危机中暴露出来的监管问题，国内学者孙放（2009）、李政（2009）等从加强对衍生产品的监管、金融创新与金融监管的关系等角度098765432、展开-×-63/本文拟从次贷危机所反映出美国金融监管体系的弊病出发，在此基础上总结其对我国金融监管的启示。
二、设立金融监管部问题的提出
自1986年挪威将多家分散的金融监管机构整合为一个统一的金融监管机构（挪威金融监管部，Kredittilsynet）以来，金融监管一体化或者大部委制化被越来越多的国家所采用。“金融监管部”成为一个独享银行、证券、保险监管权力的超级部（吴风云、赵静梅，2002、2005）。根据Helena Holopainen（2007）的统计，截至2005年底，已经建立金融监管部的国家和地区有50个，如果算上金融监管部分一体化的国家和地区，世界上采取大部委制的国家则多达82家。在我国周边国家和地区，实行金融大部委制的有日本、马来西亚、新加坡、韩国、泰国、我国的台湾地区。
党的十七大明确提出“探索职能有机统一的大部门体制”，党的这一大政方针为金融监管改革提供了一个全新的改革思路。本文提出的设立金融监管部正是来源于十七大的这一要求。尽管目前国内有很多学者反对在现阶段合并银监会、证监会和保监会，反对仓促建立金融监管领域内的超级部委——“中国金融监管部”，但是，也有不少学者认为，一旦条件成熟，我国必然要融入到金融监管大部委制的世界潮流中去。届时，金融监管的构架很可能从现在的“一行三会”（中央银行＋银监会、证监会、保监会）的多边模式，变为“一行一部”（中央银行＋金融监管部）的双寡头模式。毫无疑问，一旦一行一部制的组织构架出现，金融监管部的独立性将成为我国金融监管体制下新的重要课题。其原因与其他国家一样，就是如何保障金融监管部有足够的独立性保证其执行权力、履行职责，同时又防止金融监管部权力过大，可能滥用权力。
三、金融监管部的独立性
金融监管部的成立将使一国金融监管权力集中在一个单一的机构手中。这意味着，一旦出现监管失败，监管者将无法推卸责任（而这是多元监管下的一种惯常做法），只能自己独自承担。换句话说，在发生监管失败以后，社会公众将会自然而然地问责于这个唯一的金融监管机构。在这种情况下，金融监管部自身会强烈要求有足够的独立性以保障其不受牵制地履行职责，维护其在金融体系中的权威和声誉，并承担与此相应的责任。因此，在金融大部委建立的过程中，最为核心的问题是金融监管部的独立性问题。
金融监管部的成立意味着金融监管权力从中央银行的分离，金融监管部的独立性将可能与中央银行的独立性产生冲突，甚至形成对抗。而在很多国家和地区，中央银行的独立性是第一位的、不可动摇的。同时，人们担心以超级部形式出现的金融监管部享有的权力过大，可能“滥用、误用、漏用”金融监管权。上述问题的共同交织，使得金融监管部的独立性问题比以往更加的复杂，也更加的重要。
因此，这里有两个方面的问题需要探讨。第一是金融监管部需要独立性作为支撑吗？特别是，如何看待金融监管部独立与中央银行独立之间的关系？第二是如何保证金融监管部拥有足够的独立性？
由金融监管部独立性问题引申出来的是制衡问题，这是一个硬币的两面，即一方面，独立性要求保障金融监管部在明确的法律框架下享有足够的独立监管权，另一方面，制衡则需要督促金融监管部合理、合法行使金融监管权。
（二）金融监管部独立的理论基础：央行独立、监管独立与金融安全
金融监管独立性是一个长期被学者们忽略的课题。在我们收集的相关文献中，以“金融监管独立性”作为题目的论文没有超过5篇，其中最早的论文在2002年才出现。学界的忽略与世界范围内金融监管的实际形成鲜明的对比。实际上，实践部门早就注意到金融监管的独立性问题。从1999年开始，多家国际金融机构在其指导性金融监管文件中，就已经明确提出金融监管独立性是衡量和保障一国金融监管有效性和金融体系稳健性的重要内容。例如，国际货币基金组织“货币与金融透明度准则”、巴塞尔委员会“有效银行监管核心原则”、国际证监会“证券监管目标与原则”，等等。与此同时，在资信评级领域具有世界霸权的美国两大评级公司穆迪与标准普尔，也在1990年代后期将一国金融监管的独立性程度作为评价该国金融机构资信级别的重要参数。
理论界为什么没有对金融监管独立性给予足够的重视？在Masciandar（2007）看来，一个很重要的原因在于，很多学者认为，在一国货币和金融体系的安全和稳健中，中央银行的独立性是排他性的，金融监管的独立性仅仅是从属的、第二层次的。由于中央银行及其货币政策对一国货币稳定和经济增长的绝对重要作用，金融监管的独立性长期被中央银行独立性的阴影所遮盖。
中央银行独特的政策目标和权力构架要求中央银行具有独立性是勿庸置疑的。但是，中央银行的独立性是否应排斥金融监管的独立性，或者从另一个层面来看，金融监管的独立性是否可能影响、甚至对抗中央银行的独立性，这本身并不是一个不言自明的命题。在我们看来，金融监管的独立性也是维护一个国家金融安全的重要环节，它是中央银行独立性的有益补充，而不是对中央银行独立性的挑战。具体而言是：
第一，作为一线监管者，金融监管是维护金融安全的第一个环节。从很多国家金融失败的教训来看，金融危机的发生往往不是因为中央银行货币政策的失误和无力，而是因为金融监管的软弱或者放纵。Richard和Carmassi（2008）梳理了最近20年来一些重要的金融危机，其中包括1980年代中后期的墨西哥金融危机、1990年代初期的日本金融危机、1990年代后期的韩国金融危机，以及2001年阿根廷金融危机，结果发现，上述金融危机有一个共同的现象，即是，金融监管机构在政府或者政府支持下的既得利益集团的强力干预下，没有能够在第一时间关闭失败金融机构，反而放任、甚至纵容失败金融机构继续制造危机，最终导致了系统性金融危机的发生。他们将上述现象归结为这些国家金融监管普遍缺乏独立性，监管者极易受到政治派别的操纵，进而成为既得利益集团的“俘虏”，并将此种类型的危机称为“监管失败型危机”。即便在美国，金融监管缺乏足够的独立性也导致了1980年代初期的储贷会危机。Heidi Schooner（2003）指出，如果美国金融监管当局不是在既得利益者的干预下一再妥协、让步、容忍，如果监管当局能够独立和完全地行使其监管权，储贷会危机或许不会发生，即便有个别的储贷会破产，其代价也不是最后高达5000亿美元的损失。
正是在上述意义上，具有足够独立性的金融监管也构成了一国金融安全的重要屏障，对中央银行来说，金融监管的独立性是保障其货币稳定、金融安全政策目标实现的重要补充。正如Hüpkes、Quintyn与Taylor（2005）所说，从金融危机的事后来看，金融机构的安全、稳定与货币的稳定、金融体系的安全是一回事。Francisco Jose De Siqueira（2006）甚至将金融监管的独立看成是与中央银行独立是平行性质的，而不是补充性质的：金融监管是“防火”，而作为最后贷款人的中央银行则是“救火”。因此，他认为，在金融安全网面前，金融监管与中央银行是同等重要的，只有事前与事后之分，没有第一层次与第二层次之分。
第二，作为金融市场基础制度的提供者，金融监管机构是维护市场公平、公正和有序的主要承担者，从而也是市场信心最主要的维护者。从金融监管机构诞生的历史来看，大萧条时期美国最早诞生的金融监管机构——1934年成立的美国证监会（SEC），在成立之初提出其成立的首要目标就是“恢复投资者和证券市场的信心”。同样地，在其他绝大多数国家，建立公平的市场制度、维护公正的市场秩序，主要地也是金融监管机构的责任，而不是中央银行的责任。实际上，从金融监管的具体内容来看，金融监管与市场的信心有更加直接的关系。例如，在证券市场，证券监管者有效防止内幕交易、有力打击市场操纵、强有力保证信息的及时和充分，是使投资者对证券市场充满信心最为重要的制度条件。在银行业，银行监管者确保商业银行拥有足够的资本充足率、建立有效的风险控制制度、有效地防止银行业恶性竞争，同样也是使储户对银行业充满信心最为重要的制度条件。金融市场和金融业是一个建立在“信心”和“信任”基础之上的市场和行业，因此，监管机构能否站在公正的立场，能否以最大限度实现社会公共利益为目标，特别是，能否不受既得利益集团的左右，充分保护弱势群体的利益，是金融监管最为重要的意义所在。无需赘言，要保证金融监管的公平和公正，足够的独立性是前提。
