最终的结果是，农村义务教育资金的主要承担都变成了乡镇一级。根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%。
对于财源稀缺的中国农村来说，要承担义务教育投资的近80%的确是勉为其难的。由于乡镇财政收入的相当一部分系农民交纳的农业税，因此乡镇财政中的教育支出实际上有一半左右是直接出自农民。当然，农民所要交纳的各种教育资金不止于此，农家子女除此之外还要交纳高额的学杂费。一个小学生在90年代末每年要交纳的各种费用平均达到600元，初中生平均1200元。在农民人均收只有两千多元的情况下，“义务教育”对于许多农民和农家子女来说，的确成了难以享受的“奢侈品”。
由于城乡之间在经济发展水平和财源丰裕程度上存在着很大差距，基于调动地方政府办学积极性而建立的“分级办学”制度，虽然在一定程度上刺激了地方政府办学的积极性，但从现实来看，也同时造成了各地区义务教育资金投入上的巨大差距，而这种差距直接表现为在校学生人均教育经费的差距。
让我们来看看这方面的状况。就全国范围而言，1993年城市小学生的人均经费为476.4元，而农村为250.4元；城市初中生的人均经费为941.7元，而农村为472.8元，差距分别为1.9倍和2倍。到1999年，两者的差距都进一步扩大到3.1倍，绝对金额分别为1492.2元：476.1元和2671.2元：861.6元。如果将比较的单元下放到省级行政区，那么城乡之间的极差将更加令人惊异。1993年，上海市（包括所属郊区，下同）小学生的人教育经费高达879.2元，而安徽省农村的小学生人均经费只有125.6元，相差7倍；关于中学生的情况，最高的北京市为2157.7元，最低的贵州省农村为214.1元，相差10倍。至1999年，全国范围内的极差同样进一步拉大，小学生的城乡差距扩大到11倍（上海市3556.9元：贵州农村323.6元），初中生的城乡差距则扩大到12.4倍（北京市5155.2元：贵州农村416.7元）。
当城市的小学和初中都基本普及或正普及英语和计算机教育的时候，农村地区的多数小学和初中运行经费严重短缺，教育设施和条件简陋，甚至连教师工资的发放都难以保障，更无法将英语与计算机的教育提上日程。早在20世纪80年代末“分级办学”实施不久即显端倪，此后愈演愈烈，到了2000年4月，据一项不完全统计，全国拖欠教师工资总额高达135.6亿元人民币（这相当于690万农村教师中有200万人左右一年中拿不到一分钱的报酬），涉及北京、上海和浙江、西藏之外的27个省、市、自治区。
从以上的考察可以看出，作为公共政策的“分级办学”制度，无论是设计理念还是具体实践运行，都缺少公平分配教育资源的要素。在加重了农村和农民负担（从而也就影响了农村社会经济的发展）的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，在一定程度上，可以说这样的制度剥夺了留守儿童受到公平教育的机会。
三、共同原因
（一）经济状况差，无暇顾及子女教育
教育作为个体生存和发展的基本前提，在国家教育资源尚不可能极大丰富的今后一段较长时期内，都需要家庭不断投入。贫困地区农民经济状况差、生活贫困，徘徊于温饱问题的解决，其子女的教育问题只有放在次要位置。根据有关部门调查统计，职工下岗后收入平均下降61.15%。在城市，下岗意味着基本生活来源的现金性收入断绝，一旦全家陷入贫困，对子女的教育投资也必然直线下降。而进城民工由于文化素质较低、技术单一，从就业范围来看，他们主要从事建筑、零售、餐饮、家政、制造等城市人不愿问津的脏、苦、累、差的工作，工资、福利待遇普遍较低，再加上在对农民工的管理中诸多不合理费用的征收，使民工的实际收与支出也时常出现负值，所以很难花费更多的时间和金钱来顾及子女的教育问题。经济上的贫困是导致弱势群体子女教育公平失衡的直接原因。
（二）文化素质、教育思想观念有待提高
贫困不只是体现在经济方面，它是社会、经济、文化落后的总称。贫困地区由于受地理区域限制，经济发展落后，加之历史传统文化的长期积淀，导致整个群体的文化素质较低；下岗失业者则大都集中在30—45岁，是文化素质低、专业技术能力差的一般工人群体；进城农民工虽然是流出地区文化素质相对较高的群众，但文化素质的绝对值不高仍然使他们大多集中在一些劳动密集、技术含量低的重体力行业。他们不断地为生活奔忙，极少有精力关心子女的教育。另外，贫困地区人群中“等、靠、要”国家的投资拔款，以及“女不如男”的性别歧视，“多子多福”、“读书无用论”、“上学不如打工”等陈旧落后思想都限制了其子女接受教育。文化素质低、思想观念陈旧是导致弱势群体子女教育不公平现象间接的、主观的原因。
§§§第三节解决农民工子女教育问题的对策
解决农民工子女就学问题，是全面建设小康社会进程中面临的一个重要课题，同时也是我国教育事业发展所面临的一项长期任务。
首先，这是促进社会主义市场经济发展，加快城镇化进程的客观要求。世界银行在《2020年的中国》中指出：“当前的中国正经历两个转变，即从指令性经济向市场经济转变，从农村、农业社会向城市、工业社会的转变”。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是我国工业化和城镇化的必然趋势。2000年第五次人口普查资料显示：我国流动人口约1.2亿，其中从农村流入城镇的占74%，即在城镇就业的农村转移劳动力达74%，这组数字意味着在城镇就业的农村转移劳动力达8800多万，未来10年，农村每年新增转移到城镇的劳动力将有1000—1500万。可见，努力消除不利于城镇化发展的体制和政策性障碍，包括妥善解决农民工子女教育问题，已经成为引导农村剩余劳动力合理有序流动，促进社会主义市场经济发展，加快城镇化进程的重要环节。
其次，这是促进义务教育均衡发展，不断提高义务教育质量与水平的现实需要。进入21世纪，我国已经基本实现“普九”目标，我国的义务教育进入一个新的发展阶段。坚持社会主义教育的公平公正，促进义务教育均衡发展，整体提升义务教育的质量与水平，应当成为新形势下提高我国义务教育的质量与水平重中之重，应当成为新形势下我国义务教育发展的重要指导思想。截止2002年底，全国“普九”地区人口覆盖率达到91%左右，义务教育质量与效益有了大幅度提高。但在国家制定防止农村地区学生辍学，引导流失学生返校政策的同时，不得不面对可能出现的农民工子女辍学问题，特别是随着农民工子女数量的不断扩大，防止他们辍学的任务更加艰巨，这将为促进义务教育均衡发展，全面普及义务教育带来新的挑战。关注弱势群体，切实保障农民工子女接受义务教育的权利，已经成为我国“普九”中一项重要而紧迫的任务，也是今后义务教育政策调整中必须高度关注的问题。
再次，这是确保实现普九高中阶段教育目标的重要环节。教育部已经提出“2010年普九高中阶段教育地区的人口覆盖率达到70%左右，2020年普及高中阶段教育地区的人口覆盖率达到85%左右，实现基本普及高中阶段教育”的目标。“十五”期间，我国将面临高中学龄人口入学高峰，发展高中阶段教育的任务十分艰巨。根据第五次人口普查的数据资料推算，未来几年我国初中毕业生每年将增加500—600万人。2004年和2005年我国15—17岁高中学龄人口将进入高峰期，达到7600万人左右，以后逐年下降，2010年将回落到5600万人左右。对于城镇而言，普及高中阶段教育不仅要面向城镇青少年，同时也要包括农民工自身及其子女。如果忽视这一群体，在今后的20年中，不仅完不成全面建设小康社会的目标，而且还将为21世纪中期基本实现现代化留下巨大的人口负担，严重阻碍新型工业化和城镇化的步伐。
一、解决“流动子女”教育问题的对策
（一）充分认识流动人口子女接受平等教育的重要性
中国现代化的过程就是城市化的过程。据联合国估计，我国2010年前还将有2亿人进城，亚洲开发银行估计是3亿人。据国家发展改革委员会测算，2001年到2015年，如果我国每年提高一个百分点的城镇化速度，将转移2.5亿农村人口。无论怎么算，从现在起，我国每年大约都有2000万农民进城。著名经济学家樊纲直截了当地说：“城市化的标志即为农民进城”。解决流动人口子女的受教育问题，就是解决我国城市化、现代化过程中出现的问题。
当前最重要的是要使各级政府和有关部门充分认识到，解决进城务工农民子女教育问题绝非是一种负担，而是一个不可推卸的责任。只有争取主动、未雨绸缪才是良策。如果我们坐等所有的措施都到位了，等所有的学校都敞开了大门，等所有的城市都有能力接纳了，那么，很多孩子就有可能会永远失去接受义务教育的机会了，我们也将无法向我们的后人交代。
（二）强化政府行为是解决问题的根本
近年来，政府不断调整流动人口子女入学的政策，强化这方面的工作。经国务院同意，国务院办公厅于2003年9月转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（下称《意见》），《意见》主要规定：农民工子女上学以流入地公办中小学为主；农民工子女上学收费与当地学生一视同仁；要建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制；流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助；城市教育附加费中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作；积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物、资助家庭困难的进城务工就业农民子女就学；设立民办“民工学校”条件酌情放宽等。这显然比以前的文件有了很大的进步。可见，各级政府和职能部门比以往任何时候都更重视流动人口子女教育问题。
虽然已制定了解决农民工子女义务教育的政策，但由于旧有的管理制度没有变，各部门没有形成协调一致的工作制度，没有根据实际制定切实可行的配套措施，导致有关政策在各学校没有得到完全落实，因此，当前政府应进一步完善教育法制，实施全民监督；完善义务教育法，确保流动儿童受教育的基本权利；加强教育立法，改革完善义务教育管理制度，保证教育多元化的发展。
建议继续全面实行免费义务教育。即由国家和地方政府负担义务教育阶段的所有费用，学龄儿童在九年义务基础教育阶段无需缴纳学杂费，并且，若无其他特殊情况，学龄儿童在监护人的督促下务必完成九年义务教育。无论是从我国现有的国力和财力基础来看，还是从“百年大计，教育为本”、“教育立国”的角度来看，这种提法都不为过。在中国这样一个人口大国里实行免费义务教育投资大、费用高，又难以收到即时的显性经济效益，这可能是有些人不愿实行免费义务教育的最大的理由和担心。单就国家财政负担能力而言，“当前义务教育阶段在校生合计约1.93亿人，按每年每生250元计算，则一年费用为482.5亿元，占2002年国内生产总值的0.46%，占2002年中央政府财政收入的4.64%。从这些数据来看，我们应当继续全面实施免费义务教育。”同时，对来自贫困地区和西部地区的农民工子女实行免费入学也十分有必要。
建议组织相关部门实行政策调研。当下城市义务教育面临的一个严重挑战是：难以适应和满足大批进城农民工子女的教育需求。把握农民工子女教育现状，探讨困扰其接受正常教育的种种难题，最大限度满足和改革农民工子女教育，是政府、教育行政和学校必须面对和攻克的重大课题。
例如，两年前，成都市青羊区展开了“进城农民工子女接受义务教育的行政对策研究”。通过调整学校布局和规模、改善办学条件和管理行为、合理配置和优化师资等举措，努力办好每一所学校，为农民工子女创造基本均等的教育机会；同时在教育教学上，着力探索适应农民工子女教育需求的教师教育观念、教育行为的转变和优化，探索培育农民工子女良好行为习惯的方法和途径，探索促进城乡学生加速融合的机制和平台，探索指导农民工改善家庭教育的方式方法，促进学校两个教育力的有机整合。
青羊区的探索，不能说是完全成功，但已经为此迈出了可喜的一步；连同他们在探索过程中遇到的困难和问题，均为今后政府的制度设计提供了可借鉴的宝贵经验。
