三、基层上访治理机制法治化的对策
（一）基层上访治理机制法治化路径下信访制度功能定位
信访制度建立的初衷是为了密切联系群众，加强对地方和基层官员的监控，克服官僚主义，后来逐渐加入群众的政治参与功能，特别是在拨乱反正中又新增了权利救济功能。信访制度的功能定位应该是多元的、发展的，并在不同历史时期各有侧重。
1.信访目前的基本功能定位
（1）权利救济。群众信访事件背后反映的“大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾”，其中最主要的是两类：公权力与私权利之间，私权利与私权利之间。解决这两类矛盾的法定渠道主要有两种，“一类是诉讼渠道，另一类是非诉讼渠道，包括民事商事仲裁、法定调解、行政复议、违宪审查，以及信访等”。在上述权利救济渠道中，诉讼渠道或者说司法渠道是最基本、最主要的渠道，但是，一方面司法渠道不能解决所有的问题，另一方面，司法救济渠道存在一些弊端，使得作为司法救济补充的信访渠道成为现阶段群众权利救济的独特的重要渠道。
（2）政治参与和利益表达。改革开放以来，随着利益群体的分化特别是民营经济的快速发展，我国客观上需要一种新的社会多元利益表达的有效机制，以便对各种群体和阶层在政治、经济、文化利益诉求方面进行协调和整合。我国社会多元利益表达机制的构建很大程度上滞后于社会利益的分化，各级人大、政协以及社会团体（如工会、共青团、妇联等）还不能将各阶层的利益诉求有效地传达到政治体制中去。而信访制度则无疑为社会各阶层尤其是弱势群体提供了一条比较公平的政治参与和利益表达渠道，而且其制度设计本身体现了党“密切联系群众”的意识形态效果，这也是构筑政权合法性的重要手段。
（3）监督国家权力。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”信访的基本对象是公权力，它是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。目前，各级党组织、人大、政府、法院以及检察院等国家机关均设立了专门的信访机构，以保证公民行使监督权。
2.基层上访治理法治化语境下的信访制度权利救济功能定位调整
鉴于我国的诉讼、复议、检察、监察等制度在向受害人提供有效救济方面还存在许多缺陷，必须加强和完善信访制度的权利救济功能，在维护公民合法权益方面发挥应有作用，但在信访法治化的背景下的基层上访，必须规范和突显权利救济功能。
当前基层群众上访诉求突显信访制度的权利救济功能，按基层上访信访诉求性质大致可以分为三种类型：一是参与类信访，二是求决类信访，三是诉讼类信访。通过统计这些不同的诉求形式在上访中所占的比重，能够得出信访制度在当前社会的主要功能与作用。首先，求决类信访比重最大，突显信访的权利救济功能。当前信访工作的主要内容就是通过直接或间接的手段救济群众被侵害的权利或者解决公民诉求的某种权利和利益。其次，诉讼类信访居高不下，扩大信访的权利救济功能。信访案件中绝大部分是个体或群体权益的保护、救济诉求，反映建议、意见的信访虽然有着上升趋势，但仍只是很少的一部分。参政议政类信访的“民主监督”案件远远不及“权利救济”的信访案件。
纵观古今中外的信访，其基础功能均是权利救济。当下基层上访群众的目的绝大多数是为了权利救济，既然信访制度的主要功能是权利救济，那么在法治化的背景下正确处理司法救济和信访救济的关系则是基层上访治理机制法治化的关键。只有让基层上访在法治的轨道上真正实现权利救济的目的，才能突破基层信访治理的困境。基于目前信访的现实状况，信访应该定位为一种公民权利救济重要的补充性渠道，而非因其现实中存在一些问题就立即废除。
（二）基层上访治理机制法治化路径下的组织架构与具体制度完善
1.整合基层信访工作机构
当下信访机构庞杂，从中央到地方各级党政部门、事业单位均设有信访机构，这在一定程度上畅通了群众上访的渠道，同时也导致出现了各部门间互相推诿，工作效率低下，矛盾不断升级并涌向高层的现象。我们认为应撤销目前党委、政府、检察院等的信访机构，建立人大司法二元信访体系。把诉讼类信访件统一纳入司法信访体系，改革司法机关信访制度，改变现有的涉法诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制，形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的社会氛围。将其余的信访案件统一集中到各级人民代表大会，并充分发挥人大代表密切联系群众的优势，赋予人大信访机构临时政治权力以解决诸如因政治原因或政策因素造成的历史遗留问题，同时借鉴国外类似制度的成功经验，建立具有中国特色的人大信访监督专员制度。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民代表大会作为权力机关监督行政和司法机关的工作。人民代表是由人民选举产生并受人民监督，人民代表应对人民负责，应密切联系群众，认真听取人民的意见和要求，直接向有关部门反映，或者在人大会议或人大常委会会议上，以“质询”、“议案”、“批评、建议和意见”等形式提出。但是，目前来看，人大代表都不是专职的，并且在基层都承担着繁重的工作任务，真正用来听取民声、传达民意的时间和精力很有限。人大代表专职化成为有效解决基层信访问题的要求，也是我国人民代表大会制度不断完善的方向，同时建立人大代表监督专员制是包括完善党的信访制度在内的行政改革的重要举措。人大监督专员制度，在中国现行制度框架之内具有可操作的空间。人大监督专员制度的运行模式：将现行的分散的各国家机关的信访机构统一起来，与人大的信访机构合并，形成一个专门处理公民投诉案件的人大监督专员室（或委员会或部），受各级人大和常委会的领导，设有对外窗口，由若干人大监督专员组成，监督专员必须是精通法律专业知识且秉性正直的人大代表。公民有投诉案件直接向监督专员室提出，指定的监督专员按照法定的调查权展开调查，监督调查由监督专员室决定，具有公开公正的调查处理程序，专员个人无权擅自调查。监督专员对任何案件进行调查之前，要先通知有关部门，各职能部门有配合调查的义务，监督专员有和有关组织的首长谈话的权力，有责令被投诉机关的具体工作人员做出解释的权力，可以要求有关部门作出书面报告，经向人大常委会请示有向社会公开调查报告的权力，还可通过媒体发表评价、公告、声明。人大监督专员制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触化解大规模非理性参与所带来的政治震荡，从而更好地实现权力机关对“一府两院”的监督。
2.基层上访的分类治理
在建立人大司法二元信访体系下，科学界定信访事项的类型，严格划分信访与司法各自的职能管辖范畴，是基层上访分类治理的前提。从严格意义上讲，包括信访救济手段在内的任何救济手段，都会涉及实体法，但并非所有的涉法问题都是可诉的。因此，是否涉法不是科学划分信访事项类型的标准，然而，是否可诉却可以较为科学地区分信访事项的类型，进而为基层上访分类治理提供标准化的决策工具和理论依据。以实体法和程序法为视角，以可诉与不可诉为标准，可将繁纷复杂的信访事项加以专门化区分，从而科学合理地界定信访机构与司法机关之间的职责范围和职能管辖等重大问题，为法治下基层上访治理的分类治理奠定可资借鉴的理论基础和实务指针。我们认同将涉法涉诉信访事项进行分类：即分为不可诉的信访事项、可诉涉诉的信访事项和“诉”“访”业已终结的重访事项三大类型。对可诉的信访事项必须纳入司法体制，对不可诉的信访事项则由人大信访体系解决，对业已终结的重访事项纳入日常管理，做好稳控工作。
对信访事项类型进行分类的目的与价值在于：第一，有利于科学区分我国信访体系与司法体系的职责范围。这涉及信访体系和司法体系各自的职能分工，可以建构法治化的政策工具和价值尺度，最终从制度层面解决信访体系和司法体系的彼此关系，明确各自的职能管辖范围；还关系到如何强化信访体系的业务制度完善、信访专业队伍建设与信访组织制度建设等一系列重大问题。第二、有利于公正高效地规范“重访”与涉诉信访的法治化终结问题，从而有利于维护司法裁判的权威性与终局性，有利于维护高效的信访工作秩序。实践表明，随意接访与违法接访两个方面均需规范。否则，必然造成信访机制之外原本可以产生终局结论的法律法规的抵触，减损法律的权威性、有效性、统一性。这不仅使司法权威不断被削弱，国家行政成本的无限度扩大，而且在实践中往往形成新的不公平，并诱发负面攀比和示范效应。总之，通过前述目标的实现过程，实际上就是对上访进行分类治理的过程。
3.完善重大、复杂、疑难的上访事项的听证制度
对一些重大、复杂、疑难的上访事项进行听证，一方面可以有效整合各方力量，把信访问题的处理与信访人的行为纳入法律监督、群众监督和舆论监督之下，群策群力处理上访难题。另一方面信访听证制度的有效实施，也可保证群众的知情权、参与权和监督权，增强信访工作透明度。健全信访听证制度可以具体从以下几个方面着手。
首先，明确听证的范围。主要包括：已作过处理并多次复查，但当事人仍不服处理结果，继续坚持过高要求并反复越级上访的；久拖不决的老案、难案和缠访案件；信访人反映在执行政策、法规过程中侵害其合法权益，需要通过听证予以确认和纠正的；情况复杂，处理有争议，出现越级上访苗头的。
其次，明确受理听证的机构。可成立专门的信访听证受理机构，如信访听证委员会。听证委员会的主要职责是：受理信访人要求听证的书面申请；决定是否对重大信访事项举行听证；设定听证方案；组织听证实施；监督听证程序；对下级错误的听证结论进行纠正；监督各方对听证结论的执行。
再次，完善听证会的人员构成。听证会主持人应由非本案的调查人员担任。听证参加人主要包括三方面：一是上访人及其亲属或其委托的代理人；二是案件承办人，法院其他工作人员参与旁听；三是人大代表、政协委员、纪检委、政法委、中级人民法院、信访办等部门和新闻单位的有关人员，还可邀请具有较高知名度的法学专家（律师、教授）参加，以保证听证具有的公开性、广泛性和代表性，确保听证认定的权威性。听证会上应指定专人制作听证会笔录，有条件的地区还可安排现场摄像和录音，以保留有价值的影音资料。
最后，完善信访听证会的基本程序。在听证程序的安排上，注意保护信访人陈述、申辩、举证的权利，信访事项当事人和信访事项承办人处于平等地位，都可以陈述事实、提供证据。听证会先由信访人或其委托代理人陈述问题及要求，原承办人公开处理过程及结果，信访事项承办单位给予答复，双方均可出示有关证据及相关政策和法律依据，进行相互质询；再由各界代表依据有关法律、法规和政策对案件进行评议，还可邀请法学专家进行居中点评，甄别认定上访性质，有效保护当事人的合法权益；经各方合议形成听证认定结论后，以书面形式当场告知上访人及承办单位。此外，必须明确规定听证结论将作为终结处理该信访问题的唯一依据。信访人没有提出新的事实、证据和理由再次信访的，信访部门将不再受理。
4.完善信访终结制度
当事人的上访行为不可能因为法律的规定或一纸终结决定而自然地停止下来，因此，信访终结的直接对象只能是党政国家机关的信访处理行为，其目的正是为了使当事人的上访行为失去意义，从而最终使当事人的上访行为也停息下来。终结之后上访人仍然来信来访的，原承办机关不再受理并做其他的实体处理。
完善信访终结制度主要可从以下几点入手：第一，要明确界定上访终结的范围，上访终结主要是投诉请求类的上访事项。第二，要明确上访终结的目的。上访事项终结的基础是“事要解决”。第三，要严格上访事项依法终结的程序，突出申报终结单位的工作责任，避免借口终结而推卸责任。第四，强调上访案件终结的后续管理。
对于已经终结的上访事项，上访人无权要求有关机关再做其他的处理，终结决定确定的化解方案为最终方案，最终处理方案不因上访人不接受而再做改动；原承办单位上访案件经过一定的办理和复查程序后，案件虽未化解但符合规定的条件时，可经有关机关审批后结案；终结之后上访人仍然来信来访的，原承办机关不再受理并做其他的实体处理；对有关上级机关而言经过终结的上访案件今后不再交办。已终结的信访事项当事人仍坚持无理上访的，应纳入日常治理。
5.完善信访责任追究制度
（1）完善信访处理人责任追究制度。该制度最主要的是改革完善信访工作考核标准。当前，信访工作考核评价的方式主要包括：信访总量排位考评；信访总量一票否决考评；重大信访事项一票否决考评；重点管理考评制度；总结通报式考评；信访工作结构式考评。这些考评方式的基本评价取向是一致的，即：重视信访总量，重视短期效果，侧重对上级负责。当前，完善信访工作考核评价标准重点包括：看群众正当的上访权利是否得到保障；看民意、民情、民智是否能够顺畅上达；看群众的正当要求、应该解决而又能解决的实际困难是否得到解决；看信访活动是否依法有序进行，有无违规行为等。
（2）完善信访人责任追究制度。信访人在行使信访权时，也必须遵从信访权行使的正当性，必须按照一定的程序，以一定的方式，在一定范围内行使。当前，对非正常上访、扰乱信访秩序的人员缺乏惩处机制，应当在保障信访人合法权益的前提下，对于批评教育无效、无理取闹并对社会造成严重危害的，要理直气壮地依法予以处置，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
6.加强基层信访队伍建设
一种纠纷解决机制的权威性与有效性与其队伍的素质密不可分，在法治进化发展过程中，司法人员的职业水平和能力受到了高度关注，然而案件数量远超司法的基层上访，基层上访治理工作已成为社会基础性工作，但在实践中信访工作队伍建设的重视度和其重要地位极不相称，基层信访工作队伍建设滞后。
因此，首先有必要对专职从事信访工作的国家公职人员实行严格的资格准入制度，特别是要熟知国家的法律和政策，以便能给上访者准确的咨询答疑，同时还应具备相应的工作经历和实践经历，具备相应的社会阅历和威望。其次，亟须重视各种专业人才的引进，比如心理专业的人才。一方面上访者中许多仅仅是因为争一口“气”或出口“气”或者讨个“说法”，针对这类上访者如果有心理学专业的工作人与对其及时进行心理疏导，理顺其心中之“气”则能达到事半功倍的效果。另一方面，基层信访工作人员夹在“上面”和上访群众的中间，两头“受气”，在双重压力下身心俱疲，也需要及时的心理疏导。最后，重视对基层信访工作队伍的培训工作，纠正当前重用轻培养的现状。定期对基层信访工作队伍进行业务上思想上的培训，增强业务素质和思想政治素质。
7.完善信访救助制度
在基层信访工作实践中，群众上访主要目的是为了寻求权利救济，许多涉法涉诉的信访案件和一些信访难案积案关键在责任人不能对上访者作出必要的经济赔偿，上访者的权利不能得到有效的维护，甚至于最基本的生存需要也得不到满足。信访救助金制度主要是针对信访难案积案而设立的救助专项资金。这就要求各级党政机关应坚持以人为本，一定程度上解决信访者的实际问题。
应该坚持“依法行政，有情操作”，并将其贯穿于信访工作的整个过程，以解决群众的实际困难。当前，信访问题中存在大量“法度之外、情理之中”的问题。这类问题主要包括：一是群众诉求符合情理但没有政策依据；二是历史遗留问题需要解决但责任单位不明；三是涉诉问题中被执行人没有执行能力，加剧了信访人家庭的经济困难而上访；四是不符合国家赔偿条件，但信访人确实有生活困难而上访。真正解决这类问题，光靠工作人员加强法制宣传和思想教育工作往往难以奏效，必须在上述工作基础上辅以一定的经济救助，解决信访人的实际困难。因此，建立信访专项救助金制度，对困难群众进行适当的救助，是维护群众基本权利最直接有效的途径。信访救助金应由各级财政负责，由信访部门或相关行政部门负责使用，坚持集体讨论、专款专用原则，坚持信访救助与民政扶贫相结合，因人因地采取措施，切实改变当事人的经济状况，使其真正息诉罢访。
（三）基层上访治理机制法治化路径下的配套制度完善
1.完善公民利益表达的基本渠道
公民利益的表达不仅仅是一般意义上的把民意传输出来，而主要是“指向权力的流动”。我国公民利益表达的渠道包括：人民代表大会制度、信访制度、工青妇等社会组织等。人民议会的作用就是表明各种需要，成为反映人民要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场所。然而，由于历史与现实的原因，人民代表大会制度没有很好地发挥作用。主要表现在人大的实际地位与法律应当地位、人大实际行使的权力与宪法赋予的权力之间存在差距。因此，要预防信访事项的发生，减轻信访制度的压力，就要完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表联系群众、表达民意的作用。
当前，我国在发挥人大代表的桥梁纽带作用，畅通代表与各级人大常委会和选民之间的联系渠道还有许多问题值得研究，一是人大常委会不注意听取代表的意见。二是有的人大代表代表意识不强，三是人民代表对民意的跟踪、反映缺乏即时性和连续性。四是人大代表的整体组成结构不尽合理。五是代表与选民和选举单位的联系缺乏法律的具体规定和制度的制约。
2.确立司法救济的核心地位以更好地实现司法分流
信访只是包括在行政诉讼、行政复议等行政救济手段之中的一种，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式，占据核心地位。在现代民主社会，法律在社会上应该是具有最高的权威地位而且是神圣不可侵犯的，这是建设法治社会的根本前提。进一步健全司法制度，保障国家审判机关和检察机关依法独立行使审判权和检察权，是保障法律正确实施，建设社会主义法制国家的重要的和必要的条件。而促进司法公正并树立司法最终的裁判权威也是走出当前信访困境的重要因素。
当前，我国的司法工作仍存在着许多问题，这就要求必须全方位地推进司法改革。一是还原司法机关宪定的独立地位，这是树立司法权威的前提。二是司法制度本身的改革。（1）完善法的可诉性，保障群众的诉权。扩大行政诉讼和行政复议的受案范围，加强相关制度之间的协调和衔接。（2）降低诉讼的成本，适当简化诉讼程序。这就要求我们在诉讼中提高效率，对案件进行繁简分流，在保障案件审判质量的前提条件之下，适当扩大简易程序的审理范围，为简易程序的适用创造诸种便利条件。
3.发展信访法律服务机构
在人大和司法信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备律师资格的人担任公益律师，为涉诉上访者提供法律服务。公益律师接到群众上访材料后，为群众提供免费的法律咨询服务，并根据上访材料所反映问题的性质和类型，免费为群众代写民事、行政或刑事“诉讼状”或“行政复议申请书”，指导群众按照法律途径解决问题。除了律师直接参与接待上访人外，还可以设置法律咨询室、聘请律师参与疑难信访案件调处等方式，加强律师参与信访工作的力度。实践表明，律师和其他法律工作者参与信访可以为处于弱势地位的上访者提供法律服务，提供知识和道义上的支持，可以有效提升公民信访的质量和公民的法治意识。“依法上访”的应有之义，不只是强调上访公民要自觉遵守有关法规规章，也强调政府有义务为上访者提供有效的法律帮助和法律支持。不少涉诉案件的发生，正是因为当事人没有得到及时的法律援助，从而迫使他们铤而走险，走上“上访”之路。此外，积极探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理机构为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入信访代理领域，让它们承担原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。
4.完善基层干部选拔和考评制度
当前部分领导干部之所以漠视群众诉求，使信访事项解决率偏低，在很大程度上是由于领导干部“对上负责，对下敷衍塞责”造成的，而领导干部会这样做，是由于干部选拔、考核评价制度不完善造成的。干部选拔、考核评价中基本排除了群众的意志和民主权利，掌握干部命运的是少数人，而群众对干部的升降去留却无可奈何，这就必然导致干部重视对掌握自己命运的上级领导负责，忽视对奈何不得他们的群众负责，甚至只对上负责而不对下负责。在干部选拔上坚决贯彻和落实社会主义民主制度，使地方官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，公民用选票对官员任免构成制约并对公共事务的决定表态。在考核干部政绩时，加大民生指标的分值设置，让干部更加注重与群众切身利益息息相关的社会建设，真正做到“群众最关心什么，干部就该考虑什么”。重点落实“群众公认”，研究怎样在干部考核评价的考核内容、程序以及结果的监督中都要体现民意。细化“群众公认”的衡量标准，把社会建设的成效、群众生活质量的改善程度等内容真正纳入体系之中。
5.建立和完善代表多元化利益群体的非政府组织，以承接部分政府的纠纷解决功能，缓解政府的信访压力
在单位社会逐渐走向解体，社会原子化趋势越来越明显的当下中国，单纯依靠政府的力量来治理社会显然不能适应现实的需要，因而，当下的中国需要发育良好的社会组织系统，需要促进公民权利的落实，非政府组织的发展以增强社会的自组织能力。一个正常的社会需要这样的自组织能力，更需要这样的载体，这个载体在计划经济条件下，实现这个功能的就是全能型的单位。目前中国已经有2.5亿非传统单位人，当下的中国需要一定的非政府组织机构来承接政府的一些服务功能。因为在各类纠纷尤其是群体性纠纷的化解过程中，政府固然具有主导性的优势，如庞大的组织架构，坚实的财力和强制性的管理机制等。但政府的力量不可能在任何情况下都是大包大揽，尤其是在一些突发群体性纠纷中，政府严格的层级体系可能阻滞危机信息的传播，急剧变化的社会环境往往会导致政府权力“失灵”的加剧。单靠政府难以满足及时、有效地应对危机处理的要求，而在这种情况下非政府组织的作用将最大限度地彰显出来。这源于非政府组织具有高度的社会渗透能力、良好的专业能力、灵活的反应机制，可以和政府在功能上形成优势互补，从而在应对维稳事件时发挥重要的作用。非政府组织在维稳事件的潜伏期、发展期、爆发期以及恢复期中可以不同的方式参与，有效地发挥着相应的作用。在维稳事件潜伏期，由于其是与公众在时空上距离最小的社会治理组织，又由于非政府组织具有民间性及专业化的优势，因而其可上接政府、下联基层群众，在维稳事件潜伏阶段可以大量地收集信息，能更好地保证消息的全面、客观性，在分析的基础上及时有效地向政府及社会提供预警，呼吁并引起整个社会的注意和重视。在维稳事件发展期及爆发期，非政府组织可协助各级政府开展面向公民和社会的宣传和防治工作，组织志愿人员，开展志愿服务活动。同时，非政府组织还可以协助并监督各级政府贯彻执行有关维稳事件管理的法律法规、方针政策。在维稳事件结束后，非政府组织主要帮助进行善后处理，包括充分收集和整合各种信息，全面分析维稳事件产生的原因，掌握此类事件的一定规律性，以采取有效的预防措施，避免类似维稳事件的再次发生并向政府提供相关对策建议等。
以目前一些农民工非政府组织在纠纷解决过程中的作用为例，首先，为农民工利益的表达提供了组织归属。我国农民工群体庞大，“农民工二代”在规则意识上比第一代强很多，其权利遭到侵犯时，不像第一代农民工那样首先选择的是忍。他们常常寻求救济途径，如果大量的农民工利益表达游离于传统组织体系之外，就很有可能对社会稳定形成冲击，而农民工非政府组织的出现有利于避免纠纷解决过程中的盲目性、冲动性和无序性。其次，非政府组织能够提供各种便捷和低成本的服务。尽管农民工也可以向官方申请诸如法律援助等，但是对收入不高、流动性强的农民工而言，法律援助等制度设置的门槛太高，有条件限制，程序烦琐，而且政府此类机构缺乏积极主动服务的动力。而农民工非政府组织具有主动性和灵活性。最后，提高农民的利益表达意识，将纠纷的解决引向和平化方向。农民工非政府组织通过对农民工进行各种法律知识的培训，不断提高其权利意识的同时，更多的是帮助农民掌握纠纷解决的程序知识，引导农民理性地解决纠纷，这在遏制纠纷解决暴力化倾向上具有非常重要的意义。
毋庸讳言，我国政府对劳工团结的议题一直敏感，组织化意味着力量的集合，所以“最高层的精英们更严格地控制了有组织的表达，但并没有禁止它。他们的态度是，在原则上支持有组织地表达群众的要求，然后被认为是错误的或对抗的要求采取纠正措施。他们直言不讳地敌视那些看起来是作为利益综合者来竞争权威合法性的群众组织。非政府组织对社会问题的过多关注往往会牵动政府的神经，农民工非政府组织进行活动时也无法避免与政府这一社会最高公共权威打交道或受到政府政策影响。农民工非政府组织活动常常会牵涉政府利益而为政府所疑虑，出于地方利益或社会稳定的考虑，政府都倾向于持保守的态度，实质性的支持仍然相当少。但面对当前社会严峻的原子化动向，从良好社会秩序的维护角度来看，支持这类非政府组织有着更多的积极意义，我们赞同于建嵘教授的观点，那就是在一个民众无法有效组织共同表达、共同争取利益的社会，弱者不仅仅是我们日常生活中所说的经济上的贫困者，也不仅仅是社会的边缘化群体，而是一个相对的概念。面对失范的权力，每一个个体都是弱者，面对社会规则不确定的后果，每个弱者心中都充满恐惧。为了克服这种恐惧，让自己的未来更具有确定性，有些人会更加追求权力和财富，力争成为规则的制定者，而做不到这点的则会用其他方法来排解自己的焦虑。在这个过程中，无法克服恐惧的绝望者则会成为潜在的郑民生，受不可知的因素的刺激成为社会的破坏者。对待恐惧的这两种方式又会造成强者掠夺弱者，弱者反抗强者，两种形成恶性循环。这也会加深强势阶层与弱势阶层的互相恐惧与互相防范，带来社会的进一步分裂，在解决纠纷的场景中，彼此的防范与交涉能力的巨大差距常常难以公正、和平地解决纠纷。如果有直接代表弱势群体的具体组织，这种分裂就能够得到最大限度的遏制。”
6.完善中央与地方的财政分配体系，促进地方政府与民争利局面的根本转变，从源头上遏制部分信访案件的形成
在我国信访纠纷中，有很大比例的问题与土地有关，这与当前各地的土地财政紧密相关。课题组在几个省的调研过程中，很多地方表示本地的财政状况目前还不错，当我们进一步询问其主要有什么产业时，一种情形是直接说就是房地产，而另一些情形是予以回避了，从我们对当地情况的感受来看，实际上应该就是依靠卖土地。由土地财政而引发的上访问题在我们的调研范围内普遍存在，这或许表明并非某个地方政府的个别官员的腐败，通过研究发现，这实际上与我国目前的财政体制紧密关联。具体而言，就是与1994年我国开始实施的分税制直接相关。在1994年分税制中，直接与此相关的是两大问题：首先是“事权”与“财权”的协调问题。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府的“附属物”。分税制的实施几乎是在事权未作调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。低水平、低标准和不充足的公共产品供给也必然会带来民众的不满，引发纠纷的不断增多，下级政府部门无力从根本上解决矛盾，一些当事人就会上访，上访不断或许正是对财力短缺的直接“惩罚”。所以，建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。其次是“存量”与“增量”的关系。为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数+增长”的模式。这种渐进式改革，作为过渡性举措，在到达临界点之后必然丧失了帕累托改进的余地，不可能在不损害某一部分利益的前提下，增进其他部分或整体的利益。就“基数”而言，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力，影响“既得”利益。税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“家底”，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。一般而言，更下一级政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假。近些年来，随着公共财政理念的提出，财政支出逐年攀升。对地方而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大。地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数+增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享微不足道的增量财力。但经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供价格低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收——步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。
一方面责任下沉，一方面却又损下益上，自然就难以避免地方千方百计的另辟财源。以前的农民负担、乱摊派是开辟财源，现在的征地卖地是扩大财源，那些与此有关的纠纷由于触及政府的“政绩工程”，因而也难以获得包括地方法院公正的处理，地方政府采取各种措施拼命地打压对此类问题的上访，目的就是为了护住财源。如果不从根本上解决这一问题，此类问题的上访是难以得到妥当的处理的，由此可知，财源问题是阻碍众多上访问题妥当解决的根源。
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