三、社会结构嬗变中的信访出路分析
2009年7月，根据中央决定，全国范围的县（市、区）委书记大接访活动展开，如今一年过去，据国家信访局的相关人员介绍，成效不错。大接访虽然很有效，却不是解决问题的根本办法。让基层的党政主要领导花大量时间去接访，或者在接待上访者和处理上访事件中疲于奔命，也是一种不正常的状况。那样党政主要领导就变成“信访专员”。多种调查显示，目前中央政府获得的信任，明显高于地方政府，而且地方政府的信任度有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨“上边的政策很好，下边的干部太坏”等等。老百姓对于中央信任度高、对于基层政府的信任度低，这种状况长期下去是有问题的，甚至可以说是危险的。从基层民众的角度看，中央获得的高信任度是难以维持的；从政府体系内部角度看，中央和地方政府的关系也会产生问题，特别是彼此信任降低、中央权威衰落等。因此从社会结构嬗变的角度看，信访制度的出路必须从信访制度本身与外部相关制度两个方面同时探求，这样才能从根本上解决问题，由于已经有众多的文章探析了信访制度本身改革的改革方向，故本文对于信访的出路探寻更多的是从社会结构嬗变中与问题信访有着内在关联的诸多方面来进行。
（一）对现有的法律进行编撰，消除部分信访案件的形成根源
改革开放以来，随着经济、政治的逐渐推进，立法数量急剧增加。但在多级立法体制之下，法律的制定和频繁修订导致了法律规范之间的冲突频繁出现。各种横向冲突和纵向冲突，各种规范性文件与宪法之间，行政法规与法律之间，地方性法规与法律、行政法规之间，规章与法律、法规之间以及各类规范性法律文件互相之间的冲突。实践中，法律规范冲突事件大量发生，而且这些冲突属于反秩序性冲突，这种类型的法律规范冲突是人为原因造成的，是立法者的疏漏和错误造成的，反映了立法者理性之不及。冲突的法律在现实中的适用成为引发纠纷的重要诱因，很多信访案件难以解决就是由于法律法规之间存在冲突，而当事人双方各自又以有利于自己的法律法规为据，互不相让。房屋拆迁问题是当前上访案件中的主要类型之一，下面就以规范拆迁问题的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）与《宪法》和《物权法》之间在征收主体问题上的冲突为例来对此进行说明。《条例》规定的拆迁补偿主体不符合《宪法》和《物权法》法律的规定。《宪法》第13条、《城市房地产管理法》第6条均明确规定，征收、补偿的主体是国家。但《条例》第4条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。”第13条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”可见，《条例》规定的城市房屋拆迁、补偿主体均为“拆迁人”。而根据《条例》第4条第2款的规定，拆迁人是指“取得房屋拆迁许可证的单位”，也就是房地产开发商，而不是代表国家实施征收的主体。由此而引发了大量的问题，因为被拆迁方通常是以《宪法》和《物权法》为法律依据，而拆迁人依据的确是《条例》。而避免法律本身冲突这一问题出现的根本方法就是对法律本身进行编撰，消除其不协调的部分。
（二）整合现有的信访机构资源，建立统一的信访机构，赋予其临时权力，用政治的手段集中解决因政治原因累积的下来的信访案件，以缓解天价维稳压力
我国现行信访制度是一个机构重叠、条块分割、归口不一的组织体系。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。虽然不同信访机构受理信访的侧重点不同，但性质基本相同。各系统还从工作实际出发，出台了一系列政策法规。信访组织体系多元化一方面充分发挥了畅通公民诉求渠道的正面效应，有利于更多地倾听群众呼声、了解群众疾苦、解决群众困难，在群众反映问题的第一时间给予回应。但另一方面，庞杂的组织设置也使信访制度的运作效率低下，许多案件只能在上下级或部门之间流转却找不到相关责任主体。信访机构又由于没有严格意义的隶属关系，信访系统内部的管制协调能力十分有限，极易导致各种矛盾逐渐向中央和省级集聚。而越级上访的问题又大多很复杂，短时间难以有效解决。这使进京上访和到省城上访的群众到处碰壁，继而把信访部门当成对立面，并极大地损害了党政机关的公信力。不少上访群众从一开始把中央当“亲人”到最终的质疑、埋怨，造成政治权威合法性的流失。为了避免这种不利情况的发生，笔者赞同积极整合、统一信访机构，将党的信访、国家信访（包括人大信访、政府信访和司法信访）与社会信访（主要包括人民团体信访、新闻媒体信访等）三大类信访机构统一置于人大信访机构之下，建立起一元化的信访体制。主要是将人大的信访机构升格为信访委员会，专门负责人民群众所反映的各类因政治原因积累下来的信访案件。对于该机构的性质，我们的主张与许多先前的主张存在很大的不同，最大的差异就在于该机构的权力享有上，之前很多人虽然也主张建立一元化的信访机构，但并不主张赋予该机构强大的政治权力。我们认为，目前信访已经成为很多地方政府的负担，地方政府为此组织了庞大的维稳队伍，支付了巨额的经费，据2010年两会上的国务院报告，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%，而2010年8.9%的增幅已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，将高达5140亿元人民币。而这些换来的结果是越维稳越不稳，信访办只是一个“邮递员”，很多问题实际上根本不能得到解决，对于那些层层上访的人，得到的结果是层层批转下来，因为解决问题还是要依靠地方政府，于是上访—批转—再上访—再批转不断恶性循环，地方财力的很大一部分就在这个恶性循环中被消耗，当事人的很多合法利益诉求也就在这个恶性循环中被踢来踢去，他们的积怨也在这个踢来踢去过程中不断加深。这些纠纷为什么这么难以解决呢？其中有很大一部分就是因为一些地方政府片面的“讲政治”的原因而未能及时得到处理，例如很多纠纷从法律规定看，属于法院受理的范围，但法院由于地方政府或者法院自己甚至包括最高人民法院的规定，这部分纠纷暂不受理。就这部分因政治原因而形成的纠纷即使交到法院，在现行法院地方化趋势较浓的背景下，法院也难以进行公平的裁判。所以我们主张因政治原因而形成的纠纷应该由政治手段来解决。不然，天价维稳必然会使得地方政府财力难以支撑，当事人的积怨也可能会通过其他的方式加以释放，给社会带来更多的不稳定因素。至于为什么要将人大的信访委员会作为行使该权力的机构，这主要是依据我国宪法的规定，将该机构设置在人大更符合我国权力架构。
（三）建立代表多元化利益群体的非政府组织，以承接部分政府的纠纷解决功能，缓解政府的信访压力，同时通过其自组织能力获得秩序，进而促进社会的稳定
在单位社会逐渐走向解体，社会原子化趋势越来越明显的当下中国，单纯依靠政府的力量来治理社会显然不能适应现实的需要，因而，当下的中国需要发育良好的社会组织系统，需要促进公民权利的落实，非政府组织的发展以增强社会的自组织能力。一个正常的社会需要这样的自组织能力，更需要这样的载体，这个载体在计划经济条件下，实现这个功能的就是全能型的单位，而在目前中国已经有2.5亿非传统单位人，当下的中国需要一定的非政府组织机构来承接政府的一些服务功能。因为在各类纠纷尤其是群体性纠纷的化解过程中，政府固然具有主导性的优势，如庞大的组织架构，坚实的财力和强制性的管理机制等。但政府的力量不可能在任何情况下都是大包大揽，尤其是在一些突发群体性纠纷中，政府严格的层级体系可能阻滞危机信息的传播，急剧变化的社会环境往往会导致政府权力“失灵”的加剧。单靠政府难以满足及时、有效地应对危机处理的要求，而在这种情况下非政府组织作用将最大限度地彰显出来。这源于非政府组织具有高度的社会渗透能力、良好的专业能力、灵活的反应机制，可以和政府在功能上形成优势互补，从而在应对维稳事件时发挥重要的作用。非政府组织在维稳事件的潜伏期、发展期、爆发期以及恢复期中可以不同的方式参与，有效地发挥相应的作用。在维稳事件潜伏期，由于其是与公众在时空上距离最小的社会治理组织，又由于非政府组织具有民间性及专业化的优势，因而其可上接政府、下联基层群众，在维稳事件潜伏阶段可以大量地收集信息，能更好地保证消息的全面、客观性，在分析的基础上及时有效地向政府及社会提供预警，呼吁并引起整个社会的注意和重视。在维稳事件发展期及爆发期，非政府组织可协助各级政府开展面向公民和社会的宣传和防治工作，组织志愿人员开展志愿服务活动。同时，非政府组织还可以协助并监督各级政府贯彻执行有关维稳事件管理的法律法规、方针政策。在维稳事件结束后，非政府组织主要帮助进行善后处理，包括充分收集和整合各种信息，全面分析维稳事件产生的原因，掌握此类事件的一定规律性，以采取有效的预防措施，避免类似维稳事件的再次发生并向政府提供相关对策建议等。
以目前一些农民工非政府组织在纠纷解决过程中的作用为例，首先，为农民工利益的表达提供了组织归属。我国农民工群体庞大，“农民工二代”在规则意识上比第一代强很多，其权利遭到侵犯时，不像第一代农民工那样首先选择的是忍。他们常常寻求救济途径，如果大量的农民工利益表达游离于传统组织体系之外，就很有可能对社会稳定形成冲击，而农民工非政府组织的出现有利于避免纠纷解决过程中的盲目性、冲动性和无序性。其次，非政府组织能够提供各种便捷和低成本的服务。尽管农民工也可以向官方申请诸如法律援助等，但是对收入不高、流动性强的农民工而言，法律援助等制度设置的门槛太高，有条件限制，程序烦琐，而且政府此类机构缺乏积极主动服务的动力。而农民工非政府组织具有主动性和灵活性。最后，提高农民的利益表达意识，将纠纷的解决引向和平化方向。农民工非政府组织通过对农民工进行各种法律知识的培训，不断提高其权利意识的同时，更多的是帮助农民掌握纠纷解决的程序知识，引导农民理性地解决纠纷，这在遏制纠纷解决暴力化倾向上具有非常重要的意义。
毋庸讳言，我国政府对劳工团结的议题一直敏感，组织化意味着力量的集合，所以最高层的精英们更严格地控制了有组织地表达，但并没有禁止它。他们的态度是，在原则上支持有组织地表达群众的要求，然后被认为是错误的或对抗的要求采取纠正措施。他们直言不讳地敌视那些看起来是作为利益综合者来竞争权威合法性的群众组织。非政府组织对社会问题的过多关注往往会牵动政府的神经，农民工非政府组织进行活动时也无法避免与政府这一社会最高公共权威打交道或受到政府政策影响。农民工非政府组织活动常常会牵涉政府利益而为政府所疑虑，出于地方利益或社会稳定的考虑，政府都倾向于持保守的态度，实质性的支持仍然相当少。但面对当前社会严峻的原子化动向，从良好社会秩序的维护角度来看，支持这类非政府组织有着更多的积极意义，我们赞同于建嵘教授的观点，那就是在一个民众无法有效组织共同表达、共同争取利益的社会，弱者不仅仅是我们日常生活中所说的经济上的贫困者，也不仅仅是社会的边缘化群体，而是一个相对的概念。面对失范的权力，每一个个体都是弱者，面对社会规则不确定的后果，每个弱者心中都充满恐惧。为了克服这种恐惧，让自己的未来更具有确定性，有些人会更加追求权力和财富，力争成为规则的制定者，而做不到这点的则会用其他方法来排解自己的焦虑。在这个过程中，无法克服恐惧的绝望者则会成为潜在的“郑民生”，受不可知的因素的刺激成为社会的破坏者。对待恐惧的这两种方式又会造成强者掠夺弱者，弱者反抗强者，两种形成恶性循环。这也会加深强势阶层与弱势阶层的互相恐惧与互相防范，带来社会的进一步分裂，在解决纠纷的场景中，彼此的防范与交涉能力的巨大差距常常难以公正、和平地解决纠纷。如果有直接代表弱势群体的具体组织，这种分裂就能够得到最大限度的遏制。
（四）明确信访机构的案件受理范围、规范信访程序制度，促进信访案件的制度化解决，避免“按闹分配”
调研显示，法律对信访事项的界定过于模糊和宽泛。使得信访内容随着社会政治经济改革的深入而越来越广泛和复杂。这些信访事项覆盖到社会改革中的方方面面，涉及众多利益主体之间的矛盾，关系到社会的稳定与和谐，已远远超出中国目前信访机构的承载能力。因而，需要对信访事项进行合理的限制。信访制度没有明确规定哪一级哪类属于县级信访受理。从信访制度的相关规定来看，没有把省、地（市）、县的转、接、继工作连接起来，没有设计好，这个链条是断的。由于信访制度总体笼统，造成了群众大量上访，比如，不属于上级管的，上级又管，按三级终结办理制度，无法终结。在解决社会矛盾和冲突时，一方面要有利于社会的基本稳定，另一方面有利于建立市场经济条件下的利益均衡机制。遗憾的是现实中往往是只要一个而不要另一个，即为了稳定而压制利益的表达。利益的均衡机制越是压制正当利益的表达，利益关系就越是失衡，社会矛盾也越是尖锐，就越需要维稳。在这样的维稳思路之下，最后将成为一个完全不依规矩办事的社会。因为我们维稳、解决社会矛盾和社会冲突，基本上是采取机会主义方式，即只要不出事，实现“零上访”，不管你采取什么方式解决。于是，政府就以不出事为解决问题的标准，因而，会出事才会得到解决。长此以往，人们就形成了遇到问题并不积极寻求正常的规则，而首先想到的是想办法找人，找不着人的就想办法闹。大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决，最后纠纷解决利益的获得就是“按闹分配”，维稳也就成为制造不稳定的根源。解决的途径就只有一个，那就是纠纷解决的制度化。通过制度化的纠纷解决方式可以增强信访制度容纳矛盾，容忍冲突的能力。现在的一把手负责、一票否决实际上是建立在一个并不成立的假定前提，即没有矛盾、天下太平才是好的地方，相关的制度才是好的制度，其实，制度的好坏在于出现矛盾后能否及时有效的化解，而不在于矛盾本身的有无。更为重要的是明确信访机构的案件受理范围、规范信访程序制度能够增强用制度化的方式解决问题的能力。为什么地方政府对于信访尤其是群体性上访那么紧张，关键就是我们缺乏完善的规则、程序制度，所以就只能严防死守。因而，我们需要明确信访机构的案件受理范围、规范信访程序制度，促进信访案件的制度化解决。
（五）减轻地方政府的信访政绩考核压力，以促进信访人利益的正当表达与社会稳定之间的平衡
为了确保社会稳定，切实将矛盾解决在基层，中央不断强化信访工作责任制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级政府也层层落实领导责任制，要求党政一把手负总责，分管领导负主要责任。对因工作不到位、责任不落实而发生较大规模的到北京或省城的集体上访，对社会稳定和正常秩序造成严重影响的，追究有关领导责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种刚性的信访责任机制有利于各级党委、政府高度重视信访工作，下更大决心及时化解矛盾，理顺群众情绪，坚决克服工作中的推诿扯皮现象，更好地把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。但由于信访问题牵涉面很广，许多矛盾实际上光靠基层政府难以彻底解决，况且一些上访案件本身就针对当地政府，群众必然通过越级上访寻求高层领导的关注，借此施加对当地政府的压力。在严格的责任考核下，当“疏”的一手难以生效，“堵”的一手便难以避免。2003年10月，北京“上访村”有一份《倡议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失。”应该承认，上述情况在一定范围上是存在的，少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实，有些地方对上访人进行打击迫害可谓触目惊心，这将产生十分恶劣的政治后果，特别是导致了基层激进主义的萌发。为壮大上访声势，以及减少因信访所遭受打击的风险，在罚不责众意识的影响下，动员更多人参与上访便成为理性选择；而当和平“请愿”不能奏效时，采取极端措施进行对抗就难以避免，这将严重影响社会和谐稳定。
据近日媒体报道，北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。国家法律显然没有授权地方政府“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯。不论《信访条例》是否有权界定合法与违法上访行为，依照《立法法》规定，其作为国务院制定的行政法规，不能授权任何地方政府限制上访人员的人身自由。各地“截访”所伴随的非法拘禁、虐待、强制参加各种“学习班”，甚至将不听劝阻的老上访户劳教、判刑甚至送进精神病院等行为，都是公权滥用。在以前，“截访”职能主要由地方政府驻京办负责。2010年7月，国务院撤销了146家地方政府职能部门的驻京办和436家县级政府驻京办。但撤掉的是驻京办，撤不掉的是驻京办的维稳需求，而安元鼎提供的“服务”恰恰满足了这种“维稳需求”。“截访”好比给癌症病人吃止疼药，当然只能是维持一时的表面文章，不仅不能解决任何实质问题，而且在“截访”过程中产生更多的暴力、冤屈和不公，如此“维稳”必然是越维越不稳。地方政府官员不会不明白这个简单道理，但是他们为什么还乐此不疲，动用一切力量“截访”？他们未必那么在意“社会稳定”，但是他们确实极为在乎中央和上级的政绩考核。而“维稳”已被作为地方政绩的一个主要指标，处理上访不力足以成为“一票否决”的理由，让他们丢失“乌纱帽”。
《信访条例》的本意是让地方政府认真对待上访反映的问题，从源头上杜绝上访现象，但是地方却只要通过各种手段“围追堵截”，保持上访“零纪录”就算圆满完成任务。归根结底，“截访”不过是政绩体制的一个衍生物而已。上访由自上而下的政绩体制产生，自然不是几名信访干部热情接待、倒茶送水就能解决的。即便各级政府停止“截访”、认真对待信访，也不可能有效解决上访问题。
只要官员只对上而不对下负责，只要人民无法通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道，不能用自下而上的自治机制代替自上而下的政绩体制，那么他们的权利仍然会受到公权力的随意侵犯。因此，要终结“截访”，必须从改革政绩体制入手。
历史已经无数次地告诉我们，以暴制暴的纠纷解决方式，只能带来社会的动荡，最终可能导致社会的重新洗牌。对整个国家和社会来讲，这种代价是十分惨重的，社会要想走向公正、和谐。需要不断地将问题解决引向和平的道路，在现代社会，主要就是将纠纷的解决引向法的空间，利用现有的法律、法规，甚至包括乡规民约来和平解决纠纷。同时，在纠纷解决过程中不断提升人们的规则意识，将人们不断培养成一个个负责任的公民，从将社会变成一个按照既定规则来治理的社会。
（六）积极推进新一轮的司法改革，不断提升司法权威，以分流信访案件
2008年11月28日，中共中央政治局通过了最新的司法改革报告，对新一轮司法改革作出了战略部署，不断深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，重树司法独立与权威，努力建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。新一轮的司法改革以优化司法职权配置为重点，对现存的不合理的部分司法职能重新界定其归属。重要的目的之一就是要通过司法权威的提升来促进社会的稳定。
司法权威包括两方面的含义：一方面，司法机关在实现其解决纠纷、化解冲突等职能的过程中将国家的意志施加于诉讼参与人及其他社会公众；另一方面，诉讼参与人及其他社会公众服从于司法机关所代表的国家的意志。即司法权威是代表国家意志的司法机关行使权力与诉讼参与人及其他社会公众服从的统一，是司法的外在强制力以及人们内在服从的统一。司法权威首先来源于正当的权力，司法机关只有依法享有并公正行使司法权力，司法活动和司法判决才具有权威性。而且，司法权威的作用范围是确定的和有限的。如果司法机关行使职权的行为超出了法律的授权和确定的界限，那么不仅司法权威难以实现，司法机关作出的司法判决也有可能被撤销。司法权威通过法律规范的权威、司法主体的权威、司法程序和司法场景的权威、司法裁判的权威得以实现和延伸。
人们对于提高司法权威的途径进行了各种有益的探索，主要的途径有积极培育人们的法律意识，也需要着力提高司法主体的素质，完善审判程序，切实解决执行难等问题。不过，目前我国最为紧迫的是改变司法运作行政化和地方化现象，保证司法权的独立性。我国司法权运作行政化和地方化的现象比较严重。按行政区划的划分设置各级法院；对司法人员设置行政级别，按行政干部进行管理；地方各级法院的人事权和财政权均归属地方，司法人员由同级人民代表大会或其常委会任命，司法机关的开支和经费由同级财政预算划拨。因此，必须切实改变法院人财物受制于地方的现象，维护司法权的国家属性，保证司法权的独立行使，实现司法制度的公正权威。因为这种现状使得很多案件出于地方政府的干预而拒绝受理，受理了又拖延或者不能得到公正的裁判和执行。这个状况已经成为近年来不断发生司法腐败，涉诉信访持续高位运行的根源之一。因而需要积极推进新一轮的司法改革，不断提升司法权威，公正、及时审理案件，从源头上分流信访案件，减轻信访部门的压力。
（七）完善中央与地方的财政分配体系，促进地方政府与民争利局面的根本转变，从源头上遏制部分上访案件的形成
在我国信访纠纷中，有很大比例的问题与土地有关，这与当前各地的土地财政紧密相关。课题组在几个省的调研过程中，很多地方表示本地的财政状况目前还不错，当我们进一步询问其主要有什么产业时，一种情形是直接说就是房地产，而另一些情形则是予以回避了，从我们对当地情况的感受来看，实际上应该就是依靠卖土地。由土地财政而引发的上访问题在我们的调研范围内普遍存在，这或许表明并非某个地方政府的个别官员的腐败，通过研究发现，这实际上与我国目前的财政体制紧密关联。具体而言，就是与1994年我国开始实施的分税制直接相关。在1994年分税制中，直接与此相关的是两大问题：首先是“事权”与“财权”的协调问题。在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61。对地方而言，目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出，政府级次越低，依赖程度越高，到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府的“附属物”。分税制的实施几乎是在事权未作调整的前提下进行的，事权与财权、财力匹配极不合理，出现了“小马拉大车”的问题。更低一级政府“丧失”了财力基础之后，必然处于无财行政的“不作为”状态，在政绩考核制度的压力下，只能降低公共产品和服务的有效供给。低水平、低标准和不充足的公共产品供给也必然会带来民众的不满，引发纠纷的不断增多，下级政府部门无力从根本上解决矛盾，一些当事人就会上访，上访不断或许正是对财力短缺的直接“惩罚”。所以，建议尽快以法律形式，按照公共产品需求层次理论，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。其次是“存量”与“增量”的关系。为确保分税制的顺利实施，1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之路，即“基数+增长”的模式。这种渐进式改革，作为过渡性举措，在到达临界点之后必然丧失了帕累托改进的余地，不可能在不损害某一部分利益的前提下，增进其他部分或整体的利益。就“基数”而言，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力，影响“既得”利益。税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“家底”，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。一般而言，更下一级政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假。近些年来，随着公共财政理念的提出，财政支出逐年攀升。对地方而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大。地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数+增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”，从中分享微不足道的增量财力。但经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供价格低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收——步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。
一方面责任下沉，一方面却又损下益上，自然就难以避免地方千方百计地另辟财源。以前的农民负担、乱摊派是开辟财源，现在的征地卖地是扩大财源，那些与此有关的纠纷由于触及政府的“政绩工程”，因而也难以获得包括地方法院公正的处理，地方政府采取各种措施拼命地打压对此类问题的上访，目的就是为了护住财源。如果不从根本上解决这一问题，此类问题的上访是难以得到妥当的处理的，由此可知，财源问题是阻碍众多上访问题妥当解决的根源。
