对于日本的产业政策，必须从一个更为广泛的背景上加以考察。如果仅仅从“产业政策”这个名词出发，就会得出产业政策是日本特有的政策这样的结论。但是，如果我们把战后日本搞产业政策的背景与英法等国搞国有化运动的背景联系起来，我们就可以得出这样的结论：日本与英、法等国的区别不在于前者有产业政策后者没有，而在于它们实施产业政策的方法完全不同（印度等国的经济计划比日本的产业政策更像产业政策，所有社会主义国家的经济计划从一定意义上讲，都是一种产业政策）。
战后的欧洲和日本一样，都面临着振兴经济的重任。为了振兴经济，就要优先发展煤炭和钢铁等基础产业，优先发展出口产业，这是各国政府的共同意识。但是，日本政府采取了扶植民间企业的方式来实现它的产业政策，英、法等国政府却用国有化生产方式来实现它们的产业政策。效果的差异来自方法的不同。因此，欧洲人应该反省的是他们的政府为什么破坏民间企业制度，而不应该是他们的政府为什么没有像日本政府那样制定“产业政策”。
体改所张阿妹同志写的《日本产业政策的形成机制》一文有助于澄清有关日本产业政策问题的一些错误观念。在此，我们仅指出以下几点：第一，日本的产业政策是产业的重点扶植政策，而不是产业发展的全面包揽或抑制政策。对于经济发展意义重大而民间企业由于财力不足或由于难以承担风险不能或不愿投资的企业，政府从资金、税收、补贴等方面给予优惠以鼓励民间企业投资于这些产业，但是政府从来没有试图控制民间企业的投资方向，也很少采取惩罚性措施对它所认为的非重点产业实行限制。事实上，除了战后短暂的复兴时期外，日本政府很少有可用于惩罚企业的手段。
这是因为，尽管政府手中握有一部分投资资金，但投资资金的大头仍在民间，如果私人企业家认为兴办某项事业是有利可图的，即使得不到政府的支持，他也可以从民间金融市场或国外筹措资金开办自己的事业。这就是说，政府的参与并没有否定私人企业家的选择。正由于这个原因，像索尼、本田这样的公司才能在得不到任何政府资助的情况下独立自主地发展壮大。另外，由于政府的政策主要是针对行业的，而不是针对个别企业的，所以即使在重点产业领域，企业之间仍处于激烈的竞争之中。
第二，如同企划厅的经济计划一样，通产省的产业政策也是政府官员与民间企业界通力合作的产物，而不是政府一手制定的。在产业政策的制定过程中，产业结构审议会处于举足轻重的地位，而组成这个审议会的主要成员是企业界领袖和大学、研究机构的学者。政府部门与企业界之间的信息和观点交流贯穿于政策形成过程的始终。据说日本共有1000多个来自各行业团体的代表，通产省在制定出任何一项政策之前，省内负责该行业的部门一定要与企业界团体通气、商讨。在政府官员与企业界发生不可调和的意见分歧时，做出让步的通常是通产省而不是企业界。从政策的动议讲，有相当一部分政策最初是由企业界提出的。即使由政府官员提出的“政策”，除非得到企业界的认同，否则很难变成现实的政策。正是从这个意义上讲，我们认为，日本的产业政策与其说是政府的政策，不如说是企业的政策，在政策形成中处于实际支配地位的是企业家而不是政府官员。
第三，政府政策破坏市场运行的一个可能原因在于，如果政策随机变化太多，就会增加企业经营环境的不确定性，从而给企业家决策带来困难。日本的产业具有稳定性、连续性和程序化的特点，每一项政策都有明确的法律规定，这样的政策显然有助于企业家对未来做出更为准确的预测。
5.政策金融与金融政策
仅仅从财政的一般预算来评价，事实上低估了日本政府在资金分配中的支配力。这是因为，日本大藏省除了掌握着一般预算外，还掌握着一种特别预算——财政投融资预算。那么，又如何评价日本政府的财政投融资制度呢？
首先应该指出，类似财政投融资制度这种性质的东西，并非日本特有之物，尽管日本在这种资金的管理方法上有别于他国。财政投融资的一个目的是向国营企事业提供资金，而由于日本的国营企事业比重较低，由此所占用的资金比重也比其他国家低得多。政策金融的另一目的是对民间企业提供贷款，以协助政府产业政策的实施或扶植中小企业的发展。在日本，执行此功能的是政府金融机构——“两行九库”。事实上，类似这种性质的政府金融机构在欧美国家同样存在，尽管其功能并不完全相同。
更为重要的是，与欧洲一些国家相比，日本政府拥有的金融机构的实力也是最弱的。在法国，国有银行在金融市场上占据绝对统治地位，五大商业银行集团全部为国家所有，国有化银行的存贷款数额分别占全国银行系统存贷款总额的74％和75％，占注册银行存贷款总额的84.6％和89.8％。在意大利，九家最大的银行属于国家所有，占全部银行营业额的45％。相比之下，在日本，商业银行没有一家属于国家所有，政府金融机构的贷款量约占全国金融机构总贷款的30％左右。这就是说，在金融市场上，日本政府所拥有的物质性破坏力量远比欧洲一些国家小。
在《日本的金融体制与政策金融》分报告中，我们对日本政策金融的功能做了更为详细的分析。这里只需要指出，日本政府在政策金融上的功能选择是建立在民间金融市场选择的基础之上的，尽管前者也反过来对后者发生作用。此外，政策金融很大程度上也是按市场规则运行的。政府金融机构虽不以盈利为目标，但它在贷款选择上，仍要考虑投资的安全性和收益率，仍要有抵押或担保。仅仅从政策金融的角度论述政府在金融市场上的作用当然是不能令人满意的，因为政府的金融政策对金融市场有更大的影响。
但在这个问题上，流行的观点同样存在着不少误解。从财政与银行的关系上讲，尽管《日本银行法》规定大藏大臣对日本银行（中央银行）有业务命令权和监督命令权，但实际上大藏大臣很少行使这种权力，中央银行的金融政策基本上是由“日本银行政策委员会”独立制定的。政策委员会主席一般由日本银行总裁担任，大藏省和企划厅派来的二名委员只有发言权没有表决权。而在英国和意大利，不仅法律规定了中央银行与财政部的隶属关系，更重要的是财政部事实上总是在行使对中央银行的命令权。意大利的中央银行被公认为欧洲共同体国家中最听命于财政部的中央银行。
在英国，金融政策的变动多次是先由财政大臣在议会上宣布，然后才交英格兰银行贯彻执行。这样的例子在日本则很难找到。在中央银行与商业银行的关系上，与美国相比，日本中央银行的权力是比较大的，但与欧洲国家相比，情况却未必如此。在高速增长时期，日本银行确实对商业银行的存贷款利率和贷款额度有过一些规定，但这些规定对金融市场的实际影响远不像某些学者所描绘的那么大（这一点我们将在本报告第三部分谈到），这些规定欧洲国家也并非没有。
事实上，在20世纪70年代之前，欧洲共同体成员国中，除了西德之外，没有一个国家不曾对商业银行的贷款数量、贷款方向及利率实行过直接的行政控制。而正是这种直接控制的恶果导致了20世纪60年代末期和70年代初意大利、法国、英国、比利时、荷兰等国的金融自由化运动。相比之下，日本银行的“窗口指导”则更具有民主的色彩。日本民间银行的贷款活动确实支持了政府倡导的产业政策，但是，这种支持是银行从自身利益出发选择的结果，而不是接受政府命令的结果。日本的银行能购买企业的股票，美国的银行则不能，仅此而言，日本银行的选择空间无疑比美国银行大一些，尽管前者在其他方面受到的约束也许比后者要多一些。
以上我们就政府可能对市场机制造成破坏的几个主要方面做了分析。尽管这种分析是不全面的，但它的结论却是显然的。这就是，从国际比较的角度看，日本政府对市场机制的破坏即使不是最小的，也是比较小的，至少比英国政府和法国政府小得多，这是日本经济体制更有效率的主要原因所在。当然，我们绝不是在为日本政府唱赞歌，事实上，日本政府破坏市场的例子也比比皆是，这种破坏自然给日本经济带来了十分恶劣的影响。日本经济学家最喜欢举的一个典型例子就是1956—1957年国际收支出现赤字之后政府采取的紧缩政策。当时由于中东局势紧张，国民担心政府将实行进口限制，所以猛增进口库存，结果导致了国际收支赤字，而政府却误以为是民间设备投资过大使进口增长过多，因而投下了政策性错药，给日本经济造成了不必要的连续高度紧缩的痛苦。
二、政府对企业家：帮而不代
我们已经指出，日本政府对市场机制的破坏程度比大多数发展中国家和二战后的英、法等政府小得多，但是，我们同时不得不承认，日本政府对经济发展所起的积极作用比这些国家政府又要大得多。可以说，作为市场经济的一个内在组成部分，日本政府比较成功地扮演了它应该扮演的角色——充当企业家的“帮手”，而不是经济活动的主宰者。这是一种现实，又是一种传统。在明治维新时代，同大多数后起的发展中国家一样，日本政府有着强烈的赶超冲动，但它清楚地认识到，要达到赶超的目标，必须依赖无数私人企业家的主动性和创造性。
明治政府也曾多方面地干预过私人企业家的活动，在发展过程中起了关键性的作用，但它从来没有试图越俎代庖地取代私人企业家。企业家自己可以干好的事情，政府就不再插手；企业家靠自己的力量办不成的事情，政府就设法帮助解决；当企业家经营遇到困难时，政府就给予补贴，而不是把它们收归国有。最初，明治政府在许多工业中建立了领头工厂，因为它知道，这些工厂是当时私人企业家无力建造的，但它从来无意建立一个国营工业体系，所以工厂一旦建成，明治政府很快就把它们卖给私人企业或新型股份公司，因为它相信，这些工厂由企业家经营比政府经营更有效。为了提高储蓄率，明治政府不得不建立全国性的税收体制，但它没有把这种预算收入直接变成预算支出，变成政府的固定资产，而是将其存入银行，再由银行把这些资金贷给私人企业家，让那些富有创业精神但又无法筹措足够资本的人建立自己的工厂，开办自己的事业。明治政府从来不曾试图控制投资总额或投资方向，因为那是私人企业家的事情。
明治政府这种对私人企业家“帮”而不“代”的传统基本上被战后的日本政府继承下来。战后，当许多国家的政府甩开膀子自己充当“企业家”的时候，日本政府却胸有成竹地采取了扶植私人企业家的“产业政策”。结果证明，日本政府扶植企业家的政策比其他国家政府自己充当“企业家”的政策更为有效，因为它对市场机制的破坏作用最小。
1.作为企业扶植者和保护者的政府
市场经济之所以需要政府，一个原因在于企业家的经营活动需要政府的扶植和保护。企业家需要政府保护他们的产权，需要政府帮助建立一个维持公平竞争的法律制度和社会环境，需要政府出面抵挡外来的侵犯。尤其是对后起的发展中国家来说，当它们开始经济起飞时，它们的企业家资源不仅数量少而且力量弱，而这些弱小的企业家却面临着强大的工业国的竞争。这些强大的工业国有着充裕的资本、先进的技术，能生产成本低、质量高的产品，假若没有政府的扶植和帮助，落后国家的企业家队伍不仅难以发展壮大，甚至可能胎死腹中。
第二次世界大战使明治维新后日本企业家几十年努力的成果毁于一旦，日本重新沦为一个落后的发展中国家。日本新一代企业家肩负着重振经济的重任，但他们不仅面临着外国大资本的竞争威胁，而且严重缺乏经营大企业所需要的资本和技术。因此，他们对政府有一种强烈的要求，要求政府从政策上给予扶植和保护。为了换取扶植和保护，他们甚至愿意付出某种代价——接受政府的指导，如果这种指导不危害他们的根本利益，也适应企业家的要求的话。日本政府承担了它应承担的责任，一方面，通过税负减免、财政补贴、金融资助、行政指导等手段扶植企业发展；另一方面，又通过关税、外汇管制等手段使新兴产业不置于凶猛的外国资本虎口之下。日本的产业政策，实际上是扶植和保护民间企业的政策。
