在计划经济体制下，人们的一个基本信念就是：“政府是万能的，市场是无效率的。”从改革开始到1984年，中国经济学家的一个基本信念是：政府基本是可信的，但并不是万能的，所以，需要有市场作为政府的补充。这就是“计划为主，市场为辅”的改革思路。到1984年之后，中国经济学家的基本信念又变为：市场能够管好的就让市场管，市场管不好的再由政府管。我在1986年提出了一个观点：是不是要再进一步，也就是说，市场管不好的也不一定需要政府管。现在看来，12年过去了，这样的信念并没有真正树立起来。所以，我今天主要是围绕政府能够做些什么，能够做得多好，特别是联系中国最近时兴的电信业及其他的一些改革来谈一下。
一、政府管制的经济学：市场失灵的三个原因
我们要问的第一个问题就是：为什么需要政府来管理经济？这里，我提供给大家经济学上讲的政府管制经济的三个理由，也就是市场失灵的三个原因。其中第一个理由比较新，管制经济学的新发展主要与第一个理由有关。
（一）信息问题：非对称信息
造成市场失灵，需要政府管制的第一个理由就是信息问题，也就是信息不对称。非对称信息可能导致市场无法实现资源的有效配置，甚至市场的消失。
一个市场经济的有效运作，需要买者和卖者之间有足够的共同的信息。但在很多情况下，卖者知道的信息买者不一定知道，或者知道得没有卖者那么多；有时候是买者知道的卖者不一定知道。这个问题严重到一定程度，也就是说，如果信息不对称非常严重，就有可能导致市场功能无法正常发挥，在极端情况下，会使市场整个不存在。有一篇非常有名的信息经济学方面的开创性论文，就是阿克洛夫（Akerlof）1970年发表的关于旧车市场的文章。他在这篇文章中提到，在旧车市场上，如果卖车的人知道车的质量，买车的人不知道，后者只能按照预期的平均质量支付价格，这样卖好车的人就觉得不划算，不愿意卖他的好车，最后只有卖坏车的人才卖车。当然买的人也知道愿意卖的一定是坏车，所以也就不愿意买，于是这个旧车市场就可能会消失。我们生活中有好多这样的例子，许多行业中都存在这种情况。
例如，一个比较严重的问题，就是在医药和食品市场上，一个病人需要吃药，但一种药的质量他只有吃了以后才知道，而在他吃之前是不知道的，这时卖药的人就很可能会卖出假药或质量不好的药。为了防止病人受到卖药人或生产厂家的欺骗，就需要对药物及食品市场进行管制：一个厂家要生产一种新药，必须得到政府发放的生产批号，即政府允许他卖的时候才能卖。这与生产其他的东西有些不一样，如一个新的西瓜品种的上市是随时都可以的，但研制出的一种新药没有得到政府的许可是不能卖的。
另外还有一些职业与此相似，如医生，一个人是江湖骗子还是一个真正高水平的医生，病人往往无法判断，所以就有必要给有行医能力的人发执照，只有获得了执照的人才能行医。还有律师、会计师，情况也类似。在金融业，也存在类似的情况，银行、证券业、保险业，信息不对称很严重。出钱的人出了钱后，花钱的人怎么花这个钱，出钱的人很难控制，这时，就会带来很多所谓的“道德风险”。我们平时买东西时出了钱后就可以拿走一件东西，但当我们买金融商品时，如股票、保险单，花了钱，顾客的义务就尽了，但是他们的权利什么时候实现还不知道。就是说，在付出与得到之间有个时间差，利用这个时间差，收了钱的银行、保险公司很可能去乱花这笔钱，到时候如果破产了，就不能还顾客的钱了。这个问题在目前的中国是一个非常严重的问题。以保险业为例，当顾客参加保险的时候，如果他买了人寿险，也许在10年或者20年后才能有机会要求赔偿，可那时这个保险公司可能已经不存在了。所以在初期，保险公司用很大的积极性去收钱，而对未来的赔偿问题关心得并不多。这时候为了防止保险公司骗钱的行为出现，政府就要求办保险公司要有执照。
同样的，证券业、银行业都是如此。如果没有政府管制，很可能一个人办一个银行收了客户的钱后第二天就跑了，当客户再去取钱时，他已经不在了。金融诈骗，实际上都与信息不对称有关系。与之相关的还有上市公司。一个上市公司拿到钱之后，它有大量的内部信息，而股民并不知道，此时，上市公司就容易欺骗股民，所以政府一旦决定发展股票市场，就必须有一套与股票市场有关的管理规则和机构跟上来。
当然，这并不是说所有出现信息不对称的情况都需要政府管制。有一个机制可能起作用，这就是信誉机制（reputation）。它指一个企业本来可以骗，但如果骗了一次，就再也没有第二次了，这样，由于它害怕别人说它是骗子，于是决心建立一种信誉，即遵守合同的信誉。比如说，一个企业在建立了一个品牌之后，如果要骗人，那么品牌就砸了，这样，骗人的成本太大，所以它就可能不愿意去骗。可以看出，一个企业的品牌实际上就是它不骗人的一种承诺，即一种责任。为什么大家喜欢买名牌，这是其中的主要原因。
还有一种是给消费者一个保证（guarantee），如果一个电视机厂家给消费者的保修期是五年，而另外一家不敢给消费者一个保修期，那么消费者会认为第二家很可能是一个骗子，而第一家的可能性不大。为什么呢？因为如果它卖的是假的，在五年之内出了问题，他要无偿地给你修理，成本就要增加。由此可见，这种信誉机制在信息不对称时会起一定的作用，不一定都需要政府的管制。但是有时候，这个信誉机制不起作用，其原因就如皇帝的新衣这一故事讲的那样，有时受骗的人不愿意承认自己受骗，因为骗子说：“只有聪明的人才能看见这件衣服，而愚蠢的人是看不见的。”这时候人们都不愿承认自己傻，本来没有衣服，根本就看不见，但他仍要说看见了，因为只有这样才能证明自己是聪明的。在这个时候，信誉是不起作用的。信誉要起作用，要求有很多条件。
在博弈论中，信誉机制存在的前提是重复博弈，并且，参与人有足够的耐心。在一次性博弈中，当事人是不会讲信誉的，只有在多次博弈中，参与博弈的人有足够的耐心并且他很看重未来的收益，信誉机制才会起作用。因为说到底，建立信誉就是牺牲眼前利益换取长远利益。如果某种制度安排使人们都在进行一次性博弈，信誉也就毫无用处。同时，信誉机制要起作用，还要要求信息的传输足够快，也就是说，如果你骗了人的事还没有人知道，你就会继续骗下去，因为别人不知道，就没理由惩罚你。就如在我们国家，如果所有的报纸都在讲假话，那所有的骗子都不被记录，甚至有一些骗子买通新闻单位做广告，使更多的人受骗。在这种种信誉机制不起作用的情况下，我们就需要有政府的管制。
（二）外部性问题
第二个与政府管制有关的理由是外部性。这是我们在经济学上讲得最多的问题，如环境污染，因为企业只承担一部分成本，却得到了全部的好处，所以就会造成更多的污染，这时就需要政府管制。当然，我们知道，严格地讲，外部性是不是需要政府管还是个问题。根据科斯定理，如果产权能很好地定义，交易成本不是足够高的话，即使有外部性，也不一定要求有政府管制，人们之间的讨价还价就能解决问题。但在现实中的大部分情况下，可能交易成本非常高，当事人之间的讨价还价并不能解决问题。如银行业，如果一家银行破产，那么在它破产之后会影响一大批银行，所以一个银行经营不好可能会使别的经营得好的银行倒闭。这是一种外部性，这也就是政府要对银行进行管制的另一个理由——除了防止银行欺骗储户之外，就是为了避免一个银行关闭所引起的连锁的外部性。
另外还有一个与之相关的是网络经济（network economy），它是指每一个人从使用这种产品中得到的效用，与使用的人数有关。使用的人数越多，每个人得到的效用就越高。例如，如果一个人家里安装了一台电话，但是别人家里都没有电话，那么这个人家里的电话是毫无用处的。安电话的人家越多，每个家庭中的电话就越有用。这个就叫作“网络经济”。如果有这种网络经济的存在，但每一个企业仍只按照自己的成本收益定价，而不考虑网络效应给其他企业带来的好处和给消费者带来的好处，它的定价，有可能过高，这时政府就要制定出一个措施来降低价格。这在电信业上表现得十分明显，如果一家电信公司有几千万个客户，另一家只有几十个客户，显然顾客少的一家很难生存。为什么？联通的客户少，买联通的电话就会使可用性减弱，此时若要使联通的电话有效，就应该允许联通与中国电信的网络联起来，但中国电信可能并不愿意联通，如果它拒绝联网，政府就应该出面，强制地要求它提供联网服务，互联互通。因此电信业的管制与外部性有关系。
（三）市场势力：配置无效率与生产无效率
需要政府管制的第三个理由就是所谓的市场势力（market power）。一个市场中如果存在一部分人控制供给，那么就有一定的垄断行为，他们不是价格的接受者而是价格的操纵者。而一个市场要有效地运转，就要求生产者和消费者都是价格的接受者，而不是价格的操纵者。如果一个企业有市场势力，他就会变成价格的制定者，这时候他就按照他的收益最大化定价，这个价格可能远远高于边际成本，这就引起了“配置非效率”（allocative efficiency）：P>；MC。按照资源最优配置理论，价格应当等于边际成本。但实际上由于存在控制市场力量的垄断行为，价格高于边际成本，因此带来效率损失。
与市场势力相关的第二类损失叫“生产无效率”，它的意思是，如果要在竞争的市场中生存下去，就要不断进行技术改造，降低成本；但如果是垄断者，就没有这个压力，不会积极地降低成本，也不会为了降低生产价格而积极地改进技术，这对整个经济来讲是一个损失。过去经济学家对第一类“配置无效率”注意得很多，对第二类“生产无效率”，至少在大部分经济类教科书中我们没有把它当作一个重要的问题。
以上是我讲的第一个问题：我们为什么需要政府管制的三个理由。其中后两个原因——外部性和市场势力是我们过去强调的，而信息的非对称性问题是近一二十年来经济学家才开始讨论的，我们需要再强调一下。
二、垄断的类型
我们下面集中讲垄断的问题。垄断是经济学家在传统上认为政府应该管制经济的主要原因，一般经济学家把垄断划为三类。
（一）自然垄断
所谓自然垄断（natural monopoly）是规模经济造成的一种状况，它使得某一行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的。这样，如果有一个企业已经进入，别的企业就不可能进来，因为原来的垄断企业的产量大，成本就低，别的企业进来以后肯定竞争不过它。从另外一个角度讲，自然垄断意味着，如果只有一个企业进入，利润为正；如果有两个以上企业进入，它们的利润就是负的。这种情况下，从社会资源配置的角度，也许应该只让一个企业进入；但若只有一个企业，就出现了垄断定价，这个价格远远高于边际成本，造成资源配置的无效性，也会带来生产上的无效率。因为有一个垄断者，就没有人敢进来，那么这个垄断者就不会破产，它也就没有积极性去降低成本，改进技术。
（二）行为垄断
行为垄断（behavioral monopoly）的产生是因为市场上存在不止一个企业，但是企业数量不够多，它们之间意识到相互的依赖性，每一个企业都知道垄断利润总是大于竞争利润，所以它们有一种组成卡特尔的积极性，就是联合起来，然后制定一个价格，这样消费者利益就受到了损害。价格高于边际成本，资源得不到有效配置。所以我们提倡反垄断法、反托拉斯法的管制，现在这些垄断行为，如卡特尔定价等，在西方基本上都是违法的。但还有一种政府难于监督的行为垄断，这就是默契合谋。这是什么概念呢？就是企业间并没有卡特尔协议，但是彼此心照不宣，大家都知道边际成本为6元，却都把价格定成8元，谁也不愿意降价，每一方都获得垄断利润。这种情况政府很难监督。
我特别想谈一下关于中国目前施行的所谓行业自律价格。前几个月由国家经贸委发布文件，同时配发全国13家大企业——像鄂尔多斯、海尔等——的一个倡议书提到：由于我国企业竞争太激烈，导致了所谓恶性竞争，使企业亏损、财政欠收，这对整个国家都是不利的，所以每个行业的企业应该坐下来，各自搞一个行业自律价格，每个企业都应该遵守这个价格。
