三、建立健全行政干部任免制度
周恩来领导下建立的对行政人员领导干部的任免制度，明确了高级领导干部的任命范围、产生方式，为国家行政机关选拔干部首次做出了制度化的规定，虽然在制度设置中还存在很多不成熟的地方，但当今的干部任命制度正是在这个范本的基础上不断完善和发展起来的。
新中国创建伊始，周恩来就明确提出了新中国行政人员的任免原则是有客观标准的，是将德才兼备、群众认可、注重实绩等原则等结合在一起来考虑和决定干部的任免，并且指出新中国国家工作人员任免与以往所有形式的任免不同，坚决避免任人唯亲。政务院成立后，为使县市以上各级各部门的主要领导人员的任免有章可循，尽快纳入法制轨道，1949年11月周恩来主持政务院第五次、第七次政务会议，研究了领导干部任免问题的初步草案，并决定由政务委员谢觉哉、章乃器等进一步修改。在政务院第5次政务会议上周恩来指出：“我们国家是新民主主义的国家，资本主义国家和中国封建时代任免国家工作人员的办法，对于我们都不适合。对于人才，我们要敢于提拔，但不能滥用私人，凭主观喜怒来评定和提升干部。我们的标准是要看他的历史、工作态度、经验和能力，以及群众对他的认识。”
11月25日周恩来主持召开了政务院第七次政务会议，他在讨论政务院及其所属机关工作人员任免暂行办法时说：“工作人员任免应该由会议决定。政务院各部门任免工作人员后，呈请政务院备案，不需呈请政务院总理批准。”这个办法体现了任免工作人员通过集体决策的特征，同时也将部门工作人员任免的权限下发到了政务院各部门，给各部门以更多的用人自主权，使工作人员灵活配备更能贴近实际的需要，同时提高了行政效率。
根据两次政务会议的讨论和修改，政务院第八次政务会议通过并提请中央人民政府委员会批准颁发了《政务院关于任免工作人员的暂行办法》。办法具体规定了政务院提请中央人民政府委员会批准任免和政务院直接批准任免的工作人员范围。并在干部任免上，形成了以委任制为主并适当采取考任、选举等形式的程序，党和国家的主要领导人需要经过选举，但候选人由委任的方式产生，包括各级国家权力机关对国家行政机关主要负责人员的提名、任命；政府各部门领导机关对本单位各级行政负责人和所属企业、事业单位负责人的委任；以及企业、事业单位内部对下属各级负责人和普通工作人员的委任等。委任制特点为干部选拔的权力集中，任用程序简单迅速，便于行政领导的统一指挥和政令的贯彻，在一定程度上有利于领导力量的连续性，使上下级干部密切合作。在新中国成立之初，各级政权亟待建立和巩固之时，这样的干部任命方式适应了当时形势迅速发展和政权建设的客观需要。
1951年中央人民政府批准了《任免国家机关工作人员暂行条例》，规定了中央人民政府和政务院的任免权限。1954年第一届全国人大通过了新中国第一部宪法，规定了国家主席、副主席、国务院总理等最高领导人的产生方式。但是，除了主要领导人员的任免程序有了法律规定外，当时对大部分干部的录用、选拔、任免并没有明确的法律规定。新中国的法制建设是一个渐进的过程，国家机关工作人员的任免规范和制度的建设也同样是一个由粗略到细致的过程，法规和制度的建设始终在不断调整和发展之中。国务院成立后，根据全国人大会议通过的国务院组织法规定，重新制定了行政人员的任免办法。
1957年9月国务院第57次全体会议通过的《国务院任免行政人员办法》详细地规定了国务院任免行政人员的范围及报送程序。
按照《国务院任免行政人员办法》规定，国务院负责任免的行政人员是：国务院副秘书长和秘书长助理，各办公室主任、副主任，秘书厅主任、副主任，各直属机构局长、副局长、行长、副行长、社长、副社长、主任、副主任、委员，国务院参事；各部副部长和部长助理，各委员会副主任和委员，各部门的司长、副司长、局长、副局长、委员会主任、副主任、办公厅主任、副主任、参事室主任、副主任，设计院院长、剧院长、研究所所长、副所长。各部门所属局的总工程师，海关总署署长、副署长；各省、各自治区、各直辖市人民委员会的秘书长、副秘书长、各办公室主任、副主任、厅长、副厅长、局长、副局长、委员会主任、副主任、办公厅主任、副主任、参事室主任、副主任；各专员公署专员；驻外代办，驻外使馆参赞、武馆和驻外总领事；重要的国营企业中重要的中央公私合营企业的厂长、副厂长、经理、副经理、场长、副场长、局长、副局长、总工程师；高等院校校长、副校长、院长、副院长；中央直属的重要医院院长、副院长；其他相当于上列各项职位的人员。
《国务院任免行政人员办法》还规定，国务院任免的行政人员，必须经国务院全体会议或国务院常务会议通过。各部门各省市报请国务院任免的人员，都送国务院人事局办理任免手续。中国科学院不同于国家行政机构，其正副院长应由院士中选举产生。但是由于我国当时尚未实行院士制度，所以周恩来向全国人大常委会建议中国科学院院长，副院长人选，由国务院总理提名，全国人大（常委会）决定，国家主席任免。
除了中央政府干部任免制度外，周恩来还指导制定和实施了中央政府各部门和地方政府的组织通则和管理条例，如早在政务院时期就制定了《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》、《人民法庭组织通则》、《外交部干部管理制度》、《外交工作人员守则》等。对于各级地方政府干部的任免办法及制度的规定，分别贯穿于各级地方政府的组织通则中，如《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府和区公所组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》等。按照《市人民政府组织通则》规定：工作人员任免“尊重中央人民政府政务院关于任免工作人员的暂行办法，提请上级人民政府任免或批准任免主要行政人员；并在市的职权范围以内任免上述人员以外的行政人员。”
其他各级地方政府干部任免的规定基本与该规则相类似。这些通则对干部任免首先强调了在政务院统一办法指导之下进行，同时又有一定的自主权限。
从上述国家干部任免制度形成的过程分析，在周恩来领导下，干部任免制度从无到有，从中央到地方，再到各部门，始终处于一个不断完善的过程中，制度化选拔人才的机制开始出现，干部任免工作的制度化程度不断提高。周恩来的在这方面的功绩在于：在他的努力下，各级干部管理的规范化、制度化开始形成，一系列干部任免的条例和法规的颁布使干部的任免在程序上有章可循，日趋合理，一定程度上避免了用人的随意性，为新中国成立初期急需大量德才兼备干部充实一线的各级政府提供了制度化渠道来实现领导干部的合理配置。
四、规范机关干部日常行政工作制度
周恩来任总理后，对政府机关公务人员的工作进行了规范，很快建立了行政机关负责人的工作制度、报告制度、保密制度、奖惩制度，并明确了政务院与所属各部门及各级政府之间的行文关系，这些规章制度的制定与实施为新中国行政管理制度的确立奠定了基础。
（一）建立机关负责人的工作制度
现代领导科学理论对领导者与管理者有较为清晰的职责分工，领导者通常掌握大政方针做决策，管理者则重在执行。周恩来在新中国开国之际，面对当时千头万绪的复杂状况，政府管理分工尚不明确，职责权限还有许多交叉的现实，提出机关领导干部既要参与政务决策又要掌管事务，既要做领导又要做管理，并对机构设置的情况进行了具体规定。
1951年政务院做出了《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书工作机构的决定》。决定指出：机关负责人（秘书长和办公厅主任）的工作性质是“既要参与政务，又要掌管事务”。决定对于秘书长和办公厅主任的工作任务规定了七条，概括起来就是：秘书业务、政策研究、机关事务管理。同时决定强调了做好工作的几个基本问题：包括在不断努力学习和实践中熟悉政策法令，创造和积累经验；要经常注意掌握“抓住重点，照顾全盘”的工作方法，贯彻执行“集中领导，分工负责”的原则；机关负责人重点应放在协助首长研究政策，处理政务方面；但同时要把日常行政工作和机关事务工作组织安排好，要经常领会并根据领导上的意图，主动地在自己职责范围内，认真处理问题、使首长减少事务纠缠，多考虑重大问题；经常注意了解各部门工作动向，把握“从整体出发，照顾具体情况”的原则。并要求每个秘书工作部门的干部，认清自己的工作是政府工作中很重要的一部分，要养成任劳任怨的工作态度和谦虚、谨慎、细密、切实的工作作风。
关于工作机构设置，根据精简原则，尽力减少层次。
通常政府机构的层级越多，越容易出现互相推诿、职责不清、官僚主义等种种弊端，周恩来在领导新中国政府机关的工作中，强调领导干部要有责任感，并对机关负责人的工作性质、主要职责做出了规定。1953年5月8日他在中共中央书记处扩大会议上指出：为克服政府工作的某些无人负责的现象，必须规定对今后一切工作的处理均应由主管部门负主要责任，主管部门负责人必须亲自过问；遇到有问其他部门有关的事情，主管负责人应同有关部门协商解决办法，然后再提交中共中央批准。这就明确了机关责任人的工作任务分工和责任范围，并对行政机关的层级结构做出安排，使中央政府工作人员各就各位，保证了工作迅速顺利地得到开展。
（二）建立工作报告制度
对于中国这样一个人口众多、面积广大的国家来说，中央政府所能够直接管辖和控制的范围是有限度的，更多的部门、更多的地区需要授权或间接控制来实现管理，各部门各地区也需要及时地经常性地向中央政府报告自己的工作情况，以便于统一领导。因此，建立工作报告制度成为中央政府对各级政府部门进行干部工作管理的重要手段。新中国中央人民政府成立伊始，周恩来就认识到这个问题的重要性，他领导政务院制定了《关于工作报告制度的暂行规定》，明确规定中央各部门和各大行政区、各省市应定期向政务院作综合报告、专题报告。1952年周恩来对政务院所属各部门的“综合报告”、“专题报告”、“专业会议报告”、“请示报告”、“统计报告”又做出了更细致的规定。国务院第11次全体会议通过了《国务院所属各部门、省、自治区、直辖市人民委员会工作报告制度的规定》。按照规定，国务院各办公室及不属于各办公室分管的外交部、国家计委、国家建委、国家民委、华侨事务委员会，均须每两周向总理写一次报告；秘书长分工管理的各直属机构，由秘书长统一写工作简报。每年第一季度各部门应向国务院报送“年度工作报告”。规定还要求：
凡需要上报的问题，应及时报送，这些报告，均应由各部门领导人主持草拟或指定负责干部草拟后，亲自审核签署。此外，各地对国务院和国务院所属各部、各委员会、各直属机构的工作如有批评和建议，应随时整理报送。
工作报告制度初步建立后，周恩来对制度的实施情况也很关注，1952年8月9日，周恩来就一些部门未认真执行政务院关于所属部门定期向中共中央作报告的制度一事，以政务院党组干事会书记名义向各委分党组干事会、各部门党组小组发出通知，强调各部门必须严格执行定期报告制度，并重新规定了报告办法：（1）每两个月作一次综合报告，应由党组负责人执笔，内容以执行中央政策、业务进行情况为主，千字为限；（2）重要问题作请示报告或专题报告，专题报告以简短及时为原则，字数不限；（3）专业会议后作简况报告；（4）各业务部门的业务情况按月或按旬统计报告。
工作报告制度的实质是通过制度规定来实现信息的上传下达，是一种信息通报制度的雏形，撰写报告的部门通过撰写总结情况发现问题，审阅报告的部门和领导通过报告了解情况，检查工作，发现问题并督促改进，及时协调工作中出现的矛盾。
周恩来对工作报告制度实施的严格要求和对制度内容结合实际需要的适度调整，使工作报告制度更加完善，并在政务院所属部门中得以切实落实。这是一种规范性的行政管理制度，很好地实现了中央对地方各级政府和部门的管理，对当代中国行政管理、政府信息通报制度产生了深远影响。
