第36章 中国网络实名制管理：由来、实践与反思(1)

胡凌

摘要 网络实名制在中国不是一个新鲜话题，却极易引起广泛争议。本文将主要梳理近十年来我国在这个问题上的争论和做法，分别从网吧、大学BBS、公共论坛、网络游戏和博客等五个方面入手，并总结网络实名制成功与失败的案例及其原理，认为根据中国现有的实名制实践和互联网治理的基本原则，在涉及网络表达的场合，无论是中央还是地方都不应当轻易地使用实名制进行管理。网络空间中的一些违反社会规范的行为，应当尽量在保持网络匿名的架构下进行平衡解决。对用户个人的管理不宜也不能够采用对传统媒体组织一样的管理方式，属地化管理仍然需要进一步探索可行的治理方式。另外，我们需要区分国家基础性权力和专断性权力，在保障公民言论自由的同时不能一概否认实名制的必要，问题的关键在于谁来主导实名制，如何实践。

关键词：网络实名制，认证，基础性权力，任意性权力

网络实名制不是一个新鲜话题，却极易引起广泛争议。理由不外乎担心实名注册的个人信息被国家和商业机构滥用，还有担心网络上的自由表达遭受侵害，社会舆论与监督力量受到影响。但另一方面却是网络谣言、谩骂、低俗、恶搞内容得以轻易流传，国家希望借助实名制约束匿名网民的行为，净化网络环境。可以说，互联网的非中心化架构和传播能力使上述正负两方面效应都得以放大。那么如何看待两者并存的虚拟世界？是否有必要为了遏制负面效应而重塑互联网架构，从而牺牲其积极的价值？怎样做才是比较合理的平衡？这些问题都没有现成答案，无论是国家管制还是网站自律都在进行着积极探索，我们需要从经验中总结各种实践背后的道理和利弊，从而为未来的决策提供借鉴。

本文将梳理近十年来我国在这个问题上的争论和做法，分别从网吧、大学BBS、公共论坛、网络游戏和博客等五个方面入手，并总结网络实名制成功与失败的案例及其原理。本文认为，尽管政府已经在网络内容层和物理层进行了各种实名制的尝试，但总体效果是不成功的。这部分是因为缺乏一个整体方案，只能由各个管理部门逐步探索，分头实行，并受到成本等因素的限制；部分则是由于网民持续的抵制反对。网络实名制的成功只能建立在可控的有限数量的对象的基础上，这一计划的极端版本便是将互联网进行地区性封闭隔断，既不可行，也不受欢迎。实际上，目前存在着诸多替代性解决方案。我们需要从整体上对网络管理的目标和原则进行考虑，而不是头痛医头、脚痛医脚。另外，我们需要区分国家基础性权力和专断性权力，在保障公民言论自由的同时不能一概否认实名制的必要，问题的关键在于谁来主导实名制，如何实践。

一、起源与实践

人们经常把清华大学李希光教授看成网络实名制的始作俑者，这未免有些冤枉，也多少夸大了语词的重要性。李希光在2002年4月28日的一个新闻节目上的原话是这样的（都市在线，2002）：……我认为网络本身应该和传统媒体一样，都应该受到严格的版权的保护、知识产权的保护。同时网上任何人写东西要负法律责任。你不能因为是网上，你可以发匿名的东西，你就随便对别人进行人身攻击，这同样要承担名誉损害权责任的。至于网上传播甚至可能比印刷媒体传播还要快，还要广，而且它造成的伤害，有时候是不可弥补的。因为大家上一个网页，可能这个网页一辈子就上一次，即使你在这个网页进行更正了，但是读者不可能再回来了。和印刷媒体不一样，印刷媒体它每天都要出这张报纸，读者是固定的。所以我就建议，我们国家的人大立法机构对网上的名誉侵害应该给以严惩。同时我建议人大应该立法禁止任何人匿名在网上发表东西，包括传统媒体，应该提倡用真名，不用笔名发表文章。这是全球化时代、身份认同时代。利用假名发表东西是对公众的不负责。

现在看来，这段话包含着丰富的内容，也有其积极意义，但在当时中国互联网处于刚起步阶段，一些负面影响尚未引起人们的关注，说这样的话就难免受到抨击了。尽管李教授本人后来抱怨记者曲解他的本意（中国新闻网，2003），但他无疑道出了一个网络时代的敏感问题，即表达自由与公共管理之间的关系。在2002年的时候，这种关系实际上开始明确起来，国家发布了一系列法规管理网络言论与内容，并且，恰恰在李教授发言前后，政府正在全国范围内进行一次网站专项整治活动，更使得人们有理由对国家权力及其拥护者的声音表示深深的怀疑。

但是网络实名制并没有从公共论坛或博客这些具有公共影响的地方开始，而是沿着多条路径，由不同的管理主体根据不同的现实情况分别采取。现在看来，一些措施具有偶然性，但又处于一个历史的必然趋势中。这些路径分别是：网吧、大学BBS、公共论坛、网络游戏和博客。我将按时间顺序逐一分析它们的缘起和实施效果。

（一）网吧

国家很早就对网吧进行管理，在2001—2002年间，主管部门经历了由通信管理部门向文化管理部门转变的过程（胡凌，2009 a）。为保护未成年人，国家政策也经历了一个由限制他们进网吧到禁止进入网吧的过程，网吧中的实名制就主要是对未成年人进行认证而采取的措施。在早期，这种认证主要靠网吧人工登记和检查身份证进行，比较麻烦，不少店主为了经济利益不惜招揽未成年人进入，依靠他们自觉守法的规则变成了一纸空文。因此，一些地方政府开始利用网络技术平台强化认证效果，即向本辖区内的网吧统一安装监控软件，网吧用户需要用本人身份证办理或购买实名上网卡或直接用第二代身份证刷卡，这样用户每次进网吧时，都会在公安部门终端的身份证数据库中留下记录，这样既可以在一开始就将未成年人排除在外，还可以保障网络信息安全，同时免除了网吧业主人工核对登记身份证的责任，一举多得。

但现实并没有这样简单，首先，在一些地方，刷卡认证未能阻止未成年人进网吧，一些业主利用自己员工或朋友的身份证办理了临时上网卡，可以租给上网者，这样只要没被发现，他们仍可以不断吸引未成年人入内；甚至还有的业主直接以输入管理员密码的方式来避开登记系统，令实名认证流于形式。其次，由谁安装网吧监控软件成了公安部门和文化部门争夺的焦点。出于治安管理和打击犯罪的需要，公安部门对网吧进行实时监控似乎更方便和有效，但由于中央确定了由文化部门主管网吧，也要相应建设网吧监控平台，两者就发生了利益上的冲突，政府不断要求装卸，给网吧业主带来不少经济损失和不便，使他们没有动力安装（胡凌，2009 a）。第三，现实中还发生网吧业主偷偷卸载软件防止监控的案例，一旦遇有检查，再重新安装，为吸引更多的用户而逃避实名认证。这些“对策”一方面固然反映了监管力度还有待加强，但也折射出其他问题。例如，由于实行网吧的严格管制，开办网吧先期投入很多，运营成本较高，使得他们不得不吸引未成年人，靠架设私服网游获取利润，这样即使被查到罚款，从概率上说也是值得的；另外，不少用户只是偶尔在网吧上网，像使用公用电话一样，他们不会费事去办理上网卡，为了让这部分人继续留在网吧中，业主只好办卡方便客户。

目前尚未出现全国性的网吧监控平台，也没有出现跨地域的认证方式。各地对网吧的管理仍然是属地式的，约束得更多的是本地的上网者。很难判断网吧实名登记的具体效果，但可以肯定的是，在越来越多的未成年人变相进入网吧的情况下，光靠打击排查不能治本，监控系统更为有效的功能是打击网络犯罪，追踪留在网吧中的痕迹。另外，如何确保个人真实的身份信息不被网吧截获滥用也是一个问题，个体的隐私在这方面很容易泄露。

（二）大学BBS

按照我国互联网治理的基本架构，教育网独立于其他公共网络，并由教育部及各个大学分级管理（胡凌，2008）。随着教育网的扩展，近百所大学都开辟了本校的BBS论坛，在上面浏览信息、讨论问题成为一些学生日常学习生活不可缺少的内容之一。当时学校和教育主管部门管理事实上较为宽松，许多校外的人士也可以访问注册留言，学校也并不对他们的身份进行核查，一时间出现了像北大“一塌糊涂”“未名BBS”、清华大学“水木清华”、南京大学“小百合”、复旦大学“日月光华”等著名论坛，它们不仅仅是校内师生讨论学习生活的家园，某种意义上也成了社会上知识分子和网民讨论时政的空间。由于校外注册的人越来越多，发表的言论也时有偏激之处，容易造成全国性影响。2004年12月28日，教育部、共青团中央发布《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》（社教政[2004]17号），提出了实名制的要求：……高校要根据国家互联网管理的有关法规，切实抓好校园网站的登记、备案工作，落实用户实名登记制度，加强校内网站与网络用户的统一归口管理。要按照IP地址管理办法，建立IP地址使用信息数据库和IP地址分配使用逐级责任制。高校校园网BBS是校内网络用户信息交流的平台，要严格实行用户实名注册制度。要加强对校园网BBS的规范和管理，及时发现和删除各类有害信息。对有害信息防范不力的要限期整改，对有害信息蔓延、管理失控的要依法予以关闭。

第二年3月16日，从“水木清华”开始，各所高校开始纷纷接到通知，要求落实实名制，全国著名的BBS都进行了关闭整改，由开放型转为校内型，并且一所大学只能拥有一个官方色彩浓厚的BBS（欧阳斌、张望，2004；痴心依然，2005）。显然，教育部门的领导人并不打算按照某种商业模式对校内BBS进行约束改造，从而更好地管理来自校外的言论，在这一点上，传统的政教和宣传思维主导了整个决策过程。

值得注意的是，大学BBS实名制并不是一开始就采取的措施，而是经历了好几个阶段，从中也可看出政策制定者的意图。早在2002年初，中共中央办公厅发出《关于在互联网经营单位以及社区、学校、图书馆、宾馆等提供上网服务场所尽快安装安全管理软件的通知》（中办[2002]8号），要求校园机房安装监控软件。同年4月28～29日，教育部社政司召开高等学校思想政治教育进网络工作研讨会，会议纪要要求“建立设立网站和主页的审批制度，以及有关的留存制度、巡查和审查制度等。还要通过必要的技术和法律手段，阻止有害信息进入”。5月14日，教育部就应一次全国性专项治理发布《关于对校园网有害信息专项清理整治工作的实施意见》（教社政[2002]5号），要求“逐级落实校园网信息内容安全管理责任和控制措施，使校园网信息服务活动进一步规范，有害信息得到有效封堵，逐步建立网络信息安全管理长效工作机制”，其中规定的长效机制是“上网用户日志记录留存制度，电子公告服务信息巡查、个人主页信息审查制度，链接网站和聊天室有害信息检查管理制度以及发现有害信息立即向主管机关报告制度”，并没有提出实名认证制度。随后，过了近两年，中央要求清理网吧，教育部于2004年3月21日发出《关于开展高校上网场所清理整顿工作进一步加强校园网管理的紧急通知》（教电[2004]90号），其中的口气严厉了许多，要求“重点加强对校园网电子公告栏、留言版、聊天室等交互式栏目的管理和监控，实行24小时专人值班制度，主要论坛要实行先审后贴制度，及时发现和删除各类有害信息。对设置成代理服务器的个人计算机，要根据流量变化和技术档案进行跟踪识别，及时发现有害信息”，但也没有提到实名制。

9月2日，应国家部署打击淫秽色情网站要求，教育部下发《关于在教育系统深入开展打击淫秽色情网站专项行动的通知》（教社政[2004]10号），在教育网内开展清理淫秽色情信息，其中的规定已经近乎完美：……坚决按照“谁主管、谁主办、谁负责”的原则，加强工作领导，细化管理分工，落实责任到人，建立有效防范、及时发现、果断处置有害信息的工作机制。认真贯彻落实已有的法律法规和管理制度，进一步加强校园网（系统网）和校内上网服务场所管理制度建设，结合实际制定网上有害信息判定标准，对论坛上发布的信息实行“先审后发”制度，对网上各类有害信息进行全天候检测和监控。建立网上不良行为记录制度，对色情、反动等有害信息的制造和传播者进行及时查处。高校网站包括师生自主创办和校办企业主办的商业性网站，要根据有关主管部门规定履行备案登记手续。学校要加强校内集中上网场所的管理，制止将学校的房产和设备出租或承包用于互联网上网服务场所。