4.2.3政府行为的最高伦理标准
功利主义提出“最大多数人的最大幸福”原则，目的在于选择一个好的政府。笼统的伦理原则只能提供根本的价值导向，不能解释政府产生的具体要求。比如，政府究竟是如何产生的？只有将根本原则的要求具体化，才能回答这一问题。历史上长期存在着两种观点。第一种观点认为，政府及其形式是“一种自然产物”，不能靠预先设计来建立，它们“不是做成的，而是长成的”。“我们对于它们，就和对于宇宙中的其他事实一样，所能做的就是熟悉它们的自然特性并使我们自己适应它们”。根据这种观点，任何一个国家的基本制度都是从该国人民的特性和生活中自然成长起来的，是他们的习惯使然，是本能、无意识的需要和愿望的产物，绝不是故意人为选择的。历史上，人们总是人为地设计某种制度，以便达到某种目的。如果这种设计充分符合人民的意志，“符合民族的感情和性格，通常是持久的”。但是，如果把某种制度设计强加给人民，让人民接受不是他们自己需要的制度，这种努力“是徒劳的”。总之，人的意志对政府的形成不具有决定作用，人的趋乐避苦天性对选择政府形式也不起决定性影响。第二种观点认为，政府及其形式是由“人的劳作”产生的，“政府的形式”完全是“一种创造的事情”。既然是“人制作成的”，当然“人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作”。这种“制作”出来的政府承载着人的目的，选择出来的政府形式必定有助于实现人民的目的。公民选择某种政府形式，总是相信这种政府是达到个人目的之最好途径。因此，人民就会信任、依赖它，委托政府实现个人目的。功利主义明确主张第二种观点。密尔认为政体与政府的形式都是人为选择的，“它们的存在都是人的意志力作用的结果”。这就像其他作品一样，可能“做得好”，也可能“做得不好”。政府也像一台机器，“最初是由人制成的”，以后，它也不能“自行运转”，要由“人去操作”，人还能根据自身的“能力和特点”，对它进行调整。
那么，选择或“制作”政府的具体标准是什么呢？上述对终极目的的证明，实际上要证明的是，功利主义原则可以作为选择与评价政府的伦理原则。具体地说，选择好政府需要具备某些条件：首先，人民必须愿意接受它；其次，人民必须愿意为保存它而有所作为；再次，人民必须愿意履行由政府要求的义务和职责。这是政府产生的条件，也是政府运行的保证，体现了“最大多数人的最大幸福”。既然政府是人为选择和“制作”而成的，意味着管理者和被管理者之间的关系是自愿自主的契约关系，政府管理者承担着人民委托的义务，人民有责任服从政府的管理，并支持政府的管理活动。在这种关系中，规定了政府行政人员的职责与责任，一个好的政府，能够顺利地完成人民委托的使命，履行自己的职责。
在人类历史上，曾经出现过许多所谓的好政府，如君主制、贵族制或民主制政府，每种政府都曾在特定时期被认为是最理想的形式。但是，它们在最大限度地增进幸福的总量方面并不都能满足人民的要求，在发展人民的美德与知识方面，更是做得不尽如人意。功利主义认为，理想的好政府形式必须满足一个根本标准，即“增进社会利益的总量”。这不是有些人说的“秩序”、“进步”、“持久性”。密尔认为，“‘秩序’不应是和‘进步’调和的一致的另外的目的，而是‘进步’本身的一部分和手段”。即使“进步”是应该追求的，也无法作为好政府的最高标准。因为，“秩序”意味着服从，而服从未必都“值得赞美”，独裁君主制下的绝对服从就该诅咒。秩序也意味着政府制止私人暴力，维持和平，但这只能是建立政府的条件而非目的。进步往往同时包含倒退，如“人们可能在财富上有所增长”，同时“美德上则可能有所退化”。只有在没有倒退的情况下，进步才能成为政府的目的。永久性也不能成为政府的目的，“任何一种‘进步’包含同一种事情上的‘永久性’”，忽视“永久性”的利益，也就会“弄错”“普遍的‘进步’利益”。总之，它们都不能成为政府的目的，不能作为好政府的标准。
好政府的最终标准是增进社会福利的总量，具体体现在人民的“好品质”中，其中“主要的、超越其他一切的是组成作为统治对象的社会的那些人的品质”。政府最重要的优点就是不仅增进人民的福利，而且促进人民的美德与智慧。这样，在理想的最好的政府形式中，主权或最高支配权力属于社会整体，每一个公民不仅对最终的主权有发言权，而且，有时也实际上参与政府管理活动，甚至亲自担任某些公共职务。在较大的国度中，公民不可能亲自参与公共事务，需要某些人代理行使他们的职责，这就形成了代议制政府。按照功利主义的标准，代议制政府就是最理想的政府形式。
选择了理想的政府形式，并不等于这种形式能够“自行运转”。代议制政府之所以是好的政府形式，因为这种政府具有合理的职能与权力设置，或者说，好政府的职能与权力设置有助于最大限度地实现公民的最大利益。
好的政府需要合理的政府职能划分与权力配置，具有好的权力运行机制，这是代议制政府有效运行的前提，也是评判政府行为是否具有合理性的重要标准。
“好政府”应该具有怎样的职能呢？根据功利主义的标准，应该有两种职能，一是“促进社会普遍的精神上的进步的程度”，包括“在才智、美德，以及实际活动和效率方面的进步”；二是“将现有道德的、智力的和积极的价值组织起来，以便对公共事务发挥最大的效果所达到的完善程度”。好政府除了能够保证公民充分发展美德与智慧以外，还必须能够使政府机器本身具有良好的构造，以便最好地利用社会资源，实现正当的政府目标。把政府的职能限制在这两个方面，“它比任何其他政体更有利于提供良好的管理，又能促进较好与较高形式的民族性格的发展”，产生“最大量的、直接的或将来的有益后果”，有利于最大限度地增进社会福利。
代议制政府的职能导致政府的两个显著特征：主权属于人民；每个公民都可能实际行使主权，或对“主权的行使有发言权”。政府的职责是以最合理的方式对社会资源进行安排，最大限度地整合各种社会价值，在为公民谋取最大福利的同时，促进公民的美德与智慧，在保证公民最大社会福利的同时，使他们都能享受平等的政治权利，在政治生活中“获得性格上的实际锻炼”，自觉增强公共道德与社会责任意识，不是仅仅考虑“自己的权益”，而是关心“共同的利益”，把自己看成是“公众的一分子，凡是为公众利益的事，也是为他的利益”。在这种民主政府制度下，政府职能的实现有助于每一个公民的共同参与，个人在这种参与中，不仅追求物质财富，也锻炼了参与管理的能力，这种能力是民主政府实现根本目标的必要保证。概言之，“好政府”的职能不仅在于通过政府行为增进社会福利，而且更在于增进公民实现自身权利的素质与能力。
但是，如果缺少合理的权力配置，政府职能还是难以实现。代议制政府作为理想的民主形式，必须具有合理的权力结构和权力配置。功利主义选择的是代议制民主政体，把立法议会（上、下议院）作为最高的权力中心，政府则由行政机构与司法机构组成。立法议会负责“监督和控制政府”，制定和批准法案。立法议会的权力分为直接立法权（起草法律）和最终立法权（审批法律），上院行使直接立法权，由少数具有专门法律知识的专家负责起草法案；下院行使最终立法权，在审议结案时，通过辩论作出最终的决议。
立法议会不干涉政府活动，不“管理政府”，原因是权力的职责分明，有利于维护政府目的的中立性，也便于保证政府管理的有效性。行政管理有其特殊的规律，具有特定的专业特征，需要专职行政人员的专门知识与技能，权力的合理配置可以保持权力的效率，维护权力的纯洁性。如果立法议会介入政府管理，干预行政活动，那就是“无经验裁判有经验，由无知裁判有知”，为滥用权力打开方便之门。民主政府之所以民主，正是因为不允许出现这种混乱的权力关系。政府行政权力在行使过程中需要立法权力的监督，但这种监督不是具体的干预，而是在明确权力界限的基础上，相互制衡与约束，以保证各种权力的责任达到最大化，实现政府行政活动的最大效率。
4.3效率优先的伦理评价依据
在效率伦理的评价系统中，伦理原则作为评价行政活动的标准，衡量的对象是政府行政管理中的具体行为。但是，任何行为都由多种要素构成，尤其是政府的公共管理行为更具复杂性，为了使道德评价更加有效，需要在政府与行政人员的行为意图、动机、结果等要素中确定某个特定的要素，作为判断行为价值的依据，以此控制行政活动、确认行政责任，最大程度地实现政府的行政效率，确保公共行政目标的实现。那么，政府公共行政行为的评价依据是什么呢？我们从功利主义的效果论着手，对此进行阐述。
4.3.1效果论的评价依据
既然政府公共行政的目标是最大限度地增进社会的福利，那么，其行政活动的伦理依据必定是经验性的行为“效果”，而不是无法客观检验的行为动机。尽管功利主义理论家对其伦理原则进行了理论的论证，但究竟其标准有没有普遍适用性，最终还需要看它具体运用过程中的效果。这是功利主义标准证明自身有效性的最好证据。因此，假如人们在实践中对这一标准难以把握，或把握起来飘忽不定，其有效性就会受到怀疑，它倡导的目标最终也难以实现。功利主义者十分重视这一问题，他们把伦理原则的目标与每一个人的目的结合起来，把“共同利益”托付在每一个人的私人利益上，体现在政府行为的道德评价中，必然需要某种客观实在的或经验的东西作为评价的依据，而不是抽象的或难以捉摸的东西。
在什么是“效果”的问题上，尽管主张功利主义目的论的学者们曾经从不同的角度，对如何评估利益问题作出不同的回答，但对“效果”一词的理解却相当一致。他们通常把“效果”理解为获得快乐、实现目标、获得知识或权利等等。这种理解与义务论不同，义务论者经常思考的是诸如公共政策目标的实现，公民喜好的满意度等。尽管义务论价值观也有可能把行为的结果理解为获得某种道德价值，如守信、公平或确保公民的广泛参与，但作为一种理论特征，仍然主张履行义务、遵守原则的行为才具有道德价值，不追求行为的结果或效果。因此，目的论必定是一种“效果论”，它对政府行政效率的追求体现为对“效果”的重视。
按照功利主义的理解，道德本身不是目的，而是工具，趋善避恶不过是为了趋乐避苦，道德价值就在于它是获得幸福的最佳途径，例如勿说谎是好，因为这样做的结果能够维持人们间的相互信任，而信任对于社会生活是必要的；与人为善是好的，因为彼此间的和睦能使人们获得安全感。因此，道德的依据不存在于主观领域，而是存在于客观效果中。这种他律道德论，在道德评价上必然逻辑地推论出效果论：既然道德与否视功利而定，而功利又存在于行为效果之中，那么，行为的道德价值就存在于行为结果之中，道德评价关注的是行为的结果，而不是其他因素。
效果论否定行为动机具有独立的道德性。边沁承认每一个行为都包含六个方面的构成因素：行为本身、客观条件、环境、意图、伴随的意识、动机和人的一般习性。他认为，动机和意图作为行为过程中的两个因素，本身没有独立的道德价值，它们的道德价值要通过行为结果表现出来。因为，功利主
义的道德论主张功利即道德，无功利也就无道德。动机并非毫无作用，有动机才有意图，有意图才能发生行为，有行为才会产生结果，但动机和意图的好坏不取决于主观的道德动机，而是要看它们带来的行为结果。换言之，动机和意图的好坏取决于它产生结果的好坏，动机的好坏依结果的好坏而定。
功利主义把效果依据明确表述为：凡是趋向于产生好结果的行为都具有道德价值，只有根据行为产生的效果才能确定其善恶。无论行为的主体是个人还是政府，无论其动机是好的还是坏的，只要有利于产生好的结果，该行为就具有道德价值。这一道德依据扩大了功利原则的范围，不仅出于道德考虑的行为才有道德价值，即使出于别的考虑的行为，只要结果符合功利原则，该行为也是道德的。密尔具体阐发了这一思想。他在修正边沁的功利主义思想时，特别注重效果论的客观有效性问题。他重新倡导功利主义，推行其道德标准，必须在理论上证明其真的可行、有效，绝不能让人们在实践过程中感到左右为难，捉摸不定。
为此，他要为道德标准找一个明确、客观的基点，便于人们身体力行。
