张雷宝
摘要：本文对浙江省20多年来政府外债负担及其风险水平进行了较全面而深入的调研和分析，得出如下几点结论：①自1984年浙江省首次使用政府外债项目以来，大量事实表明政府外债项目综合效益显着，并在浙江社会经济发展过程中发挥了积极的作用。②浙江省政府外债规模偏小，外债风险微弱，处于可控的“安全区”。但从风险控制角度讲，我们必须关注和重视政府内债、非政府外债对政府债务风险的放大效应。③浙江省政府外债的结构总体合理，但还存在区域性外债风险分布不均衡、币种结构不安全、部分项目经济效益差等问题。④扩大宣传，提高认识，适度扩大浙江省政府外债规模，充分发掘和发挥政府外债对区域社会经济发展的支持和促进功能，是一种理性的政策选择。
关键词：政府外债；外债负担；风险控制
一、前言
政府外债是政府债务的重要组成部分，是引入和利用外资的重要载体，也是推动和促进自我快速发展的重要“发动机”。浙江省的政府外债发端于1984年。近20多年来，浙江各级地方政府分别向外国政府、世界银行以及亚洲开发银行等举借外债约22.8亿美元，支持了交通、电力、环保、城建、教育、卫生、农林等领域约100多个重点建设项目，对促进浙江社会经济的全面发展起到了十分重要的支撑作用，并将继续在浙江顺利实现“八八战略”、“五大百亿工程”等重大战略目标过程中发挥积极的作用。
例如，浙江向世界银行贷款2.2亿美元的浙江公路项目和贷款1.92亿美元的沪杭高速公路项目，实现了浙江省历史上高速公路零的突破，建成并投入使用的“黄金通道”在浙江发挥了巨大的经济和社会效益。
然而，不管基于历史还是现实、理论还是实践，政府外债都是一把“双刃剑”，具有鲜明的双重性。例如，着名经济学家钱纳里（H.B.Chenery，1966）提出了“双缺口理论”并大力肯定了外债的积极作用，被认为是现代外债理论的核心和基石。S.Fischer和J.Frenkel的“债务周期理论”则结合发展中国家的国情揭示了依靠外债发展自我的光明前景，韩国、新加坡就是世界上利用外债或外资实现经济快速发展的成功典范。
但是，B.Barnan和R.Bulent的债务“桎梏论”以及S.Amin的外债“依附论”则从反面强调了利用外债的弊端和风险。20世纪80年代，拉丁美洲等发展中国家爆发了普遍性的债务危机，当时的外债就被认为是“癌症”、“原子弹”以及经济波动的“罪魁祸首”。1997年的亚洲金融危机在本质上则是债务危机，特别是外债危机所致。目前，随着我国某些地区的政府债务规模的不断扩大，外债和内债共同导致的债务风险问题也开始凸现，并有可能成为影响区域经济稳定和可持续发展的隐患。国际经验表明，外债（包括政府外债）既可能是一国或地区经济发展的“引擎”，也可能成为一国或地区掉入“债务陷阱”而成为经济发展的“桎梏”。因此，合理控制外债规模，优化外债结构、防范外债风险、提高外债使用效益就具有重要的现实意义。
目前浙江利用政府外债已有20多年的历史，那么，政府外债到底在浙江经济社会发展中发挥了什么样的作用？浙江政府外债的规模水平是否适度以及风险是否可控？
浙江政府外债的结构是否合理？为了科学地解答上述问题，本文对浙江省政府外债负担水平等问题进行了全面和深入的探讨。通过研究发现，自1984年浙江首次使用政府外债项目以来，浙江政府外债项目的综合效益（包括社会效益和国民经济效益）显着；浙江政府外债规模偏小，外债风险微弱，处于可控的“安全区”，但从风险控制角度讲，必须关注和重视政府内债、非政府外债对政府债务风险的放大效应；浙江政府外债的结构总体合理，但还存在区域性外债风险分布不均衡、币种结构不安全、部分项目经济效益差等问题。最后，本文认为扩大宣传，提高认识，适度扩大浙江政府外债规模，充分发掘和发挥政府外债对浙江社会经济发展的支持和促进功能，则是一种理性的政策选择。
二、浙江省外债负担的实证分析
外债概念的准确界定是讨论问题的重要前提。根据2003年国家发展计划委员会、财政部和国家外汇管理局颁布的《外债管理暂行办法》规定，我国的外债是指境内机构对非居民承担的以外币表示的债务。具体地讲，是指中国境内的机关、团体、企业（包括外商投资企业）、事业单位、金融机构和其他机构对中国境外的国际金融组织、外国政府、国际金融机构、境外企业、个人或其他机构，以及在我国境内的非居民借用尚未偿还的、用外国货币承担的、具有契约性偿还义务的全部债务。根据上述定义，本文研究的政府外债，是一种狭义的外债概念，即由各级政府（主要是地方政府）举借的、以政府信用保证的、需在一定时期内对外偿还的外债。与此相对应，非政府外债则指企业和个人对外举借的债务。理论上，一国或地区的外债包括政府外债和非政府外债两大部分。目前，构成浙江省地方政府外债的主要有国际金融组织贷款（如世界银行、亚洲开发银行等）和外国政府贷款。我们认为，全面理解政府外债概念，必须把握以下三点：①政府外债是以政府信用为担保的有偿性财政收入，因此，政府外债会导致一定的财政负担。②政府外债一旦产生就会引致一定的外债风险，而且政府外债风险与政府外债规模成正比。③政府外债与非政府外债都意味着一国或地区的对外偿付责任，且两者之间存在相互转换的可能。例如，非政府外债表面上是私人部门举借的“自借自还”外债，但在其不能偿还到期债务时，有时会由财政垫付相应的外汇资金，以保证外债的偿还以及对外债的信度，从而导致政府财政负担和风险的增加。在地方政府随意担保或非法担保的条件下，非政府外债或私人外债就意味着一定数量的政府或有外债。因此，研究政府外债的同时也有必要关注非政府外债规模及其风险问题。
（一）浙江省外债总量分析：规模偏小、风险微弱
浙江政府外债起源于1984年，至2005年底浙江政府外债余额（不含宁波）约为138075.13万美元，当年全省新增各类政府外债2187.32万美元，同年全省政府外债还本付息总额为8756.44万美元，同年逾期政府外债总额约1734万美元。根据有关统计资料，并从政府外债的管理体制和政府外债的增长角度来看，浙江政府外债的发展过程大致可分为以下三个阶段：起步阶段、快速发展阶段和稳步增长阶段。
具体分析如下。
1.起步阶段：1984-1989年
在这个阶段，浙江开始利用国际金融组织和外国政府贷款为浙江经济建设和社会发展筹措建设资金。在这个阶段，按照1986年《国务院批转国家计委关于利用国外贷款工作分工意见的通知》，政府外债实行分工负责、归口管理的体制。这个时期浙江共签约25个政府外债项目，借款总额为11421.68万美元，其中世行贷款项目10个，借款额5358.4万美元；外国政府贷款15个，借款额6063.28万美元。这个时期贷款的主要特点是贷款规模小（最小的建德林业科技推广中心项目贷款额只有15.2万美元），贷款领域主要集中在教育和工业领域。由于当时缺乏相应的外资人才，浙江政府外债项目主要通过国家行业主管部门组织实施，打捆项目较多。
2.快速发展阶段：1990-1999年
虽然1998年国务院机构改革后政府外债统一归口财政部管理，但浙江还是继续沿用以前的管理体制。这个时期浙江共签约59个项目，借款额179291.91万美元，其中世行贷款项目12个，借款额119380.23万美元；外国政府贷款46个，贷款额59911.68万美元。与第一阶段相比，政府外债项目数量有了明显增加，贷款额增长更为显着，增幅达1657%。这个阶段，在继续申报条条项目的同时，块块项目取得了快速的发展，一些对浙江经济发展具有重要影响的重点项目都相继得到国际金融组织和外国政府的贷款支持。比如浙江的杭甬高速公路、沪杭高速公路和北仑电厂项目贷款额达95482.38万美元，有力地支持了浙江经济、社会的迅猛发展。同时应该看到，由于没有统一的政府外债管理机构，缺乏统筹规划、科学论证和规范管理，在“投资饥渴症”的驱动下，盲目上了一批建设条件不成熟、偿债资金没保证、债务责任不落实的政府外债项目，特别是一些工业项目，给浙江不少地方带来了较重的债务负担。
3.稳步发展阶段：2000年至今
按照财政部的统一部署，亚洲开发银行贷款和外国政府贷款管理职能划入到省财政厅统一管理。在这个时期，省财政厅按照公共财政的要求，调整和优化了政府外债的投向结构，进一步规范政府外债项目的申报、评审和实施管理。这个阶段浙江共签约10个项目，借款额37286.41万美元，其中世行贷款项目3个，贷款额20977.41万美元；亚行贷款项目1个，借款额4000万美元；外国政府贷款项目6个，贷款额12309万美元。贷款主要投向环保、医疗、水利、消防等公共领域，项目基本属于浙江独立组织实施的块块项目。
根据上述有关数据，如何判定目前浙江政府外债总体风险水平的高低呢？显然，很有必要从政府外债本身直接导致的风险程度、政府外债与内债归并后导致的风险程度、政府外债与非政府外债共同考虑后的风险程度等三个角度分别来考察。
首先，我们综合运用国际上常用或通行的5个外债规模指标来考量政府外债风险程度。具体包括：①地方政府外债负担率或负债率，即当年地方政府外债余额/当年地方GDP，该指标反映本地区经济对外债存量规模的支撑程度；②地方政府外债清偿率或债务率，即当年地方政府外债余额/当年地方财政支出，该指标衡量地方政府基于财政支出的全部外债偿债能力；③地方政府外债依存度，即当年地方政府外债收入/当年地方财政支出，该指标从流量上反映本地区财政支出对外债的依赖程度；④地方政府外债偿债率，即当年地方政府外债还本付息额/当年地方财政支出，该指标反映当地一年的政府外债还本付息额相当于财政支出的比重；⑤当年外债逾期率，即当年地方政府逾期外债余额/当年地方政府外债余额，该指标反映政府外债的违约风险程度。值得指出的是，上述指标是国际通行的债务评价指标，但在具体运用过程中必须考虑其应用范围和实际价值。例如，由于浙江80%以上的政府外债项目的偿还主要依靠项目收益还贷为主，因此，政府外债清偿率的指标对于浙江政府外债的意义不大，对其权重赋值就应降低；同时，目前浙江政府外债收入没有纳入预算收入，且占当年财政支出的比重较低，因此，政府外债依存度指标在评价浙江政府外债风险中也不应占有较高比重。
经计算发现，浙江政府外债负担率仅为0.85%，政府外债清偿率为13.95%，外债依存度0.22%，政府外债偿债率为0.35%，当年外债逾期率约1.25%，将上述五大债务风险指标按重要性的不同进行相应赋权，然后加总并折算成百分制，就可得出具有一定参考价值的地方政府外债综合风险指标值。由图1可见，综合风险值仅为4.11（风险最高值为100），可以说，浙江政府外债规模相对偏小，风险微弱，处于十分安全的可控区域。应该指出，在五大风险评价指标中，政府外债清偿率指标远远高于其他指标，这说明政府外债的预期清偿风险开始显现，这是值得有关管理部门警惕的一个重要信号。
其次，由于内债和外债都构成政府财政的直接负担，因此，有必要将内债与外债归并一起来综合考虑政府的债务风险问题，这对协调和平衡政府内外债的关系也具有重要意义。无论是从直接显性债务、或有显性债务还是合计指标，政府内债规模远远大于同期外债规模，如2004年浙江政府外债（174.69亿元）仅为同期政府内债（1524.01亿元）的11.42%，即1/10多一点。也就是说，若将政府内外债一起考虑，政府债务风险程度将大幅度提升，部分地区的债务负担率指标已经超过了浙江省政府2005年5号文件中规定的10%的警戒值。
