省法制办主任、孙志丹
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《浙江省相对集中行政处罚权条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定条例的必要性
改革开放以来，我国经济社会处于快速发展时期，法律、法规等社会管理规范不断推陈出新，行政执法事务大量增加。与此同时，行政管理部门有的没有执法队伍，有的虽然建立了执法机构，但因人员力量有限，造成不少执法空白；尤其因部门分割过细，或者地区各自为政的原因，在一些管理领域、地域空间或者管理事项上存在多头执法、重复执法或者无人执法的现象。以上原因造成法律的执行经常效率低下，成本高昂。总体上，行政机关的执法能力有待健全和科学配置。
为改变上述状况，1996年10月开始施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。基于这一涉及行政体制改革的创新性规定，从1996年到2004年，国务院和国务院办公厅出台了一系列文件，对开展相对集中行政处罚权、实行综合行政执法工作的基本制度框架作了原则规定，对工作开展作了部署。我省于2001年9月开始首先在杭州市城市管理领域实施相对集中行政处罚权制度。到目前为止，除台州以外所有设区的市（含所属市辖区）和富阳、东阳、嵊州等14个县（市）的城市管理领域实行了此项制度。经过几年来的实践，积累了比较成熟的经验，也发现和总结了需要解决和改进的问题，其中执法机构的机构性质和职能权限不尽明确，执法机构的执法监督和执法规范不尽完善，执法机构与有关行政主管部门之间的协调、配合不尽如人意等问题，在相当程度上弱化了相对集中行政处罚权工作的地位，制约了这项新制度的健康发展，反映出对其建立和完善还需要作强有力的推动、指导和规范。从到省外调研的情况看，以上问题具有相当普遍性，许多地方已经或正在通过立法途径予以解决。目前，安徽、北京、天津以及厦门、青岛、郑州、珠海等省、直辖市和较大市已出台了相关地方性法规或者规章；湖南、广东等地的立法准备工作也已开始。
开展相对集中行政处罚权工作，是对现行行政管理体制的重大改革和制度创新，对解决行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，提高行政管理效率和水平，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，具有重要意义。为此，国务院有关文件明确要求地方人民政府加强对相对集中行政处罚权工作的组织、领导和宣传，建立具体程序，制定配套制度，加强执法队伍建设。
为了落实国家关于开展相对集中行政处罚权工作的部署和要求，创新、改善和规范我省的行政执法工作，提高行政管理效率，保护公民、法人和其他组织的合法权益，亟须制定《浙江省相对集中行政处罚权条例》。
二、《条例（草案）》的形成过程
从2006年3月开始，省法制办开始《条例（草案）》的起草准备工作，为此确定了专人，广泛收集全国各地的相关立法资料，邀请杭州市政府法制办、杭州市城市管理行政执法局共同参与，起草了《条例（草案）》的初稿，并以座谈会和书面征求意见等形式向省级有关部门、11个设区市政府及全省各行政执法局征求了意见，与省法院以及省工商、环保、公安等部门进行了意见协调。2008年，省人大将该项目列入立法计划一类项目，省法制办随即成立了《条例（草案）》起草小组，到省外进行了立法考察，在杭州、宁波、金华、义乌、富阳等地进行了立法调研，并邀请省人大法工委对起草修改工作提前介入。在广泛调研、借鉴省外立法经验和吸取各方面意见基础上，起草了《条例（草案）》征求意见稿，发全省各设区市人民政府、省政府各有关部门和各市、县（市）城市管理行政执法局征求意见，并召开了省级有关部门协调会，听取省编办、工商、环保等部门的意见。此外还通过政府网站向全社会征求了意见。在以上调研基础上，综合各方面意见，反复讨论、修改，并经省政府常务会议通过，形成《条例（草案）》正式文本。
三、《条例（草案）》主要内容的说明
《条例（草案）》包括总则、执法机构、执法规范、执法监督、法律责任和附则，共六章，三十三条。
（一）关于《条例（草案）》的标题名称。《条例（草案）》最初的征求意见稿标题名称为《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）》。在调研过程中，有关方面提出，城市管理只是相对集中行政处罚权工作的一个领域，文化、交通、资源、农林等领域，都具备实行相对集中行政处罚权工作的相应条件；另外，应当考虑统合城乡社会协调发展的要求，《条例（草案）》的适用不宜仅限于城市管理范围。
为此，将《条例（草案）》名称确定为《浙江省相对集中行政处罚权条例（草案）》。
（二）关于开展相对集中行政处罚权工作的原则。开展相对集中行政处罚权工作包括工作推进和执法规范两个方面，即推行相对集中行政处罚权工作应当实行精简、统一、效能以及因地制宜、分类指导的原则；行使相对集中行政处罚权，应当实行合法、公正以及执法与服务、教育、疏导相结合的原则。（《条例（草案）》第三条）（三）关于政府、有关部门和执法机构的职责。开展相对集中行政处罚权工作的时间还不长，不少市、县还未开展此项工作。《条例（草案）》第四、五条对政府以及编制、法制、财政等部门推进此项工作的相应职责作了原则规定。
开展相对集中行政处罚权工作涉及体制创新，也具有一定的专业性，人们包括部分国家机关工作人员还不太了解。在此情况下，需要对执法机构的法律地位作出明确规定。《条例（草案）》第六条规定，“执法机构是独立的执法主体，依法履行职责并承担法律责任”。
根据浙府法发〔2003〕41号文件，执法机构的具体职权范围，由省政府按照规定程序审批确定。由于各个地方的管理需要不尽相同，因此执法机构的职责也不尽相同。考虑到各地执法机构职责实际存在差异，更重要的是还有一些领域尚待开展相对集中行政处罚权工作，在《条例（草案）》中没有统一规定执法机构的具体职责，但规定了执法机构主要职权的确定和调整的原则。为此，《条例（草案）》第六条第二款规定：“执法机构集中行使行政处罚权的范围，由国务院或者省人民政府确定和调整，本级人民政府向社会公布。”
执法机构主要职权的调整应当以维持一贯为原则。由于开展相对集中行政处罚权后会有后续立法（包括法律、法规修订）仍然将划归执法机构行使的职权授予相关行政管理部门，因此《条例（草案）》第六条第三款规定：“执法机构集中行使行政处罚权的范围，因法律、法规、规章的制定或者修改确需调整的，按规定程序调整、公布。”
（四）关于相关执法规范。《条例（草案）》第三章对执法机构的执法基本规范、执法方式等问题作了原则规定，在执法方式方面，规定“执法机构在执法活动中，应当注重法制教育和行为纠正，不得偏重惩罚；可以采用检查预告、告诫、调解等方式，优化执法效果，避免执法纠纷”；“执法机构在执法活动中发现有重大冲突隐患的，应当及时通报有关行政管理部门，或者向人民政府报告并提出相应措施建议”。（《条例（草案）》第十一条）
此章突出强调了对行政执法的社会效果和社会价值取向方面内容的规定：
1.归纳、重申了行政处罚法关于当事人权利保护、执法公正、执法宽简等原则。
2.根据当前城市化初级阶段社会管理和社会弱势人员生产就业之间矛盾较多的实际情况，本着社会和谐、执法为民的理念，从执法的总体效果、执法技巧和执法的社会教育功能考虑，创制了处罚替代和权利保留条款，对不适合采取处罚措施的人员可以采取相应替代措施，对相关贫弱人员给予自谋职业活动保护的特别措施。（《条例（草案）》第十五条第十六条）
另外，结合实际，对执法措施中的有关具体突出问题，作了规定：
1.规范实施查封、扣押措施。我国行政强制法尚未出台，实践中实施行政强制的程序规定不明确或散见于各单行法律法规，既给行政执法带来难度，也容易造成执法机构实施查封、扣押时出现不规范的情况。《条例（草案）》第十九条对先行实施查封、扣押的特殊情况和处理作了特别规定。
2.明确相关物品的处理办法。因实施查封、扣押措施，或者因当事人自身弃留等原因，执法机构常年处理大量涉案物品。这些物品品种繁多、价值低廉，因不少当事人拒不接受处理并选择放弃，致使长期积压。为适应执法工作特点和实际需要，《条例（草案）》第二十条对有关物品的处理办法作了相应规定。
3.统一罚没处罚的听证程序。开展相对集中行政处罚权工作前，各相关行政管理部门大多由规章或者规范性文件制定了本系统的处罚听证规定，这些规定中有关罚款的听证数额常常不一致。开展相对集中行政处罚权工作后，这一不合理的情况凸显出来，给执法工作带来很大麻烦，各地要求予以统一。综合考虑原罚款听证数额的规定和币值变化等因素，按处罚对象划分，《条例（草案）》第十二条第三款对罚款的听证数额作了统一规定。
4.明确强制执行程序。由于立法和司法方面的原因，一些地方的执法机构作出的行政处罚决定，执法机构向人民法院申请强制执行后，人民法院没有受理。针对这一情况，《条例（草案）》第二十一条对执法机构行使强制执行权和申请人民法院强制执行的几种情形和处理分别作了规定。
（五）关于执法监督。执法机构执法领域宽，事项广，直面社会，有许多工作过程处于大庭广众之中。为防止少数执法人员不规范执法、不文明执法，甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，败坏执法机构乃至政府形象，有必要加强对执法机构、执法人员和执法行为的有效监督。《条例（草案）》第四章对执法机构的监督作了专门规定。
《条例（草案）》对有关法律责任问题作了相应规定。
另外，衢州市、义乌市经省人民政府批准已开展综合行政执法工作。考虑到综合行政执法和相对集中行政处罚权这两个概念，都是基于行政处罚法的相关规定而提出，两者出发点相同，制度内容基本一致，因此《条例（草案）》在附则中对开展综合行政执法工作适用本条例的问题作了特别规定。
以上说明和《浙江省相对集中行政处罚权条例（草案）》，请予审议。
