地方行政管理体制改革的根本目标在于确立与区域发展模式相适应的地方政府治理结构，并形成有效的运转机制及规范化的角色。义乌市由“鸡毛换糖”开始，利用市场先发优势和集聚功能，发展以小商品流通为主的商贸业，不断积累资本、扩大经营规模，促使商业资本向制造业和城市基础设施建设等领域扩张，实现市场与产业、城市的联动发展，推进区域经济工业化、城市化、国际化的进程。21世纪初，义乌已成为全国性的小商品流通中心，义乌的市场化、工业化和城市化进入了一个崭新的时期，走上了建设国际性商贸城市的发展道路。而地方政府的治理结构和职能定位却没有契合区域经济社会的发展进程，地方性公共服务缺失日益加剧。为解决区域发展模式与地方政府治理结构不相适应的问题，提升义乌政府公共服务能力，2006年浙江省委、省政府确定义乌市作为扩权改革的试点。义乌扩权改革是省、市、县政府间权力的重新配置，体现了府际竞争、利益博弈和政府间的角色差异。
第一节 地方政府治理结构与区域发展：理论阐述
区域经济发展长期以来被解释为资本、劳动和技术等要素的函数。
新制度经济学拓展了研究视野，从制度入手考察区域发展，认为“有效率的经济组织是经济增长的关键：一个有效率的经济组织在西方的发展正是西方兴起的原因所在”，“最重要的解释变量是政治组织和政府的行政能力”。
无疑，理解自1979年中国改革开放以来持续快速的经济增长，除了传统的解释外，必须要理解市场、企业等经济组织的发育与成长，更要理解与这些经济组织成长密切相关的政治组织——政府及其行为。中国是一个典型的政府主导型的后发展中国家，一方面，长期计划经济体制下政府对经济社会的深度干预，政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能量；另一方面，市场经济发育还不成熟、公民社会的力量还有待进一步发展壮大，这使得现阶段政府仍然扮演着推动区域发展和制度变迁的“第一行动集体”。钱颖一等人认为，中国经济增长的绩效是因分权使不同级别政府间形成了“保持市场化的联邦主义”，从而有效地限制了政府对市场机制的扭曲。杨瑞龙认为，地方政府在经济转型中，为追求地方利益最大化，扮演了制度创新的制度企业家角色，其创新活动推动了区域发展。周业安的研究提出地方政府由其不同的行为取向，形成不同的政府结构——进取型政府、保护型政府、掠夺型政府，并以此解释不同区域间的增长绩效。因此，不同区域由于地方政府的能力、职能定位的差异塑造了不同的区域发展水平、发展路径和发展模式。而一个有效的地方政府取决于科学合理的地方政府治理结构。
对政府治理结构，按照世界银行专家丹尼尔·考夫曼等人的看法，它是决定如何在一个特定国家中行使权力的传统和机构。它包括：（1）选择政府、政府行使职责、监督政府及政府更换的过程；（2）政府有效管理资源，并制订、实施和强制执行健全的政策和法规的能力；（3）公民和政府对管理他们之间经济和社会的制度的尊重。 国内有研究认为，政府治理结构是指有效促进经济发展的公共权力和权威的运行方式，政府设计、规划和实施公共政策以及政府履行职能的方式。前者的定义比较宽泛，包括政府权力的来源、实施、监督及与社会的互动；后者则仅将其看作公共权力的实施及运作。笔者认为，分析政府治理结构，除在既定政治格局下考察政府运用公共权力，有效管理资源，制订政策法规，履行政府职能的能力外，更为重要的是在此基础上，着重分析特定层级的地方政府在政府间关系中的权力配置，考察政府与市场、企业间的互动，而不能只从规范的、静态的视角去分析政府的角色定位和权力行使，即理解政府治理结构必须理解不同层级政府间，市场、社会和政府等不同类型组织间的互动及由此所形成的制度安排。
诺斯认为，国家则是在公共物品提供上具有规模暴力优势潜能的组织。而且，作为公共权力代表的政府，具有“因政治意愿而建立，但后来可强迫别人与他们交往”的性质。政府的功能在于向社会提供具有规模优势的公共产品（制度在一定意义上也是一种公共物品），促进社会资源整体优化配置。而作为多层级政府体系中的地方政府，其权力配置是否合理往往决定着政府能力、职能定位和市场主体的发展。因此，地方政府治理结构是在既定政治格局下，地方政府运用其所掌握的公共权力，制定、实施和执行政策法规，为市场主体和公民提供有效的公共服务，与市场、社会间形成的持续互动相互依存的治理结构状态。其中，行政权力合理配置和政府职能的恰当定位尤为关键。
因为，现代市场体系是依赖于各种规则来明确三者的行为边界及定位的，而适应市场经济的规则制订过程，对我国来说，是从计划体制下的规则向市场体制下的规则的转变过程，即一个制度替代另一个制度的过程。在制度变迁进程中，政府、市场与社会是两类制度主体（政府主体与非政府主体）的代表，他们之间的互动博弈，贯穿于制度变迁的始终。
由于政府在制度供给中具有规模优势，制度性公共物品由政府来提供更为经济，因此，政府的重要功能之一就是“生产提供”足以激励经济主体活力、创造力的制度。地方政府在区域经济发展中，处于“区域性制度供给主体”的地位，是地区所需要制度的强制“供给者”，同时，对市场或企业追求潜在利润而引致的诱致性制度变迁进行默认、支持或事后认可。所以，在地方政府治理结构中政府、社会与市场的行为边界与功能的排列组合，政府起着主导性的作用。完善的地方政府治理结构，能合理地规约政府、企业与市场的行为边界，提供有效的公共服务，促进区域发展。
一是地方政府治理结构决定了区域市场经济体制的活力。世界经济的发展规律表明，市场经济体制是激发企业等微观主体活力、促进经济繁荣的最重要制度保障。在完善的市场体系中，以价格机制为媒介，市场是由高度分工的商品市场、要素市场，包括具有活力的企业与独立的中介机构所组成的自组织。在分散决策机制下，市场以具有弹性的价格传达市场信息，通过要素的自由流动，促进分工的日益细化，最终使产品能够按消费者的偏好安排生产，实现资源的最佳配置。中国的市场化进程的行政主导性使得政府尤其地方政府在促进市场发展和完善中起到了决定性的作用。杨瑞龙曾提出在“供给主导型制度变迁方式”、“中间扩散型制度变迁方式”、“需求诱致型制度变迁方式”三阶段假设的基础上，采取个体主义的成本——收益分析法，并利用博弈论的思想证明在中央治国者、地方政府官员和微观主体三者之间，正是由于地方政府的介入才使渐进式改革得以平稳地进行，并且能以较低的摩擦成本加快我国的市场化进程，从而使得我国的制度变迁路径呈现出阶梯状。中国东南沿海发达地区市场经济的繁荣发展突出地表明了地方政府治理的作用。
可见，经济的转轨对地方政府治理来说，一个重大挑战在于如何在培育市场体系、完善市场功能的同时，减少对市场的干预和替代，即完善价格形成机制，减少政府定价的范围，培育地方商品市场、要素市场，增强要素流动的自由度，培育各类中介组织，为市场流通提供完备的交易场所和服务。而在计划经济体制下，政府办企业，国有国营，政企合一，企业事实上是各级行政管理机构的附属物，是某种意义上的等级组织，这与市场经济体制下的企业应具有的特性相距甚远。
因而，发展和培育市场体系，营造良好的公平竞争环境，加快改革国有企业，积极发展民营经济，不断催生新的企业，使企业以利润为目标，通过竞争组织要素分工，发掘要素与资源的经济价值，将社会资源配置到最能体现其价值的地方，实现资源的优化配置，是地方政府的当务之急。所以，政府由对市场、企业的完全替代向培育市场、发展企业的转变，既是地方治理结构的优化，也是经济运行微观基础的重构，这将焕发经济体系中蕴藏着的活力，推进区域经济的发展。市场化先行、民营经济最为发达的浙江省所表现出来的经济社会发展绩效就是最好的例证。2006年中国社科院经济研究所公布的《中国各地区资本自由化指数》显示，全国30个省、区、市（不含西藏）中，浙江省的资本自由度高居全国之首。
二是地方政府治理结构决定了区域整体竞争力。当前，区域之间的竞争实质是制度的竞争，一国经济的发达、科技的进步、文化的先进，其背后的实质就是制度的合理性和创造力。良好的地方政府治理结构能最大限度地激发包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的制度创新活力，为区域发展构建一个成熟而完善的制度体系，从而增强区域的整体竞争力。对此，世界银行《1997年世界发展报告》也给出了同样的结论：“不仅仅是经济政策和人力资本，而且还有国家制度的质量，也决定着经济产出的状况。这些制度实际上决定市场发挥作用的环境。”由此表明，制度创新不仅是政府能力的体现，而且它在发挥制度作用的过程中，进一步增强了政府自身的能力，而一个具有制度创新能力的政府治理结构，对本区域的发展具有极其重要的意义。
随着经济社会发展的复杂化、动态化与多样化日益增强，政府单方面的不可治理性程度不断增大，政府单中心的治理局面已经难以解决日益复杂的经济社会问题。事实上，国家的建设与发展需要政府、市场和社会力量的共同努力和合作。实践表明，一个良好的政府治理结构，能够很好地动员社会各种力量参与公共事务治理，从而产生本区域参与国际竞争的基础性能量。从这个意义上讲，由环境引起的政府治理结构的变迁是一种适应性的制度调整，是为了完善政府对经济和社会公共事务的管理。作为制度安排的主要供给主体，地方政府必须通过提供一系列的界定产权结构方面的制度产品，来营造有利于市场繁荣和社会成长的制度环境。包括与市场经济相适应的法律体系、与市场经济相适应的财产制度、与市场经济相适应的货币和人力以及公共产品的供给制度。
特别是一定要把确定和保护人们的财产权利作为制度创新的核心内容，因为市场经济是一种交换经济，而交换经济必须以财产的独立为前提。反之，在区域经济中，如果政府与市场、社会组织之间缺乏制度化的行为边界，政府在管理资源、运用公共权力的过程中不以其自身功能为依据，而让权力进入市场与企业，使权力本身体现出其市场价值，那么，市场主体的创新活力将被抑制，非生产性（分配性）努力将被激励，市场主体会更多地通过寻租行为来获取利润。这样，权力的寻租行为与市场主体的寻利行为就会紧密结合起来。显然，在经济运行中，如果对财富的分配性努力的激励程度强于对生产性努力的激励程度，那么，整个区域的发展环境将趋于恶化。
三是地方政府治理结构决定了区域公共利益的实现程度。良好的政府治理结构能够通过有效的制度安排和权力制衡机制，控制政府的自利倾向，保障公共资源用于广大人民共享的公共利益上。改革开放以来，中国经济社会发展取得了巨大成就，但很多弱势群体并没有公平的分享到改革开放的成果，这与政府公共责任在某些方面的缺失和治理结构不合理直接相关。
地方政府的根本使命是谋求地区资源的最优配置和地方利益的最大化，同时又是政府官员利用公共资源实现集体利益的过程。按照公共选择理论，集体行为归根结底由个人行为决定，集体行为动机也由个人行为动机决定。依此推论，地方政府行为动机最终也是由其中的个人（政府官员）动机决定的。由于政府官员也是经济人，都本能地追求个人利益最大化，于是，在经济增长的政绩效应激励下，在招商引资、土地征用等诸多领域，地方政府普遍存在着牺牲农民等弱势群体利益，而换取区域GDP和税收增长的行为。同时，在公共支出结构上，地方政府也更多地将财政资源通向城市建设、固定资产投资等经济发展领域，而对基本公共服务、农村和欠发达地区的公共财政的投入严重不足，使得城乡之间、区域之间、阶层之间的贫富差距日益加大。联合国开发计划署公布的中国基尼系数达到了0.45（联合国公认的警戒线为0.4），占总人口20%的最贫困人口在收入或消费中所占份额为4.7%，而20%的最富裕人口相应的份额为50%。
而相当一部分先富人群的财富不是来源于市场竞争中的创造和积累，而是来源于公共权力的腐化和滥用，是通过权钱交易、贪污腐败、行政垄断等途径而暴富的。在市场经济条件下，利益分化和利益博弈的出现有一定的客观必然性，也是社会运行的常态。但是，作为公共利益实现者的政府，公共政策的制定和实施必须超越局部利益，将公共利益作为公共政策选择的首要价值取向。这就要求政府把维护社会公平正义作为公共政策制定和实施的基本原则，完善和优化地方政府治理结构，提高政府的公共利益实现能力。
