二、实行“市管县”体制使财政资源配置上过多地向地级市倾斜，导致县级政府普遍面临财政紧张的困境
利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展，是推行“市管县”制度设计的初衷之一，也就是在县财政困难的情况下，地级市会给予借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国的财政体制越来越呈现出“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿，使得上级政府在财政资源的配置上更多地向上级政府倾斜。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。有关专家研究指出，通过《中国统计年鉴》和《中国乡镇年鉴》的统计发现，“市管县”体制实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差额已从1980年的“正160亿元”变为1999年的“负1600亿元”，三农问题的存在与“市管县”体制有直接的关系。县级行政多年来一直在财政资源极其紧张、政府冗员太多的矛盾中运行，中西部大约85%的县都有庞大的财政赤字。
河北省2000年138个县中能够保证工资发放和政府正常运转的仅有12个。2000年甘肃省欠发工资的县有32个，占38个建制县（市）的84.2%。国务院发展研究中心于2003年对湖北襄阳县做的调查也显示，1997-2000年间，全县非涝即旱，农业灾害严重；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20%的上级拨款外，其余的80%是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是“吃饭财政”，很多都是负债。更有甚者，部分“地级市”自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，使县级财政直接受损；再加上市级往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，以致到达县级时已所剩无几。这些“雁过拔毛”的举措，使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。有研究指出，市从县集中财力主要有这样五种形式：一是要求下辖的县级市向其额外上缴一定比例的财政收入；二是市级公共设施建设要求下辖的县出资，如公路、市级开发区、海关大楼、医院、疾控中心等的建设；三是将县级创收渠道收归市级，如高速公路服务区与加油站的税收、汽车车号拍卖款等；四是截留部分省给县的补助资金，包括转移支付资金、省直部门的专项资金等；五是上收上划创收大户，将属于县域的骨干企业、经济大镇以行政手段划入市区。
三、实行“市管县”体制增加了行政层级，导致了行政成本上升和行政效率低下，不符合管理层级扁平化的趋势
在传统的三级行政建制的情况下，全国31个省、自治区、直辖市管辖了2700多个县（市），平均每个省管辖近90个县。如此大的管理幅度，超过了省级政府的管理能力，直接影响到政府的行政效率。因此，增加“市”这一管理层级可以相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。而且，在传统的计划经济条件下，各级政府是按行政区、行政层次管理国民经济的，经济区与行政区的界线相一致，对于有效地协调社会主义初级阶段经济管理和行政管理之间的关系具有十分重要的意义。市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和经济在地域上更好地结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界线一致的一种理想手段和形态。
然而，现如今的情形是在省、县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了行政成本。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，一般有地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部7000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年单是工资就要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿元以上。
而且行政层级的增加直接导致行政效率的降低。市管县之前，我国的行政层级由中央-省-县（市）-乡（镇）四级组成，这是由宪法确认的基本结构体系。
虽然省、县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚置层级。市管县后，省、县之间的层次由虚变实，行政层次变为由中央-省-市-县（市）-乡（镇）五级组成，增加了市级管理环节，降低了行政效率。例如项目审批，需要通过省辖市相关机构盖章或中转上报，不仅增加了“通关”费用，还耽误了时间。另外，对县而言，地级市在许多方面是多余的。例如中央的一些决定、规定，经省一级的具体化，到市一级已经不可能再有大的创意。市级对县下达“落实文件”的文件，召开与省级大同小异的各种会议，浪费了县级党政部门大量的时间与精力，而且由于多级传递，极易造成政策信息的递减与失真。从管理层次与管理幅度的角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。像“市管县”体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率。因此，市管县制度设计的本意是提高各级政府的行政效率，结果却反而导致行政效率的进一步下降。
第四节 “强县扩权”和“扩权强县”的兴起：国内地方政府层级体制改革的实践
随着“市管县”体制弊端的日益显现和浙江省管县财政体制、“强县扩权”战略的示范效应，湖北、河南、安徽、广东、江西、河北、辽宁、海南、黑龙江、四川和江苏等省份开展了“强县扩权”改革，目前已有20多个省（市）实行了经济管理权和部分社会管理权近似于“省直管县”的管理体制。尽管各地的改革措施不一，改革的力度也不一样，但是改革的整体思路是一致的，都是给予县一级政府以更大的发展自主权，把一些行政审批权力（主要是地级市的权力）下放给县一级政府，许多地区将政府间关系中的财政管理的扁平化作为改革重点，以减少中间环节，降低行政成本，提高管理效率。其中有代表性的有：
一、湖北的“强县扩权”改革实践
为了改变县域经济的落后状况，消除阻碍县域经济发展的体制性障碍，湖北省按照“能放则放”的原则，向经济规模较大、发展潜力明显的县（市）放权，扩大这些县（市）发展县域经济的自主权，直接报省审批或审核，报市（州）备案。
为配合此次“扩权”，湖北省从2004年4月起改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省实行省管县（市）的财政管理体制，原实行“省管”的武汉市等17个市（州）继续实行省直接管理（含所辖区），全省52个县（市）（不含恩施州所辖的8个县市）实行省管财政体制，合计69个省管单位。其改革内容涉及财政预算管理体制、转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度和债务偿还等诸多方面。如将市对所属县（市）的财政体制补助相应调整为省对县（市）和市的财政体制补助；税收返还和所得税、营业税等基数返还，在市、县（市）间进行调整，由省直接计算到县（市）；省对地方的各项转移支付补助，按照规范直接分配到县（市）；原来市对县（市）的各项结算、转移支付及资金往来扣款等，改由省财政直接与各县（市）财政办理结算。
2005年7月，鄂发〔2005〕11号文件《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步促进县域经济发展的意见》决定将郧县、公安县、洪湖市等12个县市列为第二批扩权县市。2006年4月又新增阳新县、谷城县、远安县等10个县市为扩权县。至此，全省已有42个县市列入了扩权改革的进程，占到全省县市的2/3。
湖北“强县扩权”的特点可以概括为：第一，能放则放、强县带动。借鉴了浙江“强县扩权”时的初期做法，按照“能放则放”的原则，向经济规模较大、发展潜力明显的县（市）放权，扩大这些县（市）发展县域经济的自主权。如第一次放权时的大冶、汉川、宜都等都是湖北的经济强县。第二，财政省管、筑牢基础。以实行省管县（市）的财政管理体制为羽翼，在全省52个县（市）（不含恩施州所辖的8个县市）实行省管财政体制，进一步扶持县域经济的发展，增强其自主发展的能力，为日后“强县扩权”范围的进一步扩大奠定经济基础。第三，优化转支、制度创新。在实施财政省直管县体制过程中，在坚持一般性转移支付资金分配和使用基本原则的基础上，优化一般性转移支付结构，创新性地将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付三种形式。既实现了公平优先的目标，又促使县（市）做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数，同时，还确保了党和国家各项重大政策得到贯彻落实。
