二、以先行试点权为重点的政策资源配置
这种改革的先行试点在中国的制度变迁中发挥着重要而独特的作用。Sebastian Heilmann 研究指出，中国在大范围内持续进行的、松散制度化的“分级制试验”可以被看作是经济腾飞过程中的一个至关重要的政策制定机制。中央或高层级政府每次启动新一轮的改革都是以建立一批新试验区或试点为标志的。劳福顿（Naughton）指出，试验区担任着“在现有体制之外或现有体制之间建立新制度”的任务和对新事物进行尝试。
在中国，中央政府和高层级政府掌握着大量的政策资源和优惠权，如历史上的经济特区、开发区，以及现在的先行试点权、综合配套改革试验区、营业权（如外资金融机构）等。改革开放早期中央对沿海地区实行特殊优惠政策，对列入沿海开放地区的市（县）下放部分外经、外贸的权力，出现从沿海到内地的梯度优惠政策，从而最终形成了沿海各省内经济特区、开放城市与其他地区之间的三级梯度政策差异。不同地区城市被赋予了不同的开放政策和管理政策，投资资金的地区配置极不均匀，形成了不平等竞争局面。显然，由于国家采取了非均衡的区域经济发展战略，从而导致东南沿海地区取得了制度创新和市场化改革的先发优势，而这种优势一经形成便具有自我强化和完善的趋势。此外，随着当前一些关键部门管理权的逐步上收和事权的逐步下放，地方的制度创新空间十分有限，地方政府在政策实施上普遍趋于保守。而一个地区如果能设立“综合配套改革试验区”或获得某项改革的先行试点权，上述制度环境的约束就会得到极大改善，可以更多发挥地方自主性。因此，对先行改革试点等优惠政策资源的争夺成为地方政府获取公共资源的重要内容。
在区域竞争日趋激烈的制度环境下，经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动机，但这种创新需求在改革权纵向配置的条件下，并不是容易被满足的。因为，在计划经济向社会主义市场经济转型时期，上级政府通常是在保持社会稳定的前提下选择渐进的改革路径，并一般偏好于选择利用已有的组织资源推进改革的非平衡改革战略。即就改革的空间来说，采取先试点后推广的策略；就改革的时间安排来看，从增量改革推进到存量改革。获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益：一是由优惠政策带来的额外收益；二是改革先行一步的体制优势带来的制度收益。进入壁垒的存在，使这些收益具有“垄断租金”的性质，获得该租金的必要条件是从上级政府那里获得制度创新的优先权或进入权。以浙江省义乌市扩权改革试点为例。2006年12月，浙江省出台了《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于扩大义乌市经济社会管理权限试点工作的若干意见》（浙委办〔2006〕114号），选择义乌市作为县级政府扩权改革的唯一试点县。试点县原则上享有除重大规划、重要资源配置权之外的设区市政府的经济社会管理权限，帮助其设立区域经济发展所需要的海关、出入境检验检疫等机构，各项计划指标等由省级政府直接下达，并且党政主要领导可以高配为副厅级，等等。含金量如此之高的改革试点使得义乌市成了全国管理权限最大的县级市，在激烈的地方政府竞争中了赢得了制度创新和公共资源配置的优先权，有利于大大优化义乌市的制度环境和发展空间。而与此同时，浙江省内同样属于全国经济强县的绍兴县等也向省政府积极争取扩权改革的试点权。
地方政府一般通过以下途径获得可垄断租金的制度创新优先进入权：
（1）地方政府通过正式渠道（如会议、汇报、文件等）或非正式渠道（如游说、找关系、走后门等）向上级政府传递反映本地利益的制度创新需求，并力图使这一需求转变为上级政府的正式制度供给方案，从而直接获得进入权。
（2）改革方案一旦形成后，地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权，既取决于上级政府所认同的改革方向，也取决于地方政府“讨价还价”的实力和技巧。
（3）没有获得进入权的地方政府会通过“变通”的方式，以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施上级政府的改革方案，使实际的制度安排或多或少偏离上级政府的制度供给意愿，从而变相获得进入权。
（4）采取先斩后奏、暗中模仿试点单位的做法或另辟新径等途径突破进入壁垒，获取潜在制度净收益。
应该说，先行试点等各种优惠政策的配置对于中国经济的发展产生过重要的推动作用，但是一个地方政府向上申请特殊待遇的努力，常常会被其他同级地方政府同样的努力所抵消。“讨价还价”带来了很高的交易成本，同时也损害了市场机制配置资源的基础性作用，并且带来了不公平的竞争后果，因为对此的优惠就是对彼的损害。美国法律禁止联邦政府实施的一条权力就是，在商业上，不得给予任何一州优惠于他州的待遇。可以说上级政府的区别性政策也是引起地方保护主义的一大原因。
三、以土地指标为重点的要素资源配置
当前中国经济的增长模式是一种投资驱动型的增长模式，许多地区固定资产投资对经济增长的贡献率超过了60%，而土地等要素资源的高消耗是支撑地方政府投资增长的最重要因素。地方政府出于本地区经济利益和政治利益的考虑，往往热衷于通过土地政策等一系列优惠措施吸引民间和外国资本，而财政竞争加剧和中央政府调控不足更助长了地方政府的违规行为，从而引发地方政府和企业的投资冲动，导致投资过热，进而对宏观经济的稳定产生巨大冲击。
由于资源要素的行政化配置，使得下级政府推动经济高速增长所需要的资源要素很大程度上必须通过政府层级配置的方式获取，因此地方政府往往将大量的精力用于向上级政府争取资源要素的使用指标，以支撑本区域经济的快速发展。这在当前地方政府对土地指标的争取上表现得尤为明显。
当前土地对于地方政府而言已经超出了其原有含义，它维系着地方政府投资扩张的资金链。对于地方政府来说，土地是最大的利，掌握土地就相当于掌握了地方财政，尤其在“地比金贵”的沿海经济发达地区。国务院发展研究中心课题组公布了一些实地调研数据：在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则10多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%；另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%；在一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。
