第五，在行政领导体制方面，由集体负责制改为首长负责制。《宪法》（1982）明确规定，国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。行政领导体制的这一变化，在明确行政首长在行政活动中责任的同时，也直接或间接地提高了政府行政在整个政治体系中的地位和作用。这对地方政府自主权的扩大不仅具有政治上的意义，而且具有制度上的意义。它大大提高了地方政府在地方事务决策中的地位，从而使地方政府在扩展自主权、发展地方经济等方面更主动、更积极。
二、经济管理权限的下放
中央与地方的权力结构关系，是由宪政秩序决定的。宪政秩序的变化必然引起权力结构的变化。改革开放前，中国实行中央高度集权的经济管理体制，地方各级政府既无进行制度创新的自主性，也无进行制度创新的积极性。实践证明，这种权力结构不利于中国的发展。于是，中国政府在宪法秩序正式变动之前，就开始了以放权为主的经济体制改革。宪法秩序正式变动之后，更是加大了改革的力度。中央将一些原属于中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理权限。如1981年3月，国务院改革基本建设计划的审批权，将原来集中在中央的基本建设计划的审批权改为集中在中央与省、市、自治区两级，新建扩建的大中型项目由国家计委审批，总投资在1亿元以上的项目需报国务院批准，小型项目分别由各部门和各省、市、自治区计委在国家核定的投资额内审定。1982年，国务院发布《物价管理暂行条例》，改革过去一律由国家统一规定物价的做法，规定重要的工农产品价格、重要的交通运输价格、重要的非商品收费和物资管理费，仍由国家物价局和国务院有关主管部门管理，而比较重要的工农产品价格、交通运输价格和非商品收费，由地方各级人民政府物价部门和有关业务主管部门管理。
改革开放以来，中央除扩大了地方政府固定资产投资项目审批权和物价管理权之外，也扩大了地方政府利用外资的审批权，扩大了地方政府的外贸及外汇管理权，增加了地方政府统配物资的品种和数量等等。中央政府还将一些过去由中央部（委）直接管理的企业下放给地方政府管理。仅电子部就向地方下放了170个企业，机械、冶金、纺织、化工等也向地方下放了一批企业。1985年，全国工业企业40多万个，中央直接管理的约占总数的1%，实际上绝大部分企业由地方政府控制。伴随着中央对地方的经济管理权限下放，中央管理经济的范围和比重明显缩小。其结果是：一方面使地方政府不仅成为地区经济的主宰，而且成为地方利益代表的主体；另一方面，由于政府与企业尚未完全分开，造成了地方政府间的恶性竞争。
三、财政体制的变革
财政体制作为经济基础向上层建筑转化的重要“政治运算”，不仅影响着政府间纵向关系权力重心的位移，而且成了政府间纵向关系运行的重要内容。改革开放以后，中国的财政体制改革可以分为两个阶段：1979年至1994年为第一阶段；1994年以后为第二阶段。
1979年至1994年，政府间财政关系先后经历了三种形式的探索：一是划分收支、分级包干的中央与地方“分灶吃饭”体制；二是实行初具分税制财政特征的“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制；三是财政包干的预算管理体制和分税包干的体制试点。在改革中，财力分配由过去中央各部门的“条条”为主，改变为地方政府的“块块”为主。“分灶吃饭”的财政体制为地方政府提供了利益选择的空间和条件。地方政府在地方事务上的自主权由于财政自主而大大提高，初步形成了地方的利益驱动机制，调动了地方政府发展经济、文化和管理当地社会事务的积极性，加重了地方的政治责任感和经济压力，使地方政府能够从本地区实际出发，因地制宜，搞好各地区的经济社会发展与改革。但是，财政权力的下放也带来了中央政府资源汲取能力下降的问题。据资料显示，改革开放初期的1981年，中央财政收入占全国财政收入的比重为57.6%，随后逐年下降，1989年下降为45%（包括债务收入），1992年降为40%，远低于市场经济国家中央财政收入占财政总收入60%的最低水平。与此同时，地方政府在财政能力增强、完成了中央的财政包干任务后，却拥有了很大的自主权，以至于出现了随意减免企业税费等现象，进一步影响了中央财政的收入来源。
1994年的分税制改革，其主要原则是：正确处理中央与地方的分配关系，即既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央的财力，增强中央政府的宏观调控能力；合理调节地区间的财力分配，把公平与效率有机地结合起来；坚持统一政策与分级管理相结合，把税收立法权集中在中央，同时依法赋予地方适当的地方税收立法权等。按照上述原则，在收入方面，把所有税种划分为中央税、地方税和共享税。凡是维护国家权益、实施宏观调控所必需的税收划为中央税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税种，增加地方税收；将同经济发展直接相关的重要税种划分为中央与地方共享税。同时确立了中央政府对地方政府的转移支付制度。在支出方面，根据中央政府与地方政府的事权划分，中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出；而地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出等。
此外，影响地方政府权力结构和制度创新地位的另一个主要的制度环境因素是意识形态。诺思认为：“社会价值的改变即意识形态的变更是制度变革的主要因素，没有意识形态理论，新制度经济学将是不全面的。”林毅夫指出：“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。”“意识形态是人力资本，它帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中作出道德评判。”意识形态本身就是一种非正式的制度安排，它通过价值观、态度、观念、习惯等，影响人们对制度创新行为以及正式制度安排的判断、理解和支持。在中国改革开放进程中，地方各级政府进行制度创新，其地位和作用的提高，与从中央到地方广大干部和群众的理解和支持是分不开的，而这种理解和支持可以说是意识形态环境变化的结果。意识形态环境的变化，为地方各级政府进行制度创新扫清了思想障碍和理论障碍。一方面，中央政府对地方政府的各种制度创新，既不禁止、不干预，也不随便表态，而是先让其实践。另一方面，就地方政府而言，对待任何一项新制度，即使在马克思主义经典着作里没有提到、甚至是反对的，即使中央政府还没有提出的，但只要不与宪法、法律相抵触，只要有利于开创新局面、促进经济发展，有利于解放和提高生产力，有利于提高人民的生活水平，有利于社会主义现代化建设，就大胆地加以安排和试验，并边试验、边修改、边完善。地方政府的这种创新勇气，是意识形态环境发生变化之前所未曾有的。
第三节 地方政府自主性的增强与角色变迁
改革开放以来，随着一系列权力的下放，高度集中的单一化中央与地方的关系格局已被打破，地方政府不再是一个被控客体和传导中央指令的中介，而成为一个具有相对独立职责的控制主体，并拥有越来越多决定和处理本行政区域内政治、经济和社会事务的自主权。地方政府自主性明显增强，由此导致各级地方政府角色的变迁。
一、制度创新主体地位的确立
制度是通过激励人们的积极性而实现对经济的促进作用的。在制度的变迁过程中，不同地方面临的资源禀赋和要素价格各有差异。如果制度选择集单一，人们不能自主地选择符合自身特点的制度安排，即使能及时感知到获利机会，也无法进行制度创新。因此，一个有效的制度应该是人们能够进行自主选择和实现个性激励的制度。这就要求一国的总体制度安排要有足够的灵活性。“看好制度的有效性有多长时间，关键是看该制度的灵活性有多大。”W·阿瑟·刘易斯也说：“制度最重要的特征也许是它所允许的行动自由的程度。”改革开放后的中央与地方的权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位。地方政府获得了对地方经济资源和经济决策的控制权以及财政支配权，因而也就获得了进行制度创新的物质供给权；放权的利益导向强化了地方政府追求地方经济绩效的动力，调动了地方政府进行制度创新的积极性；而且地方政府权力和利益的自主程度的提高，以及地方政府政治功能的放大和扩张，必然使它们的制度创新能力得到相应的提高。
由于在中国的市场化过程中，中央政府事先并没有一套可供选择的整体方案，只规定了原则的衡量标准和大方向，即“四项基本原则”和“三个有利于”，而没有具体的操作性硬性行为指标，使制度选择集的边界具有相当的弹性。“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化。”在激励机制上，中央采取放权让利的办法调动地方政府的积极性，并从法律上作出调整，赋予地方政府一定的自主性权力。这样，一方面使地方政府有更强的激励措施去努力发现各种有利的选择机会，另一方面也使地方政府拥有较强的制度创新能力。各地方政府纷纷根据本地的资源禀赋和要素价格作出切合实际的制度安排，从而使中国进入了制度创新的繁荣时期，出现了各具特色的制度模式。其中，最有代表性的是所谓的“苏南模式”、“珠江三角洲模式”和“温州模式”。而且，地方政府在推动制度创新方面至少有如下的共同作用和优点：第一，“苏南模式”是以集体产权和乡镇工业为主、借助农业发展工业，然后以工业发展反哺农业的发展模式。它是当地政府立足于本身的资源条件而作出的理性选择：（1）苏南地区人多地少，使它具有发展工商业的内在动力；（2）苏南地区有着以发展实业为核心的特殊区域文化传统；（3）苏南地区是中国城市化程度最高的地区之一，发展工业所需要的各种要素相对价格较低，如技术、设备、人力、信息等，可以节约交易成本；（4）各级政府制定了借助农业发展工业的战略，利用农业发展的积累和因劳动生产率提高而富余的劳动力，大办乡镇工业。乡镇工业发展起来后，政府又制定了以工业反哺农业的制度安排，实现工业和农业的和谐发展。
“珠江三角洲模式”以引进外资，发展三资企业和面向国际市场而着称，这首先源于毗邻港澳的地缘和人缘优势。20世纪80年代，港澳的发展受到自身资源条件的限制，如劳动力不足、工资成本和土地价格高，但“珠三角”则具有这些要素的相对优势。而这时正在兴起的信息革命使很多发达地区都进行产业的转移和结构调整。珠三角地方政府敏锐地感知到了这一难得的获利机会，及时制定了利用外资和国际市场，发展外向型经济的战略，并以政府的组织力量优势，在不同的阶段相继作出不同的制度安排，以减少外资进入过程中的交易环节和签约成本，如政府出面“筑巢”、直接参与外商投资项目的洽谈和签约、以优惠政策吸引外资、让外资参与公有企业的产权改造等。
“温州模式”是以发展个体经济和私营经济为主要特征的。在改革初期，影响温州发展的主要因素有：（1）人多地少；（2）城市工业基础薄弱，缺乏辐射力；（3）源远流长的经商传统造就了温州人强烈的经商意识。因此，温州市政府没有拘泥于传统的产权制度，提倡多种经济形式和经营方式一起上，为家庭个体经营大开方便之门，使个体和私营经济这一诱致性产权制度得以发育和壮大。后来，随着市场环境的变化，温州小规模的家庭工业越来越不适应经济发展的要求，政府把股份合作企业确认为新型的合作经营组织，政策上“视同集体”。90年代，当“苏南模式”因公有产权而面临发展困难时，“温州模式”却以其产权明晰而继续呈现出良好的发展势头。
