随着现代国家的发展，国家对社会经济运行的影响作用越来越大，政府不再是自由放任市场经济下的“守夜人”，而是主动运用经济手段和法律手段对经济进行干预的“宏观调控者”，行政权力几乎渗透到经济和社会生活的一切领域，经济力量对政治和社会的影响力获得了空前发展，社会领域的自主性面临严重挑战。针对行政权力对社会经济生活的渗透与干预，社会本能地进行了抵抗，自觉组织起来保护社会利益和群体利益，如兴起了反核运动、环保运动、女权运动等，非政府组织（NGO）大量出现并且发挥着越来越大的作用，“社会——经济——国家”三元分析模式的市民社会理论就是在这样一个背景下产生的。柯亨和阿拉托两位政治学家在1992年出版的《市民社会与政治理论》一书中，认为市民社会是“介于经济和国家之间的社会互动领域，它首先是由私人领域（特别是家庭）、结社的领域（特别是志愿性的社团）、社会运动，以及各种公共交往形式构成的”。
私人领域是个人自我发展和私人活动的场所，公权力不能进入。结社的领域包括教会、文化团体和学会，以及独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会等社团组织，它们是市民社会的核心部分，构成了现代市民社会的公共领域，但是，它们不同于经济组织和政治组织，这些结社组织是在自愿的基础上组成的非国家和非经济组织；不以追逐政治权力和经济利益为目的，公共领域活动的目的在于进行社会整合和开放性的交往，保护私人领域和公共领域的合法权益不受公权力的侵犯。所以，柯亨和阿拉托认为，“政治国家与市民社会的二分法已经过时，主张采取社会——经济——国家的三分法，因为经济系统已经从市民社会中分离出去，构成了一个独立的领域”。因而，他们主张以社会为中心来研究国家与社会的关系问题，并希望通过重建市民社会来保障公民的基本权利，解决当代资本主义国家出现的种种问题。
综上分析，自近代民族国家产生以后，随着国家与社会关系的复杂化，国家与社会的关系问题逐渐成为人们关注的重点，人们从不同的角度研究国家、社会及其二者的关系。无论是马克思主义者，还是新自由主义者、新保守主义者……均采用国家与社会的二分法模型，其思考的理路是在承继黑格尔国家与社会二者分离的认识基础上，对国家或者社会、或者对它们的某个方面进行更深入的研究，这不仅是19世纪思想中相当基本的观点，就是在整个20世纪，对国家与社会关系问题的认识上也没有人再回到黑格尔之前。“公域”、“私域”是两个界限分明的领域，公域（国家）不能干预私人领域的事情，这些不仅成为现代西方法治的基本内容，更成为西方公民的基本观念和政府的自觉意识。
西方政治学对政府理论的研究也正是在国家与社会两分的基本框架下，循着如何使国家与社会、政府与市场的关系更为合理、更为协调的路径而深入的。
2.西方近代以来国家与社会权力关系结构基础上的政府权能
国家产生之后，它就作为与社会的对应物而存在，然而，它与社会之间的关系不是一成不变的。马克思主义认为国家不是从外部强加于社会的，而是社会发展的必然产物。国家产生于社会的阶级对立，是为统治阶级利益服务的，国家随着阶级对立的尖锐化其管理权力而日益加强。国家产生之后就具有相对独立性，国家脱离社会而存在；国家作为相对独立的力量，驾驭着阶级社会。随着政治、经济、文化和社会等种种因素的变化，国家将走向消亡。“随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。”随着国家掌握的“公共权力逐步由少数社会成员手中转到大多数乃至全部社会成员手中并为其自觉运用时，国家又将实现与社会的结合，国家的政治权力已失去其存在的意义”。国家将自行消亡，并重新回到社会，作为一个社会管理机构服从于社会、服务于社会。马克思主义关于国家与社会关系问题的论述，为我们正确认识国家与社会的关系提供了理论指导。国家与社会的关系问题不仅仅是一个理论问题，更是一个现实问题，因而，对国家与社会关系的理论认识必须首先把握国家与社会之间现实关系的变化，必须从国家与社会之间现实关系的变化中考察政府的职责权能。
第一，西方近代以来政府的经济权能。
国家与社会之间权力关系结构的变化，经历了从市民社会与政治社会合一、到国家与市民社会的分离、再到社会——经济——国家的三元模式的转变。今天，国家与社会之间权力关系的复杂化是由于现代民族国家的庞大和市民社会的复杂化所引致的，现代市场经济的发展起着根深蒂固的影响。现代市场经济的发展不仅使经济的力量在社会发展中的作用突兀，而且使国家的管理权力伴随政府经济活动范围的扩大而呈现出扩张型渗透状态。
由市场勾连而成的经济关系成为最基本的社会关系之一，政府无法游离市场关系之外，政府行使积极的市场管理权力，成为市场关系的主动搭建者、秩序维持者。经济领域的成长发育，使国家与社会之间多了市场这个“中间隔离带”，国家与社会的关系、政府与公民的关系变得间接、曲折、复杂、多样，市场成为联结国家与社会、政府与企业的桥梁，经济领域成为政府权能作用的一个新的场域空间。
市场并不是万能的，市场本身存在着许多缺陷，市场自身的缺陷必然会阻碍市场良性运行，出现“市场失灵”（missing market），从而降低市场效率。“市场缺陷的存在证明了国家干预的合理性。”国家产生的一个重要目的就是为了保护财产权，“国家及其代理人——政府——有着与生俱来的管理经济的职能”。
由于国家活动和国家事务愈以增多，国家机构愈以复杂庞大而成为真正的“利维坦”（Leviathan），其庞大最快的政府机构和政府部门就是与经济活动相关的部门，政府设立了许多专门性的经济管理机构（例如：经济委员会、贸易委员会、财政部、税务部门、中央银行等）、与社会经济活动相关的监督管理机构（例如：银行监督委员会、证券监督委员会、安全生产监督部门、技术监督管理部门等）、经济行政执法机构（例如：工商行政管理部门、海关、进出口商品检验检疫部门等），它们对全社会的经济活动和经济活动的整个过程进行监督管理。政府通过向社会提供公共物品来弥补市场不足，政府成为名副其实的最大的公共物品供给者。但是，“国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是合作者、催化剂和促进者而体现出来的”。政府通过有效的经济管理，实现对社会整体的控制，为市场经济的运行提供良好的秩序，实现社会公平。
现代政府职能中膨胀最快的是经济管理职能，政府的“政治性”正被日益彰显的“经济性”所笼罩，以至于有人说现代政府也是“理性的经济人”。较之于自由放任的市场经济时代的政府，现代政府对经济的干预更具有直接性，干预的范围更广。政府通过加强经济立法和司法，维护良好的市场秩序，并间接影响市场交易活动；通过限制垄断、管制企业，促进公平竞争；健全市场秩序，从外部约束市场主体的行为，解决“外部不经济的”问题；通过税收、对公民收入的再分配等手段，实现社会公平；通过提供教育、公共卫生、国防、公共安全等公共产品，通过提供公路、桥梁、路灯、公园等公共设施，来满足全体公民的需要，为经济发展提供外部条件；政府要建立社会保障体系、促进充分就业、保护环境和生态平衡等。政府实现这些经济职能所凭借的权能措施，主要包括财政手段、货币手段、产业政策和进出口政策等经济手段，以及法律的手段。
第二，西方近代以来政府的社会权能。
随着经济关系的复杂化，社会领域在膨胀中走向分化，特别是进入20世纪之后，西方国家的社会利益主体和社会权利主体多元化的趋势更加明显，经济权利成为最强大的社会权利后从社会权利体系中游离出去，经济组织成为抗衡国家与社会的最强实力组织；在公共领域内部又繁衍出各种社会组织，它们成为各种社会权利的综合体。
英国当代政治哲学家迈克尔·奥克肖特（Michael Oakeshott）以经济关系对“人际交往”（inter homenes）关系的影响为基础，把人际关系所型塑的结社模式分为“企业组织”（an enterprise association）“公民社团”（civil association）两种类型。“企业组织”是生产性结社类型，这种类型的组织依据预先确定的目标、按照一定的制度和规则组建起来的，其典型形式就是提供产品和劳务的各种类型的企业；与此相反，“公民社团”是公民结社类型，“这种结社类型对公民个人的活动不加关注：人们的自由因没有共同目标而得不到保证，与此同时，公民的义务仅仅在于承认国家的权威”，“公民社团是一种道德社团，因此，它不服从合作的个人的任何目标，甚至不服从他们所有人的‘共同目标’”。
公民社团不是强制性的组织，组织没有为了功利的目的而建立强制性的技术规则，加入到这样组织的个人自由不受限制；他们可能互不相识，彼此间也没有共同的目的或约定，法律或者道德忠诚起着维系“联合”的作用。奥克肖特所说的“公民社团”实际上是松散的公民自组织，各种各样的民间组织、行业协会等是其典型形式。奥克肖特讨论的“企业组织”和“公民社团”问题仍然延承西方市民社会与国家的思想，只是适应现代性的要求，肯定现代处境的以个体性为中心的多元价值，突出市民社会内的组织的多样性，认为市民社会应该包括“企业组织”和“公民社团”，而欧洲现代国家是“由第二手材料构成的”，是人们想象及偶然选择的产物，因而，他指出：“‘国家’这一术语是一个表示中立性的极好用语，因为它强调的是一种条件而没有告诉我们它的任何实质。”所以，“政府的职能只是统治”，“统治者的形象是仲裁人，他的事情是执行游戏规则；或主席，他根据已知的规则指导争论，但他自己不参加争论”。政府不是落实一种社会幻想，政府的职能是解决各种冲突，维持和平。显然，奥克肖特在这里关于政府职能的认识与20世纪早期资本主义国家的政府实际作用是一致的，在思想上与亚当·斯密关于政府职能的认识有着异曲同工之妙。
美国学者柯亨和阿拉托把经济领域从市民社会中分离出去，尽管在经济领域奉行契约自由、自我负责、自我约束的原则，但是以经济利益目的的经济领域毕竟不是纯粹的私人空间，因而，他们认为市民社会、经济社会和政治社会是三元分离的。美国学者莱斯特·塞拉蒙从社会组织的目标和基本功能的角度来研究社会组织结构的变化，他在《美国的非营利部门》一书中提出“第三部门”的概念，认为在政府与私人企业之间有大量的组织，这些组织所做的事情往往是政府与私人企业都不愿意去做、或者做不了、做不好的事情。这些组织具有民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点，由于这些组织的目的不是为了营利，所以这些组织又称为“非营利组织”。非营利组织通过其组织的活动，可以弥补政府在提供公共物品方面的不足，为社会成员提供更多的个性化服务。在今天，非政府组织参与大量的公共管理和公共服务活动，其活动涉及社会、经济以及教育、卫生、科学、文化、环保等各个领域。
市民社会的演进与赖以存在的社会经济关系相适应，与社会经济生活的复杂化相一致，其构成愈益表现出复杂性和多元性（pluralism）。
社会形成了彼此部分自主的领域，经济、文化、宗教、知识活动、政治活动等都在追求自主的目标。“在每一个领域内都存在着多重部分性自主的社团与机构：经济领域包含许多行业及工商业公司；宗教领域包含许多教会与教派；知识领域包含许多大学、独立的报纸、杂志及广播公司；政治领域包含许多独立的政党。此外还存在许多独立而自愿的慈善性或市民性社团等”。社会经济关系的复杂，形成了多元社会权利关系和多元社会权利结构，出现了多元权利综合体。这些权利综合体不仅代表和维护内部成员的利益，以及综合体自身的利益，而且它具有广泛的社会性，有广泛的公民参与，与外部社会因素互动，成为制约政府的社会力量。
