在庞大的帝国内，如何对公民进行有效管理、如何协调中央市政府与被征服地政府的关系是罗马统治者必须解决的重要问题。为了加强对公民的管理，他们创立注册户籍的办法和财产登记制度，“每一个人都必须在他所居住的市区注籍，并登记自己的财产数额”。“人民履行职责不再像以往那样以个人为标准，而是以个人的财富多寡为标准了。”这种公民注籍和财产登记制度对于是稳定庞大帝国统治的重要措施。
为了维护政治统治和服务战争的需要，为了促使罗马帝国的经济繁荣，罗马政府除了履行政治统治职能外，还履行了有效的社会管理和社会服务职能，包括有效的行政管理、稳定的币制、大规模的公共工程建设以及促进帝国内外贸易活动的发展等。罗马人在征服城市的同时也把罗马的城市文化带到中欧、北欧，甚至更遥远的其他行省，罗马政府在城市里建造大量的公共设施供人们使用，建造竞技场域、赛马场域等，提供赛车和角斗赛等娱乐活动。“城市还拥有使身体舒适的公共澡堂、令人心情愉快的公共剧场域，以及住宅区、公共市场域和商店。正是这些城市构成了帝国文化和帝国本身的细胞。”当然，政府营造的最具代表性的公共设施是那些不朽的建筑和罗马的道路，那些从一个城市伸展到另一个城市的罗马大道，为军队行军和运送掠夺的战利品回罗马等提供了便利。
罗马统治者为了使专制政治和中央集权的思想深入人心，着力培养人们对专制政治的信仰和感情，以增强这个由许多小共和国和城市组成的、松散的集合体的凝聚力。“罗马帝国就是凭着这些信仰、凭着这种行政机构以及与之联结在一起的军事机构来同内部的分崩离析和来自外部的蛮族入侵相斗争的。”因此，这些奴役性的政治情感培养活动是罗马统治者一项重要权能。另一方面，罗马政府注重对公民法律意识的培养，使罗马人相信“民众只有通过法律才会凝聚成一个整体”，服从法律是自由人的尊严，法律是运用于指令和禁令的正确理性，人们接受了法律也就接受了正义。因此，“人们遵守法律并不是由于恐惧或由于理智，而是由于热爱法律”。孟德斯鸠断定罗马共和国因为有一个贤明的好政府和被各个派别所能拥有的全部力量——法律，是罗马兴盛的重要原因。罗马政府创建的“一套广泛而一律的民法法规，绝对权力的观念，神圣的最高权力的观念，皇帝的观念，秩序与臣服的原则”，不仅是罗马遗传给欧洲文明的重要内容，更是罗马政府权能实现的具体途径和具体形式。
（二）西欧中世纪时期国家与社会权力关系结构与政府权能
从476年西罗马帝国灭亡到15世纪文艺复兴时期的一千年间，被史学家称为“中世纪”，并认为这是欧洲历史的黑暗时期。“黑暗时代的突出特征是：经济凋敝、文化衰落和政治上的无序。”
长达千年的中世纪是一个漫长过程，尽管中世纪的西欧不是一个统一的国家，而且各个王国、各个地区的发展差别很大，没有整齐划一的秩序，甚至在相当长的时间里根本没有秩序，然而，正如托克维尔在研究罗马文明毁灭殆尽后西欧混乱的社会现状后所发现的英、法、德诸国在中世纪政治制度的相似性，尽管各个民族彼此不同，但是他们的法律如此相似，他们的法律基础到处都一样。因而，托克维尔认为，对于“英、法、德三民族，只要研究其中一个，其他两个就更好理解了”。在中世纪，尽管庞大的西欧社会分裂为千百个互相敌对、老死不相往来的小社会，但是政府权力机构的配置、社会权利结构的分化、政府权能的权力关系结构等则有着明显的共同性特征。
1.西欧中世纪时期国家与社会权力关系结构
中世纪西欧国家与社会之间的权力关系结构与其他历史时期相比有着明显的特征，一是在神权政治的背景下，教会与国家、教权与王权既相互支持又相互争斗，既统一又分化，形成了一种独特的权力关系，教权与王权之间的明争暗斗一直是中世纪政治生活演变的主线。二是封建等级制度是西欧中世纪基本的社会制度，封建关系是居于主导地位的社会关系，封建等级制和封建关系对封建政治秩序的稳定起到了重要作用。
第一，教权与王权分离的二元权力体系及其关系结构。
基督教政治思想在罗马时代就已经形成，教会在与罗马帝国的统治者进行长期斗争的过程中，精神权威与世俗政治权威均意识到友好相处的必要性。教会为了扩展他们的影响范围，需要罗马统治者的支持，不能对抗那些政治统治者；统治者也认识到仅仅依靠镇压不能阻止基督教的发展，反而可以利用基督教为维护危机四伏的罗马帝国的统治提供思想上的支持，于是罗马统治者对基督教的政策由镇压逐步转变为保护。公元313年，罗马君士坦丁皇帝颁布“米兰勒令”，给予基督教以合法地位；392年，皇帝狄奥多西一世颁布法令，承认基督教为唯一合法的宗教。在罗马时代，教父们对基督教神学思想得到了充分阐述，特别是奥古斯丁（Aurelius Augustine）的“双城论”产生了巨大影响。
“刚刚进入中世纪，教皇格拉修斯阐述的政教二元主义思想，为中世纪政治思想定下了基调，成为尔后中世纪上千年处理教权与俗权的基本出发点。”
基督教认为人具有二重性，具有灵魂和肉体两个方面，人的生活便具有精神生活和物质生活、或者宗教生活和世俗生活的二重性。世俗生活是罪恶的渊薮，宗教生活才是神圣的。出于对这两种生活的需要，社会便分化为教会和国家两个组织。奥古斯丁在《论上帝之城》中提出，世界上有善与恶两种统治，上帝之城是善的统治，地上之城是恶的统治。他认为在这两种国度里有两种和平，其中上帝之城的和平是永久的和平。为了维护这两种和平，便有了教会和世俗政权这两个组织，它们各具其能，各司其职，只是世俗政权组织的权力是上帝赋予的。直至整个中世纪，除了少数极端分子外，人们“一般都承认教会和国家各有其独立的存在价值，教权与王权各有其特定的职责和权力范围。国家负责臣民世俗的物质生活领域，以其强制力来实现社会安定和正义，制止犯罪，使人们得到世俗的幸福；而教会则负责信徒的精神生活和宗教生活，以其精神的权威指导信徒的灵魂，使其得到天堂的幸福”。
教会一方承认“恺撒的物”属于世俗政权领域，国家承认“上帝的物”是教会的职责。在一个社会共同体内部，存在着教权与王权两个平行的权力体系，但它们又都不享有完整的权力，都不具有近代意义上的最高主权，在整个国家权力体系中两者相互补充，形成具有中世纪特色的国家与社会权力关系结构。教会与国家的关系构成了中世纪政治关系的基本内容，教会与国家的关系是世俗政府发挥权能作用必须面对的基础关系，世俗政府只能在与教会帝国相互利用、相互争斗的过程中展开自己的权能活动。
教权与王权的分离、宗教领域与世俗领域的分界仅仅是理论上的，两种权力的实际关系十分复杂。两种权力的性质、范围、权力依据，两种权力哪个更高、二者的权力界限在哪里等问题，成为中世纪政治思想考虑的核心问题。在中世纪早期的数百年中，教权与王权的关系以相互合作为主流，王权处于相对的优势，教权没有实力与王权相抗衡，甚而不得不在王权的羽翼下生存，但是，教会固守教权与王权二元主义的信仰，不断推动教权朝着独立的方向发展。到中世纪中期的大部分时间里，占压倒性地位的社会问题是教权与王权两种权力的争斗问题。
“教权与王权的斗争和不稳定的平衡，使中世纪数百年政教关系成为政治学的焦点之一。”“教会和国家都受一种内在的追求权力的本能的驱使，企图扩大自己的权力范围，取得对对方的优势地位直至完全控制对方。”1076年爆发的“主教叙任权之争”是教会与世俗政权冲突尖锐化的标志。由叙任权之争引发的教权与王权的斗争延续了250余年，最终达成妥协方案，皇帝放弃主教叙任权，交出象征宗教权力的权杖和指环，仅保留世俗授封权。在11-14世纪年间，教权在与王权的斗争中往往处于优势的地位，到教皇英诺森三世（Innocent Ⅲ）时，教权达到极盛。教权与王权冲突的实质并不在于精神方面，关键在于世俗的物质利益。“教会和皇家势力试图最终解决谁能够据有封建社会的最高权位的问题。换句话说，他们搭乘在有明显世俗利益的同一条船上，他们每一个人都希望是这条船上唯一的舵手，因而争执不休。”
教皇作为宗教领袖，掌握基督教世界的最高权力，而企图要世俗君主作为自己的附庸，服从其意志，从而把纯粹的经济活动或政治活动赋予宗教的意义；世俗君主则企图作为上帝在人间的代表，让教皇俯首听命于己，使教会成为本国政府控制的一个机构，因而十分关注教皇和主教的人选，教会的腐败与分裂，本国教会财产的外流等，许多宗教事务被赋予政治意义。教权与王权之间的权力冲突彻底改变了传统政教关系的模式，带来了西欧社会权力关系格局全面深刻的变革：世俗君主以上帝在人间代表的身份受到了极大的挑战，不再拥有最高俗权和教权；教皇不再是世俗君主手下的主教，教皇不仅在教会内部具有至高无上的垄断性权力，而且教皇的权力还伸展到世俗领域，操纵、干预世俗君主的活动；教会通过争取自由，摆脱了世俗权力对其内部事务的干预，政府失去对本国教会控制的能力。
在教权处于优势地位的时期，世俗君主并没有放弃与教皇在权力上的争斗。“由于教会深深卷入封建主义体系，主教和修道院长往往同时是某国的封建领主，国王便利用全国最高领主的身份来控制教会。”君主主要依靠其控制的物质力量和强制性权力同教皇进行斗争，14世纪以后，王权又利用了城市的力量和新萌发的民族主义情绪同教皇进行斗争。教权的优势地位被迫逐步退让给王权，王权最终战胜了教权，教会的权力再也无法与世俗国家的权力相抗衡。
第二，封建等级制与封建权力关系多元化。
当日耳曼人占领罗马帝国后，他们在征服的土地上以自己的生活方式为基础，重新塑造西欧政治社会的面貌，开始了大规模的封建化进程，西欧国家的封建化主要集中在8-11世纪，并最终确立了封建等级制。封建化是一场域深刻的社会和政治变革的过程，它使西欧主要国家的经济基础和社会结构发生了重大变化，使国家与社会、政府与臣民之间的关系发生了重大变迁。
封建关系是中世纪居于主导地位的社会关系，封建关系以采邑领主制为依托，在社会不同阶层之间形成了金字塔式的等级制度。当日耳曼人在征服一块新的地区之后，国王就把这些土地分封给为其效力的亲兵，部落的其他自由的成员，也被授予他们最初定居所占有的土地。但是，由于没有一部统一的法和强有力的政府进行管理，对于这些新的土地所有者来说，安全和保护成为严重的问题。“为了克服没有保护地位的困难处境，一些小土地所有者把自己的产业委托给更有权力的大土地所有者，成为他们的采邑。……同样，大土地所有者，非常需要扩充军事力量，他们在周围采邑的中上层人中间分封产业。这些称为附庸的采邑所有者要服兵役，提供钱财，于是他们得到大土地所有者必要的保护。”国王是最大的领主，他把土地分封给大贵族，受封者必须承担为国王服兵役等义务，国王有义务保护受封者，国王与贵族之间结成了领主与附庸（lord and vassal）的关系。后来终身占有的采邑逐渐成为世袭拥有的土地，就改称封地，拥有封地的大贵族又依此方式把土地层层向下分封给小贵族，对于下面的受封者而言，他们又是领主。
这样层层分封，直到最底层的骑士。原来的自由小农逐渐沦为农奴，依附于封建领主。从而在大小贵族间、小贵族与骑士间也形成了层层的领主与附庸的关系。所以，一个人可能同时使用许多块土地，他就有可能成为好几个主人的附庸，一个领主可能是统治许多次一级附庸的封建主，整个国家便形成了由领主与附庸层层依附的封建主义关系网络，而维系领主与附庸关系的是约束双方的契约关系。领主和附庸的权利和义务以彼此同意的私人契约为基础的，不受任何成文的公法约束。
在采邑领主制的基础上，西欧中世纪的社会形成了国王——大贵族——小贵族——骑士——农奴等阶层构成的金字塔式的封建等级制度，所有的人都无法脱离这种封建等级关系的网络，每个处于特定等级地位的人都有与所处等级相一致的权利和义务，从而形成严格的等级社会和公开的等级特权。
