三是土地集体制度的公益储备性是我们区别于土地私有制国家的制度优势之所有，是促进工业化、城市化快速发展的一把利器。土地作为一种特殊的资源、财富和生产要素，不宜为私人所垄断和控制，这种社会意识形态构成我们在发展社会主义市场经济条件下继续坚持土地集体所有制的正当性和合法性来源。从社会的角度看，集体土地产权不清晰所造成的效率损失，恰恰就是通过集体土地的公益储备性得到弥补的。如果对土地征收征用之公益性目的作狭义列举性界定，那就可能与集体土地的公益储备性相背离。在21世纪头20年，中国将和平崛起为世界工厂，中国将进入城镇化起飞的关键阶段，能否满足、如何满足中国经济社会发展对城市土地的巨大需求关系到21世纪中叶中国能否基本实现现代化，关系到能否实现中华民族伟大复兴。在这个阶段上，维持一种快捷、低成本的征地制度具有历史必然性和时代必要性。
6.3.3征地制度改革中的价值取向：是让利于农民，还是尊重农民的土地物权
1.“让利于农民”的改革思路
在国家层面上，2004年10月国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。随后，国土资源部出台《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》。这一系列的决议、行政规章及其配套政策，对现行征地制度架构进行了重大改革，最核心的就是提高征地补偿标准，加大安置力度。特别是，制订统一年产值标准和区片综合地价是对“按照被征收土地的原用途给予补偿”的修正，向“按被征收土地的市场价值给予补偿”大幅度靠近。2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确规定：被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。
在地方探索和创新层面上，2005年6月广东省政府以政府令的形式颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》。《草案》是国内第一份集体建设用地直接入市的地方性法规，它突破了《土地管理法》关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，实现了集体土地与国有土地“同地、同权、同价”。从征地制度创新的角度看，“广东新政”的最大意义就在于回归所谓征地的公益性目的，兴办各类工商企业，均可直接从集体手中取得建设用地使用权，而无须适用“先征后让”程序。
可以看出，近年来的征地制度改革，不论是国家层面的改革进展，还是地方上的探索和创新，其基本思路都是“让利于农民”，让农民更大程度地参与农用地转用的增值收益分配。广东省的做法是这一思路的极端化，政府不再做“低价收购，高价出让”的垄断者，而是让农民集体直接与土地开发商谈判。现在，我们需要追问的是，沿着“让利于农民”这一思路前进的中国征地制度改革是否可以达到理想的彼岸？广东的做法是否应该在全国推开？
现行征地制度之所以引发大量的纠纷、矛盾甚至激烈的社会冲突，一个直接的原因是，征地补偿偏低，失地农民“无地、无业、无保障”，政府通过“先征后让”攫取了农用地转用的高额增值收益，从而工业化、城市化快速发展成果没有惠及广大农民。因此，针对这些问题，沿着“让利于农民”的思路推进征地制度改革，不失为一剂良药。不过，笔者认为，这一剂良药只治标而不治本。
补偿标准提高到什么程度农民才满意？一个明显的经验事实是，征地补偿水平的高低与农民的满意程度并不成正比。从经济学的角度看，按耕地被征收前3年平均年产值的30倍支付农民的土地补偿费和安置补助费，这个标准已经够高的了。假定农民从事农业的利润率为50％，30倍的补偿安置标准就相当于让农民不做任何投入而直接享有60年的农业利润。按这个标准支付农民的土地补偿费和安置补助费，如果还不足于使农民保持原有生活水平，那真是一件怪事了。可是，这种怪事在很多地方就频频上演，按30倍甚至超过30倍标准支付土地补偿费和安置补助费，农民仍然不满意。另外，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”是个难以证实或证伪的命题。如何衡量农民的原有生活水平？“被征地农民原有生活水平不降低”的期间有多长？什么是长远生计有保障？等等，都是无法回答和测度的问题。更值得深究的是，所谓“保障失地农民的长远生计”恐怕还是一种计划经济的思维惯性，是“无限责任政府”的自我期许。今天已经没有人提倡“保障下岗工人的长远生计”，就是一个有趣的对照。
事实上，中国征地过程中显现出来的突出利益矛盾和社会冲突，其体制性、系统性根源是现行征地制度仍然竖立在模糊的土地集体所有制之上，而没有与近30年农村土地制度改革成果有效衔接。模糊的土地集体所有制势必造成征地过程中农民、集体、开发商、政府之间过度的博弈空间，各方都想增进自己的利益，表达不满、上访乃至群体性事件，就自然成为农民迫使其他方让步的首选手段。按《土地管理法》规定，前三年平均年产值的十倍到三十倍，都是土地补偿费和安置补助费总和的合法区间，这一巨大的利益博弈空间势必产生多层面的复杂问题和矛盾。“广东新政”的最大隐忧也恰在这里，在模糊的土地集体所有制框架下，“集体”直接出让土地使用权给开发商，一方面会带来无从解决的监督难题和难以防范的治理风险，可能带来巨大的社会摩擦成本；另一方面，集体土地具有公益储备性，集体土地“农转非”之后的巨额增值收益为特定“农民集体”所独占，明显背离社会公正。因此，“广东新政”的推广必须慎重，切忌一哄而起。
2.征地制度改革要正视公有土地物权结构发生的革命性变化
1978年以来农村土地制度以及随后城市土地制度改革都是沿着“两权分离”的路径前进的，在保障土地的国家所有权和集体土地所有权的同时，发展出土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等制度。可以说，近30年循序渐进的土地制度改革已经促使中国公有土地产权结构发生了革命性重组，公有土地的产权归属和利用关系已经呈现出一个可预期的稳定状态。
作为农村土地制度改革成果的集大成，2002年8月《农村土地承包法》的制定和颁行标志着土地承包经营权已经成为一项独立于集体土地所有权的土地物权。2007年3月，中国《物权法》的制定和颁行实现了对传统物权法的创新，建立了中国特色的土地用益物权制度。在中国《物权法》的框架内，土地用益物权已经具备了“不是所有权，胜似所有权”的特征，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等在内的土地用益物权，都可能成为公民的合法的私有财产之标的。虽然刚通过的《物权法》还没有充分赋予土地承包经营权、宅基地使用权以处分权能，但今后随着中国经济社会发展，它们取得与建设用地使用权同等的法律地位的趋势是不可逆转的。
在中国工业化、城市化快速推进的过程中，不论是国有土地，还是集体土地，大都要以土地用益物权的形式加入经济社会运行。随着《物权法》的实施和逐渐深入人心，设立于公有土地之上的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等土地用益物权，将日益活跃于经济社会生活中，并逐渐取得相对于土地所有权的优势和显要地位。在这个过程中，土地用益物权将成为中国公民的合法的私有财产的最重要载体。
因此，中国的征地制度改革不能只在“所有权”上打转转，而是应该正视成立于公有土地之上的其他土地权利。到目前，关于土地用益物权在征地程序中的地位和作用，已有法律对此作了原则性规定。根据《农村土地承包法》第十六条规定，承包地被征收时，土地承包经营权人应获得补偿，至少是与土地所有权人分割共享土地补偿安置费。《物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依法获得相应补偿。”但是，在土地征收征用过程中，各级土地管理部门遵行的主要是《土地管理法》。与《农村土地承包法》、《物权法》的权利本位主义相比较，《土地管理法》是一部义务本位和行政法倾向的法律，突出的是国家公权力。2004年修正的《土地管理法》和1999年实施的《土地管理法实施条例》仅规定，土地补偿费应归农村集体经济组织所有，对土地承包经营权等其他土地用益物权的补偿问题并未涉及。
3.与公有土地物权制度衔接的征地制度改革思路
在各类财产法律制度中，物权法是最具本土特色的制度，从而与物权法高度衔接的征地制度也很难国际化。中国的征地制度以土地公有制为背景，西方市场经济国家私有土地征收的成功经验和做法对中国的适应性有待检验。与私有土地相比，公有土地的物权结构及其状态要复杂得多，加上中国的土地物权制度尚未定型，因此，土地征收征用制度与土地物权制度如何衔接，土地征收征用权之标的、相对人以及补偿规则、补偿标准、分享机制如何确定等，都是挑战性的理论难题。中国征地制度改革应尽快从单纯着眼于“让利于农民”的思路中跳脱出来，立足中国的宪法秩序和公有土地物权制度两个支点，进行系统的改革思路及其基本制度设计。
2004年《宪法修正案》将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”修正为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿”。王兆国关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明指出：征收和征收的相同之处是，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征收只是使用权的改变。根据2004年《宪法修正案》，2004年年8月全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》进行了修改，将《土地管理法》中的“征收”更名为“征收”，改变了长期以来《土地管理法》将征收、征收混同的局面。2004年《宪法修正案》的重大意义不是表面上的“正名”作用，而是昭示着中国征地制度改革思路即将出现的重大转折。
《物权法》的颁布实施，标志着2004年《宪法修正案》提出的“区分征收和征收两种不同情形”征地制度改革思路，已经具备了付诸实施的物权法基础。笔者认为，服从和服务于《物权法》对中国特色土地用益物权制度的设计和追求，未来中国征地制度改革思路将逐渐实现从“让利于农民”到“区分征收和征收”的重大转变，改革重点也将从“提高补偿安置力度”转换到“征地权与土地物权结构衔接”上来，在集体土地所有权成为土地征收权之标的的同时，土地用益物权应设计为土地征收权之标的，让土地承包经营权人、建设用地使用权人、宅基地使用权人等成为土地征收之相对人并享有土地征收补偿。在这一思路之下，土地征收和土地征收在中国征地制度框架将居于同等的重要位置。土地征收的对象是集体土地，是把集体土地所有权转变为国家土地所有权。土地征收的对象则不但包括集体土地，而且也要面对国有土地。基于公益性目的，国家的公权力强制性消灭设立于国有土地之上的土地用益物权，也应当适用土地征收程序。
在快速推进工业化和城市化阶段，大规模的集体土地要转化为国有土地，土地征收处于主导地位。根据十六大对全面建设小康社会的设想，到2020年将基本实现工业化和初步完成城市化。可以预见的是，届时中国的工业空间布局、城市规模扩张和基础设施建设的外延式发展将进入尾声，大规模的急剧的集体土地征收也将停滞下来。但到那个时候，50年、70年期的建设用地使用权大都还没期限届满，“30年以后也没有必要变”的土地承包经营权的财产性质将更加凸显，土地征收因此可能取代土地征收而居于中国征地制度的主导地位。
