熙宁二年（1069年）七月，宋廷颁布第一项改革法令，诏立淮浙江湖六路均输法，命条例司拟定章程，并任命薛向为总管六路均输和平准的发运使，均输原来是转输各地贡品、调节四时丰歉的一种制度，汉代桑弘羊和唐代刘晏掌管财政，把均输与理财贸利联结起来，开辟丰足的财源，王安石看到贡物盲目集中京师，造成积压过多，物价下跌不敷运费，而有的物资则供应不足的情形，他总结历史经验，提出治理财政不可以没有一定原则，方针与方法，不可以放任商品自由流转，不可以不讲策略来控制商品、货币的流通量，来调节市场价格，这些就是条例中说的义、均，通、制、术的含义，当时，朝臣中有人责问他，你不是要使皇帝成为施行尧舜之道的贤君吗？怎么能以利为先，作为理财的原则呢？王安石的回答是：为国家谋利，就是圣贤之道，就是最大的原则，均输法和其它新法中正是渗透了为国家谋利是圣贤之道的指导思想，而当时反对言利而变法的一些元老大臣，正是在变法宗旨与内容上不能苟同王安石的这种主张，其中司马光虽与王安石私交很好，但在变法的一切方面，他公开向神宗表明：臣与安石犹冰炭不可共器，寒暑不可同时！“他决不同意变法以敛钱为最高原则。从”议政“到跨开新法的第一步时，人们对于王安石标榜的为国为民而效法先王圣贤之道的内在的含义，才算透过字面的”圣贤“的光环，而看到了”官利的实质，随着改革进程而愈来愈看清为国家言利后面隐藏着的东西是什么。
神宗给予均输、平准大权独揽的薛向以自己组织班子、了解六路财政物资底细并进行调配的权利，给予了解朝廷从不公开的库存状况与国家年度预决算计划的权利，并且从内库拨出五百万缗（缗是一两银，一石米、一匹布、一贯钱的混称的计数单位）和上供米三百万石为本钱，王安石在制订的均输法章程中明确规定“徒贵就贱”为均输宗旨，这句话的意思是避开物价贵的甲地而到物价贱的乙地去采购京城需用的商品物资，同时要贯彻避远就近的原则，以减少劳费支出。这看起来很正确的宗旨，但在实施新法过程中却出现了不少弊病：一是奸吏借徒贵就贱而变成贱买贵卖，运至高价之地从中营私舞弊：二是在打击大商人的名义下，巨贾勾结奸吏，从事囤积居奇，哄抬物价，操纵流通购销渠道，中小商贩最受其害，三是东南六路百姓最受均输统购之害，王安石一次就令六路六百万石贡粮中之一半改纳现钱，农民被迫出祟二石之米以交一石之货币钱粮给国家，民怨沸腾，莫此人为之钱贵谷贱为甚，这就是王安石说的货币与商品流通量不可以不用权术的写照，四是薛向派遣耳目刺探州官隐私，然后勒索钱财物资，使人人自危，五是在国家垄断商品流通渠道的情况下，农产品，手工业产品，矿产品得不到正常流通，严重阻碍商品，货币经济之发展。均输法就在朝野反对声中告终。原来立法的“良图”，结果变成了奸商贪吏侵吞民财的渊薮。当然，实施中的弄奸问题薛向首先应负罪责的，薛向在雇募私船承包运粮方面减少了损耗。这一点应该看到，另外还应看到包庇薛向罪责的还大有人在。
夏秋两税
熙宁改革前广大农村小农面临的一个普遍问题，是高利贷正吞噬着小农，成为势家豪族地主摧残兼并自耕农的一个重要手段，这一点，久任地方官的王安石是完全了解的。所以，他早就制定了理财以农事为先，农事以去民疾苦，使之不误农时的论见。而农村高利贷与兼并的结合，正是把小农的手脚捆绑起来，使之动弹不得，熙宁二年（1069年）九月王安石制订与颁布的青苗法，就其原先的本意来说，就是要使农民从私人高利贷的束缚下摆脱出来，解决农民青黄不接时的困难，使之不误农时而又减少兼并的威胁，就这个变法意图来说，是应当给予肯定的，青苗法不同于陕西李参的买青苗，也不同于鄞县时的低息农贷解决渔农出海捕鱼苗青黄不接的口粮困难，更不同于唐代刘晏在农民青黄不接之际，增加一笔青苗税以解决国家财政的困难。它是包含着貌似农贷而实际上主要是理财聚敛的内容。
青苗法的具体内容包含着资金来源，结保借贷与按户等定额的原则，具体发放与收回贷款日期，贷款实际年利率以及具体实施过程中的弊端与客观社会效果等几方面，兹约而言之。
北宋原来在地方设有常平仓，供灾年放赈、借贷和调节粮价年久失去作用，熙宁变法即移作青苗给资本钱，规定农村五等主户结保申请借贷，五等户一千五百文，以上分级为三千、六千、一万、一万五千文，一年分夏秋两次借还：夏料正月三十日前发放，秋料五月三十日发放并回收夏贷，从名义年串定为二分，实际按借还两次，实际使用期九个月计算年利率为五分四，殷实户多借之贷款三分起息，实计八分一厘，加上陈米借出，新麦偿外，折计现钱等手法，实际利息高达二至三倍之巨，城镇坊郭户结保申请抵押借款，由于青苗法采取普遍摊派贷款和吏胥，豪富与奸商相勾结，控制青苗钱借还过程中的谷物市价而使农户深受其害，不少农户不能如期还债，或受追比监禁，或举新债还旧欠而积欠愈多永无尽期，或落入私家高利贷之手而被兼并田屋，破产流离失所，时人指责青苗法不过是增加在农民头上的夏秋两笔税而巳，新法实行才半年，副相张方平被贬官前，极育青苗之害，元老韩琦两次上书言青苗扰民，司马光说青苗法名曰便民，实质害民。神宗为之忧蹙，欲大用司马光，王安石说：光所说都是损害新政的话，所往来的都是反对新政的人，如欲用他，岂非鼓励别人反对新法吗？司马光也力辞军事副首脑之任命，劝神宗如能裁撤新法机构，废新法官员，不行青苗等法，即使不用我，我也受赐多了。不能不看到，王安石制订的青苗法，不过是用国家普遍摊派的高利贷去取代私人的局部的高利贷，作为增加财政收入的手段，这就势必摧残小农，而所聚财富不仅无益再生产，反而使农民破产失地，这就是“民不加赋面国用足”和“散惠兴利”、“公家无所利其入”的真相。值得注意的是新法一开始就始终处在不断捧斥旧官员，任用新官员的党争逐步激化的过程中，王安石迫于竞争与国富压力而以退为巩固权位，年轻的皇帝不能不依靠他。
