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第26章 保护海洋环境的具体措施(2)

韩国虽不属世界海洋大国,但就韩国本国情况来看,其三面环海,属典型的半岛韩国渔港国家,加之韩国海域的自然条件优越,海洋资源丰富,海洋产业在其国民生产总值中占有较大比重,因而该国高度重视海域使用立法,其发达程度也位于世界前列。

在韩国的海域使用立法体系中,最为重要的法律是1961年颁布的《公有水面管理法》,该法以公有水面即海域、河流、湖泊、沼泽及其他公用目的的国有水流或水面以及滩涂为调整对象,使用公有水面的权利称为公有水面使用权,海域使用权当然包括于其中。该法就公有水面使用权的许可、费用征收、权利义务以及权利的转让、停止和取消等作了详细的规定。该法中的不少条款、制度为我国的《海域使用管理法》所借鉴。

为调整海域及其他水域的填埋问题,韩国仿照日本制定了《公有水面埋立法》(1962年颁布)并颁布了详细的施行令和施行规则。其所确立的基本制度,如埋立的许可制度、费用征收制度、埋立后的所有权归属制度等,多与日本的《公有水面填埋法》相似,但其适用范围却被大大地扩张。除调整埋立活动外,该法还适用于水产品养殖场的建造、造船设施的设置、潮汐能利用设施的建造以及利用公有水面的一部分进行永久性设施的建造等。

为明确海洋及其资源的合理开发、利用和保护的基本政策和发展方向,韩国于1987年颁布了《海洋开发基本法》,该法在韩国海域使用立法中占据基础地位。该法要求政府制定海洋开发综合计划,并在此基础上制定每年的实施计划。《海洋开发基本法》集中体现了立法机关在海域使用上的基本立法思想,为以后的海域使用立法确立了基调。

韩国调整海洋渔业方面的法律称为《水产法》而非《渔业法》,其原因是该法包括的内容较为繁杂,甚至有渔获物运输业和水产制造业的相关条款,但其主要内容还是海洋渔业方面的规范,尤其是1990年修订后的《水产法》,对渔民的权利问题给予了较多的关注。

韩国海域使用立法的另一特点是,与多数国家海底矿产资源的开发适用陆地矿产资源开发的法律不同,其于1970年颁行了专门的《海底矿物资源开发法》,对海底矿产资源开采所涉及的一系列法律问题均作了明确的规定。

海域使用管理制度的作用

20世纪80年代以来,在改革开放大潮的推动下,我国海洋产业得到长足的发展,海洋开发利用从过去传统的航运、盐业和捕捞等,迅速发展成海水养殖、海洋油气开采、海水综合利用、海洋旅游及能源开发等多种新型产业齐头并进的繁荣局面。主要海洋产业产值年均增长速度超过13%,已成为沿海各省市国民经济发展的重要增长点。

然而,由于海域“空间资源”、“环境容量”、“资源容量”的有限性,不同用海行业之间、海洋开发与海洋环境保护之间、一般用海和国防用海之间矛盾日趋尖锐,海域开发的“无序、无度、无偿”状况,使争夺海域空间资源的矛盾已渐突出,海域使用纠纷不断发生,国有海域资源性资产严重流失,海域资源掠夺性开采后果严重,与此相关的涉外事件也呈逐步上升趋势。为加强海域使用的综合管理,2002年,国家颁布了《中华人民共和国海域使用管理法》。在沿海各级人民政府的共同努力下,海域使用管理制度已经在我国全面推行,并取得初步成效。

1.改善了海域开发秩序,引导产业合理布局。

海域使用管理制度实施以来,各级海洋部门依据海洋功能区划,从全局和整体利益出发,引导产业合理布局,协调和规范各种不同类型的用海活动,为各海洋产业的协调发展创造了一个良好的环境。

2.缓解了行业用海矛盾,促进各产业的协调发展。

海域使用管理制度的实施,有效地协调解决了沿海各行业之间许多用海矛盾和冲突,特别是大连、青岛、厦门、秦皇岛等著名滨海城市的用海秩序有了明显改善,一些重要港口、渔区、旅游区的违规占用海域的行为开始得到有效遏制。

3.维护了海域国家所有权,保护了海域使用者的合法权益。

海域使用管理制度的实施,使得海域使用者可以通过合法的手段,取得海域使用权,在国家和使用者之间建立了明确的权利和义务关系。既维护了国家海域所有权,又保护了海域使用者的合法权益。

海岸带是海陆共同作用、海陆特征兼备的特殊国土单元,是人类开发海洋的最集中地带,是人类活动最为频繁的区域。海岸带集中了人类对海洋开发利用的主要活动,包括了海洋开发的几乎全部产业,是矛盾集中的焦点区。如缺乏有效的管理,造成资源开发过度、秩序混乱、环境和资源破坏,必将在很大程度上制约海洋经济和沿海地区经济的健康发展。海岸带资源开发与保护需要超脱于各行业之外的综合、协调管理。目前,我国的海岸带资源开发与保护主要是以行业为主体依照行业管理法规实施的,除此之外,我国《海洋环境保护法》和《海洋自然保护区管理规定》涉及海岸带生态环境保护问题,远远不能满足综合协调管理的要求。海域使用管理是海岸带资源管理的重要组成部分,在我国目前尚未建立海岸带综合管理制度的情况下,首先应该充分利用和发挥海域使用管理制度的作用,从海域使用方面加强对海岸带资源的综合管理。因此,制定和出台海域使用管理法,依法加强海域使用管理,实行权属管理制度和有偿使用制度,是实施海洋资源可持续发展战略,加强海岸带资源保护的迫切要求。

海域使用管理的措施

为加强海域使用管理,逐步实现海域有序、有度、有偿使用,保护海洋和海岸带环境和资源,应采取以下对策和措施。

1.加大对海域使用管理的力度。

建立起海域使用管理的政策法规体系和科学技术支撑体系框架,使海域使用管理工作逐步实现规范化、系统化和科学化。形成集中、协调、统一的海洋综合管理体制,坚持区域侧重、分清职责、加强协作、权力限制相结合的原则。要确立以海洋综合协调管理体制,调整各涉海部门在海洋开发利用活动中的相互关系,促进海洋资源的合理开发利用及海洋产业的协调发展。

2.强化依法行政,提高海域执法管理能力。

法律是行政管理部门依法行政的依据,依法行政是海洋管理的必然。要努力提高执法人员综合素质,强化有关执法机构和执法队伍的能力建设,不断提高执法装备技术水平,充分发挥中国海监各海区总队陆、海、空立体监视、快速反应的能力,加大海上执法监察力度,对于破坏资源、污染环境、非法使用海域的行为进行严肃处理,特别要注意军事用海频繁海域的监察管理,确保国防安全和国家的利益。使我国的海域使用管理真正做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。

3.加强科技支撑。

运用海洋综合管理信息网络集成,实现实时动态的海域使用管理。我国历来重视海洋信息技术及其应用领域的建设,近年来利用“数字海洋”的手段,在海洋空间数据信息收集、传输和处理的基础建设,通信网络建设,以及应用软件开发等方面,做了大量的工作。因此,在海域使用管理信息源和信息获取方面,要充分利用“九五”期间已经建成的“海洋基础地理信息系统”、“海岸带综合管理地理信息系统”、“中国海洋资源综合数据库集成”、“海域使用管理信息系统”、“中国海洋信息网”等一系列海洋综合管理信息网络集成,既要掌握海洋基础信息和信息产品等数据信息,还要掌握沿海社会、经济、人口、国家海洋产业开发和海洋资源等统计信息,实现实时动态的海域使用管理模式,提高海域使用管理工作的水平,才能保证引导合理的海洋开发,使海洋产业健康有序的发展。

4.强化海域使用管理。

规范和保护海岸带资源的开发利用,推动海岸带综合管理。以海洋功能区化为基础,以海洋开发规划为指导,通过海域使用管理,加强对海岸带的综合管理,建立和完善海岸带资源开发许可制度,严格审批程序。按照海域的自然功能属性和合理规划,进行海岸带资源开发利用的使用论证和影响评估。对生态环境脆弱的海域进行海岸带开发时,要特别注重生态环境的保护。对可再生资源,必须要在其能够实现再生良性循环的基础上开发利用;对不可再生的资源开发,必须从严管理,严格控制。最终实现海洋和海岸带资源开发和海洋环境保护同步规划、同步实施、同步发展。

5.优化海洋产业结构布局,合理发展海洋产业。

我国的海洋产业布局由于缺乏生态经济学的理论指导,不能反映客观自然生态规律的要求,制约着我国海洋产业的可持续发展。近年来随着海岸带和邻近海域的开发利用程度愈来愈高,海洋产业在分配使用岸线、滩涂和浅海方面的矛盾日益尖锐。要解决这一矛盾,必须从海域使用管理的角度考虑,建立国家统一的海洋开发利用管理机构,以协调各个产业部门和地区的开发利用活动;制定有力的海岸带资源管理和生态经济政策,把我国海洋产业的布局放在统一生态经济协调的可持续发展基础上,使其得到合理的开发利用。

6.深入开展法制宣传工作,增强全民依法用海意识。

增强全民的海洋国土观念,提高依法用海意识,是广泛深入地实施海域使用管理的必要条件。维护国家海域所有权,减少国有资产流失,规范海域开发利用秩序,首先要强化宣传,通过广播、报刊、展览、论坛等形式,加大对海域使用管理重要性和必要性的认识,在沿海地区做到家喻户晓,使社会各界充分认识到做好海域使用管理的重要性和紧迫性,形成依法用海的良好习惯,将保护海洋变成人们的自觉行动,为海域使用管理制度的贯彻执行创造一个良好的外部环境。其次是提高各级政府决策者对海域使用管理重要性的认识,确保海域使用管理制度的有力贯彻实施。

厄尔尼诺

厄尔尼诺,又称“圣婴”现象,在西班牙语中厄尔尼诺意为“圣婴”,因为这种气候现象通常在圣诞节前后开始发生。

对厄尔尼诺现象形成的原因,科学界有多种观点,普遍的看法是:在正常状况下,北半球赤道附近吹东北信风,南半球赤道附近吹东南信风。信风带动海水自东向西流动,分别形成北赤道洋流和南赤道暖流。从赤道东太平洋流出的海水,靠下层上升涌流补充,从而使这一地区下层冷水上翻,水温低于四周,形成东西部海温差。但是,一旦东南信风减弱,就会造成太平洋地区的冷水上翻减少或停止,海水温度就升高,形成大范围的海水温度异常增暖。而突然增强的这股暖流沿着厄瓜多尔海岸南侵,使海水温度剧升,冷水鱼群因而大量死亡,海鸟因找不到食物而纷纷离去,渔场顿时失去生机,使沿岸国家遭到巨大损失。

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