对土地征用部分更详细的讨论可参见赵德余（2009，2010）。
由于地方政府追求的土地收益占地方财政收益的比重不断上升，而同时，地方政府在出让土地时面临激烈的竞争，以至于土地出让价格不断下跌，这必然给地方政府产生巨大的寻租压力。地方政府要么放弃对土地租金收益的追求，要么停止进行出让价格的恶性竞争。当一些地方政府无法克制或放弃租金追求与招商引资的经济发展模式，则客观上就会在征地行为与补偿水平上进行边际的调整。这意味着地方政府如果不能通过提高土地出让价格从土地使用者直接获取租金，那么其只能有两种其他可供选择的方式： 一是转向农民，以压低或挪用或拖欠征地补偿的方式攫取租金；另一种方式是以各种途径规避中央政府的政策限制或法律规制，以试图非法扩大其租金的空间，如乱用、滥占、未征先用，或超计划、越权和分拆批地，甚至随意改变土地用途。无论地方政府采用哪一种征地方式，农民的利益和权利常常会遭受抑制和弱化。
（一） 地方政府寻租： 侵蚀农民利益的方式
根据国务院2004年6月发出的《深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，可以看出国务院“紧急通知”要求各地方政府要依据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律法规的规定，集中半年左右的时间继续深入开展土地市场治理整顿。从其整治涉及的土地征用问题中，我们可以观察到中央政府特别关注地方政府征地的寻租方式，具体包括以下几种其他两项整治问题分别是清理检查新增建设用地土地有偿使用费的征收和使用情况，整顿随意减免和侵占、挪用土地有偿使用费等问题；清理整顿经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中存在的问题。。
1 土地占用方式问题，如未批先用、征而未用、乱占滥用和随意改变土地用途等问题
由于地方基层政府无论对其上级监管者还是对乡村农民都拥有征地方面的信息优势，其为了经济开发区或工业项目的落地考虑，可以在未获得上级有关部门批准的条件下即对农民的土地行使征地权，甚至直接占用，这在很大程度上也与乡村土地的集体所有制有关。正如周其仁所指出的，农村集体经济组织作为土地所有者和农民成本低的发包方不仅有权决定土地的承包期限和承包条件，也有权终止和收回承包权。虽然，中央政府规定了农民土地承包期限长期不变，但是村集体如果以土地被征用的名义终止农民的土地承包权，却是符合现行土地制度的。于是，地方政府即使在未获得批准的情形下也可以与村集体经济组织达成占用农民土地的协议，因为参与土地征用谈判一般只是代表乡村集体的几个权力人物。即当地方政府以村干部能不能完成征地任务作为其掌权的条件时，地方政府显然就大大降低了征用或滥占滥用农民土地的难度与成本。2002年9月，周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下，与开发商签订周至生态园成片开发建设用地协议，约定出让土地6000亩，并收取了开发商支付的2330万元征地前期费用。此后，县政府与村民小组签订了征地补偿协议，拨付了相关费用。在此过程中，动用警力，非法羁押部分反对征地的群众。2003年5月，周至县政府在没有取得合法用地手续的情况下，对神农大道和北环路规划范围内的土地组织强制拆迁，并动用警力，引发了警民冲突。2002年4月，周至县政府在城南工业路建设用地未经依法批准的情况下，组织开工建设，致使191亩耕地遭到破坏。同时县政府还违法在城南工业路两侧与村组签订征地协议，圈占土地144亩。经核实，在以上征地用地中存在补偿低于法定最低标准及拖欠征地补偿费问题周至县政府未经依法批准实施征地占地，不依法补偿并拖欠征地补偿费，违法动用警力造成严重后果，县政府有关领导负有直接责任。依据有关规定和国土资源部、监察部的建议，陕西省责成有关方面按规定程序给予原县长倪广天（现任西安市计生委副主任）行政降级处分；给予原常务副县长张武平（现任县人大常委会副主任）党内严重警告处分，并责令辞职；给予副县长任胜利行政撤职处分；给予原县长助理蔡兴瑜（现任常务副县长）行政警告处分。。2 征用土地的审批问题，特别是新上项目的用地情况是否违反国家产业政策，超规划、超计划、越权和分拆批地等问题
相对于土地征用、占用方式以及土地征用补偿等问题而言，地方政府对土地征用的审批则相对容易操作，由于其仅仅对土地征用审批流程条件拥有相对充分的信息，以及需要打交道的部门数目有限，其审批运作的交易成本要远比同农民的谈判和补偿成本低，并且在同级政府部门的审批方面，地方政府的领导人一般只要给予批示和支持，其土地征用审批中用地是否违反国家产业政策以及是否超出规划或超计划，都是可以变通或灵活的方式加以解释的。甚至在特定情形下，地方政府还会审批其无权决定的，如35公顷以上的耕地或基本农田，或者对超出地方审批权限的土地征用以分拆、分批的形式申报批准。2003年11月16日，齐河2800亩征地被国土资源部定性为“严重违法”，“非法批准占用基本农田，用来兴建高尔夫球场与别墅”。齐河几乎“一夜成名”。三个月内，这起土地大案搅动了齐河县上上下下的神经。齐河县代县长刘建国2003年1月18日在齐河县第十四届人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中提到，除了国科集团之外，还有澳门名嘉集团计划在齐河建成占地1.68万亩的“三城一区”，其中包括投资24亿元、占地3000亩的名嘉工业城，投资20亿元、占地3000亩的家具批发展销城，投资2亿元、占地300亩的商贸娱乐城，以及投资80亿元、占地1.05万亩的配套住宅区。两项“大手笔”相加，涉及土地近2万亩，抵得上山东省全年用地指标的半壁江山。《土地管理法》规定，涉及占用基本农田，或者35公顷以上耕地，必须报国务院批准。齐河县的这两项工程均未履行以上程序。3 耕地占补平衡数量和质量问题，如征地占优补劣、占多补少甚至不补等问题
当然，中央政府规定地方政府有责任从数量和质量上补充耕地占用情况以维持耕地总量占补平衡的目标，但这一规定并不能对限制地方政府征用或占用农用耕地起到明显的作用。由于各个地方耕地数量质量以及其分布状况是一个十分复杂的问题，上一级乃至中央政府很难对地方的耕地规模与分布状况拥有足够的信息，以至于各地方政府客观上在什么地方征用了多少耕地以及是否补充和在何处补充了何种质量的耕地，对中央及其他地方政府而言都是某种意义上的隐藏信息。如安吉县根据浙江省的规定“可以用每年整田新增田亩70％用于建设指标”的办法弄到了“3000亩耕地转建设用地”指标，补办了近3000亩的征地指标。此外，对于地方政府而言，最简单的办法是实际占用了农田或耕地，却以荒地或沙滩地的形式上报。如安吉县开发区征地每批/次报的均是35公顷以下的土地，不少农田是以“荒地”形式上报的；在余墩村，高档商品住宅楼“银景花园”占用的一级良田60亩以“沙滩地”上报。地方政府之所以敢于以欺骗方式征地，正是考虑到上级政府监管和核查的成本是如此高昂，以至于是不可能有效实施的。浙江省批给安吉县经济开发区的征地指标是4.5平方公里，通过近两年来的操作，经济开发区的规模由省里批的4.5平方公里一下子扩展十几倍，变成65平方公里，这个规模一扩大，总共16个村、5个乡、近半个农业县都并入经济开发区，变成了“城市”的一部分。据初步统计，安吉县的征地约在1万亩左右。而这1万亩土地当时征用时，90％没有任何批文。安吉县于2001年12月用浙江省自行规定的“可以用每年整田新增田亩70％用于建设指标”的办法弄到了“3000亩耕地转建设用地”指标，补办了近3000亩的征地指标。开发区征地每批/次报的均是35公顷以下的土地，不少农田是以“荒地”形式上报的： 在余墩村，高档商品住宅楼“银景花园”占用的一级良田60亩以“沙滩地”上报；在余墩村，有40亩良田是以“废耕地”上报的；在万头村，部分耕田以“废石基地”上报。4 征用农民集体土地的补偿、安置问题，如降低补偿标准，挪用、截留和拖欠被征地农民补偿费等问题当然，地方政府的寻租活动主要还是来自招商引资进来的企业，但这不是直接来自土地征用环节，而是招商引资成功之后的土地出让及其后的阶段。2007年国家发改委针对北京、石家庄、济南、广州、成都、西安六市的一次涉企收费检查显示，土地部门违规收费已高达10.97亿元，远超过去年六个城市八个部门的全部违规收费金额。
有关土地征用补偿和安置问题的谈判及其实际控制权常常由代表分散的农民利益的村集体经济组织形式掌握，显然农民相对于村集体而言获得相关补偿的信息成本要高昂得多，而一旦村集体组织与地方政府对农民的土地征用补偿问题形成合谋，则地方政府要降低补偿标准，挪用、截流和拖欠被征地农民补偿费就容易得多了。如河南登封市在修建地方铁路征地过程中，市政府以平均每亩8500元的标准从铁路部门获得征地补偿费后，再以每亩4300元的标准包干给铁路沿线各乡镇，从中截留近千万元。当地村民因对补偿不满，试图将铁路公司告上法庭，地方政府主管官员却与有关村民以及村支书共四人私下谈判，并以造地款名义支付了二十万元的封口费，以换取村支书等人确保做好群众工作，不再上访的承诺。当然，该合谋事情最终暴露，引起更多的农民上访和不满。在多家中央媒体和上级政府的干预下，登封市政府被迫退补了农民的征地补偿款。从登封市东金店乡群众提供的有关协议及文件中，记者得知： 为了如期完成登封铁路马岭山至白坪段的工程建设任务，河南登封铁路有限公司和登封市人民政府签订协议，由市政府负责该段永久占地2300余亩的征用及拆迁补偿工作。根据依法、求实、低限原则，经双方协商确定： 平均每亩征地补偿费8500元。2000年初，登封市人民政府下发登政（2000）4号文，决定对铁路沿线各乡镇实行征地拆迁经费一次性包干，征地补偿费（含土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费）包干标准： 耕地每亩4300元，无收益的土地每亩1000元。（新华网，郑州2000年7月8日，“新华视点”，记者李钧德）以上的地方政府寻租行为的直接后果是纵容了工商企业对土地的买卖交易与占用行为。地方政府的寻租行为既激怒了被征地农民，又引起中央政府的不满。失地农民因为土地征用补偿标准低或养老等社会保障问题无法落实而不断地抱怨和抗争，而中央政府则因为农民权益及其耕地保护目标，维护土地相关法规的权威乃至宏观调控目标等诸多目的，而对地方政府征地行为高度警惕。
表23列出一次关于837封有关土地问题上访信被告方的基本情况，近年公开的违法土地案件发生和查处的主要被告者都集中于地方政府及其主管部门领导和干部上。其中，地市级政府（其主管部门）、县区级政府（及其主管部门）以及乡镇政府（仅领导干部）被上访信列为被告的比例分别占到12.9%、26.4%和25.9%，合计达到65.2%。县区级政府和乡镇政府尤为突出，两者合计占全部上访被告的案例数的52.3%，超过了一半之多。村支部和村委会干部被列入上访被告方的也有192起，其比例占到22.9%，而各级开发区、房地产开发商及征地公司也在一些上访案例中被列入被告方，分别有67件和32件，占案件总数的8%和3.8%。总体而言，在土地征用过程中，农民不满和控告的主要对象是地方各级政府和村级基层组织。
（二） 土地征用关系中的农民呼声与抗争
在Scott的农民道义经济学中，生存一直是作为基本的社会权利而对农民的反叛发生作用。在中国的土地征用关系中，虽然农民也一样面临生存权利的诉求，并且中央政府的政策以及国家法律也已在意一个基本征地补偿标准的测算试图作为维护农民生存权益的底线尺度，但是对于中国的农民而言，生存权利并不是唯一的目标追求，相反，农民对抗地方政府的寻租机会主义行为以试图最大限度的争夺和分享土地租金也显然日益上升为农民的集体行动目标。农民的抗争有可能获得舆论和中央政府的支持，从而在土地征用补偿方面增加谈判力，也有可能无法获得任何外部支持，无论如何，农民都必须为其抗争需要达成的集体行动以及抗争行动本身支付实际的成本，甚至是沉重的代价。与地方政府的寻租和攫取行为的普遍性和一贯性相比较而言，农民的抗争行为显然更具有局部性和偶然性特征，但是，农民分散的局部的抗争行为在一定程度上汇合起来也会形成一股强有力的宏观政治压力，即全国土地纠纷与上访数量的不断攀升显然是国家政策行动重要动因。
1 农民对征地行为与补偿的不满及抱怨： 对媒体的“倾诉”
农民在土地被征用过程中与其他利益相关方的博弈特征是双方的信息不对称，即农民除了对经营的土地特性及其产量和收入拥有私人信息之外，对土地征用的目的、用途、依据以及相关政策（补偿标准）、程序以及其作为被征地方所拥有的权利等方面皆缺乏足够的信息。当一些农民对其自身土地被征用是否合算进行计算并将之同其他地方的征地经验进行比较而觉得“不划算”时，或者通过“小道消息”察觉土地征用方面存在违规或策略性行为，农民常常会表露出对征地行为或补偿的不满与抱怨。而这种抱怨式的呼声一旦为大众媒体所触及和发现的话，农民的呼声就有可能会在报纸、电视或网络上公开传播出去，而且农民有时也会积极主动寻求媒体的支持如某课题组分析了自2003年8月以来中央某媒体近2万封观众来信，在已分类处理的4300封中，有1325封涉及农村土地争议，占已处理来信的30.8%（于建嵘，2004）。，农民的这种不满与抱怨的公开化就会对作为征地方的地方政府产生无形的舆论压力。由于农民通常会被视为土地征用中的弱势群体，其呼声一般会获得社会舆论的同情与道义的支持，许多农民也会十分配合媒体的报道采访，甚至巧妙地利用媒体进行“倾诉”。
2 农民的抗争方式一： 农民与地方政府及相关组织的谈判机制
农民在与地方政府及相关组织就土地征用问题进行协商和谈判时常常也会显示出某种策略性，如关于土地征用补偿标准方面，作为群体性的农民具有讨价还价的潜能，常常在一些农民提出的试探性补偿条件得到满足之后，另一些农民就会提出进一步更高的补偿要求，而其他绝大多数农民则会随着表示支持。如在土地征用补偿标准等谈判方面，农民会以本地区征地案例中补偿水平最高的标准作为谈判的筹码或参照系，甚至以此为基础要求地方政府给予更高水平的征地补偿。在福建闽侯东南汽车城征地案例中农民被允诺以每亩1万元的征地补偿，但当农民发现同样在本县内另一个镇的征地补偿标准为平均每亩1.3万元时，农民表示强烈不满。而到2002年农民对征地补偿款的“还价”也提高到了每亩2.6万元。但是，被征地农民要分享土地的升值，在利益上不得不与实施征地的政府对垒，因为从地方得到的土地出让金与实际给付农民的征地补偿款之间的差额是政府征地权的净租金（周其仁，2004）。有时，当谈判陷入僵局时，尤其是在征地行为强制性发生时，一些实际性的冲突甚至难以避免，村民的男女老少“齐上阵”的情况也经常发生（这与税费争议时主要以抗争精英为主有明显的不同），农民在征地谈判和实施过程中的集体行动显然对地方政府及相关部门产生了阻赫性的威慑力。
此外，作为被征地一方的农民，经常通过各种渠道向社会和政府求助，如寻求政策法规方面咨询和道义的支持。一些知识精英主要是法律人士也为了各种目的（经济的、政治的或社会影响）也会经常参与其中，如农民可能提出的上访的信件通常是由律师或其他地方的知识精英帮助撰写的。
3 农民的抗争方式二： 农民的寻租与机会主义
由于土地资产属性的复杂性，无论是国家的法律还是政府执行机构的监管与规制，都无法清楚地界定土地的所有权利束及相关限制的关系。这就使得土地征用中相关权利让渡不可避免地形成了一些公共领域，从而为所有征地相关方提供了寻租的机会。当然，由于各相关方的信息以及权力结构的不对称，相对于地方政府的上述寻租行为而言，农民显然也存在谋求租金的机会主义，但是这并不意味着所有的被征地农民都具有相当强度的寻租能力。对于那些种植特殊农作物并且对其种植的经营活动具有特别显著的信息优势时，农民寻租的机会与能力会上升类似的记述也可以从周飞舟（2007）关于某市县土地征用的案例记录中发现，如所谓的农民“种房”、“种田”的欺骗行为，以试图获得更多的“附着物补偿费”和“青苗补偿费”等。。对大部分从事粮食生产的农民而言，农民对粮食生产及其产出水平的信息优势并不明显，以至于农民反抗地方政府的寻租能力就非常的脆弱。一份关于厦门特区土地征用的研究报告是这样描述农民的寻租机会主义的： 国家建设征地按规定给予农民一定的经济补偿，村民一旦知道哪个地块要开发建设，马上突击抢种、抢养、抢建、强行承包工程、强卖地材的现象也不同程度存在。有的村民雇佣民工抢种名贵花木，成为抢种“专业户”，个别村还出现挑灯夜战，一夜之间使光秃秃的山头成为“花果山”。有的村民不惜向单位或个人贷款几十万甚至上百万元建苗圃，种植名贵花木，搭建临时建筑物，从而增加征地补偿金额，这些在一定程度上影响征地工作的开展。村民互相攀比，对所抢种的青苗不予补偿就采取不签协议，一吵、二闹、三上告。（方和荣，1995： 关于建立厦门特区土地征用和征购市场双重机制的探讨，福建学刊，1995年第4期）
4 农民的抗争方式三： 农民上访
当正常的谈判协商机制以及直接的寻租行为并不能保证农民在土地被征用过程中所期望获得的收益时，有些地方农民就会在地方的精英人物甚至有时是村级基层组织的倡议组织下到上一级政府对相关土地征用当事人的侵犯行为进行上访投诉，以寻求更高一级乃至中央政府的支持。如表24列出的837封有关土地问题的上访信中，共有629封的上访信是地方村民联合举报的，占到总上访数的75.1%，而村民小组和村委会参与的农民上访案件也分别占到147%和4.1%。此外，村民个人和村老年协会等群众性团体上访的比例比较低，分别为3.5%和2.6%，这表明在土地征用等纠纷发生时农民利用上访的方式争取利益的时候非常注重达成集体行动或者获得基层组织如村民小组与村委会的支持，但相对而言，基层组织参与支持的上访比例合计仅为18.8%，远远低于农民以联名信形式上访的集体行动比例。当农民上访到更高一级政府，尤其是中央政府层面时，农民的上访行为常常会受到地方政府的阻止和干扰，并且上访者会承受十分高昂的社会心理与经济成本，甚至是受恐吓、拘留、人身侵犯以及生命威胁等。这一点可以由许多征地案例的报道得到证实。
农民的抗争方式四： 诉诸法院
相对以上抗争方式而言，农民在土地征用过程中将不满诉诸法院的情形并不多，农民诉诸法院的动因一般可能对地方政府的征地补偿标准不满有关，但更多的还是对地方政府征地的程序或行为违规的一种强烈反应。不过，尽管如此，农民将地方政府作为被告诉讼到法院的情形是十分少见的，更多的是将与政府有合谋关系的企业或事业单位告到法院。如2000年河南登封铁路征地案，登封市铁路公司按每亩8500元的补偿标准将征地补偿总费用一次性包干给了登封市政府，负责完成征地拆迁，而登封市政府仅仅按每亩4300元的标准补偿给农民，引起被征地农民的不满。于是，当地农民将登封市铁路公司，而不是地方政府告上法院。不过，由于权威的新闻媒体（如新华社和中央电视台等）的曝光，地方政府截流征地补偿款的行为迅速被社会知晓，形成了巨大的政治压力，最终在河南省政府的干预下，地方政府向农民退还了所截流的征地补偿款。相对而言，如果农民直接将地方政府告上法院，则不仅农民自身会面临很大的政治社会压力，而且案例也经常难以被地方法院受理，或者即使受理，其审判的难度也是很高的。2006年8月19日，浙江省嘉兴市下辖海宁市15户农民状告当地政府不履行收回闲置土地的法定职责，在当地引起很大震动。嘉兴市中级人民法院正式受理了此案。据了解，类似的案件尚属全国首例。“民以食为天”，眼看着自己的承包地被征用后，一直被闲置、抛荒，浙江农民高春福等15户农民心里有说不出的难受。但他们不是仅难受了就了事，而是找到律师了解法律，利用法律的利器来维护公共财产，维护自己的权益。（赵红玲，农民状告政府土地抛荒的意义，南京晨报，2006年8月10日）6 农民的暴力抗争： 冲突的激化
当以上一种或数种抗争形式都不起作用或者矛盾激化到一定程度时，农民也会选择暴力抗争。征地各方当事者之间的暴力直接冲突对农民而言是最激烈的抗争形式，常常一些农民为此付出的成本或代价是十分高昂的。
土地征用过程中的暴力冲突主要发生在农民与地方政府的征地占用过程中，农民常常试图阻止土地被占用，而地方政府又在用地单位的催压之下急于占用土地并转交给用地企业。这种占地冲突多数存在地方政府违规征地的情形。农民在冲突中采用的暴力形式一般是对试图占领耕地的执法人员用诸如石头或农具攻击等加以威胁抵制。而地方政府常用的暴力形式则更多样化，包括： 其一是抽调政府工作人员、派出所干警甚至防暴警察等以挖掘机等机器直接强行占领耕地，如江苏省灌云县2006年的暴力征地案。其二是对上访农民进行抓捕，并联合法院和检查机构对有关肇事农民进行判刑处置，如灌云县在2002年对陆庄村、伊山镇芳徐村的400多亩基本农田征地案中共抓捕26名上访农民，并通过法院对其中的5名村民给予4—5年的有期徒刑判决。其三，地方政府征地占地受阻的特殊时期，执法人员以及一些地痞也会以暴力方式介入冲突，如河北省柏乡县2007年的恶性违法征地案件中在同农民的拉扯过程中一些地方执法人员殴打农民，甚至以“只要打不死人就没事”的形式威胁农民。可见，与地方政府的暴力形式相比，农民的暴力抗争通常是脆弱的。但是，关于这一点也存在两个例外，一种例外是农民集体行动能力非常强大，以至于其抗争规模和声势可以上升到类似于一定规模的暴力运动时，其威慑力将会足够强大以迫使地方政府对其暴力征地行为做出让步和退却。另一种例外的情形是，农民暴力抗争虽然在正面冲突中可能处于弱势而被压制，但是其抗争的公共舆论影响力却有可能足够强烈而引起或获得上级乃至中央政府直接的政治支持，则其暴力抗争的积极意义也是存在的。如河北省柏乡县的恶性征地案相关的政府领导责任人最终就得到了上级的政治处分。
（三） 中央政府的回应： 强化规制与提高惩罚成本
地方政府的寻租行为与农民的呼声及抗争对中央政府产生巨大的政治压力，前者的寻租冲动不断地减少了全国的耕地面积，从而直接威胁到中央政府的农业生产与粮食安全目标，而农民的上访与抗争则唤醒中央政府对农民土地权利及其正义性的强烈关注。一些研究表明，在土地征用过程中，国家对失地农民的社会保障问题过去长期处于缺位状态，而只要农民采取抗拒行动，国家就通过资源互济等形式来解决自身的经济资源不足的困境，于是国家与农民之间的冲突关系可以缓和（王道勇，2007，P128）。但是，客观上，国家在回应农民的抗争方面形式更复杂，其回应的方式也是非常多样化的，其控制地方政府的基本方向体现在如下方面： 一方面，国家试图以降低地方政府的预期收益的方式降低其扩张土地征用规模的外在压力与冲动，并且增加地方政府征用农民土地的成本和代价（包括提高对农民的征地补偿标准以及对被征地农民的社会保障水平），以弱化其寻租的自激励效应；另一方面，国家也在试图规范地方政府的征地程序和行为，提高对地方政府违规征地的查处力度和处罚成本，从而提高其违规的成本，限制和压缩其寻租的空间与冲动。
1 改变土地出让方式： 从经营性土地到工业用地
为了遏制20世纪90年代以来各地方土地出让竞相压价的趋势，中央政府于2002年5月出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定“所有经营性用地一律实行招标拍卖挂牌出让，明确规定出让的范围、组织实施程序等”。同时，为了确保政策落实，国土资源部分别于2003年和2004年连续两年开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作。通过督察，中央政府期望“在市、县建立经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，实现经营性土地使用权出让全部纳入市场，以招标拍卖挂牌方式交易，所有城市经营性建设用地土地买卖纳入拍卖轨道”。
从2006年开始，中央政府一方面进一步规范国有土地出让收益管理，在加大征缴力度的同时将国有土地出让收益纳入了收支两条线管理。在2007年公布的国家审计署关于11个市及其所辖28个县（市、区）2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况审计调查报告甚至提出：“将土地出让收支全额纳入地方预算管理，接受同级人大监督。”另一方面中央政府也开始将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让范围，并颁布《全国工业用地出让最低价标准》。经营性土地出让采用招标拍卖挂牌方式对抑制地方政府在征地过程中以寻租形式损害农民利益具有十分重要的意义。显然，土地出让的招标或拍卖方式会制约各地方政府在土地出让价格方面的恶性竞争，并显著增加地方政府的土地租金收入，从而减轻地方政府截流和挪用或者降低农民土地征用补偿费用的情形或可能性，甚至会有更大的收入空间以提高对农民土地征用的补偿水平。
2 规制土地征用行为和程序
为了规制地方政府征用土地的行为和程序，首先，中央政府强化了对基本农田保护区及其农田用途变化的权限控制，以试图削弱地方政府对基本农田保护区域的征地权力。从2004年，中央政府颁布了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，暂停了全国审批农用地转非农建设用地，以及暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。随后，中央又专门出台了《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》，要求“处理基本农田用途变化中的有关问题，稳定基本农田面积和质量；针对基本农田保护的薄弱环节，建立健全有关保护制度”。通过对基本农田的强制性控制在很大程度上削弱和缩小了地方政府征用土地的相关权力和范围如2005年下发的多个政策文件，如国务院办公厅转发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确各省（区、市）政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责。国土资源部会同农业部、发展改革委、财政部、建设部、水利部、国家林业局等六部委制定下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》。国土资源部下发《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》，发挥典型示范作用和全面提升基本农田保护工作水平。国土资源部下发《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》和《2005年国家投资土地开发整理项目指南》。2005年共备案国家投资土地开发整理项目1326个，项目建设总规模129.12万公顷，其中，位于粮食主产区项目个数和建设规模分别占47%和53%。国土资源部下发《关于开展补充耕地数量质量按等级折算基础工作的通知》，采用更加严格措施改进耕地占补平衡工作。（《2005年中国国土资源公报》，2005）。
其次，严格落实地方政府对土地利用总体规划和年度计划的执行，以控制建设用地的规模，从而降低地方政府对土地征用的需求性冲动。2004年中央出台的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》还暂停对新批的县改市（区）和乡改镇修改涉及土地利用的各类规划。同年11月专门出台的《土地利用年度计划管理办法》规定：“农用地转用计划指标实行分类设置和下达；农用地转用计划实行指令性管理，并强调严格计划执行的法律效力；明确对计划执行情况进行考核。”
此外，2004年至2006年期间，中央政府还强化和规范了对非农建设项目用地的审批制度，如2004年11月出台的《建设项目用地预审管理办法》规定：“对建设项目用地实行分级预审和分类管理，通过预审从源头上对项目用地进行总量控制和管理，从而把住农用地转用、土地征用的关口。”此后，2006年6月，中央发出的《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》明确要求：“从严审批各类非农建设用地，发挥土地调查、登记在建设用地审批中的基础作用；建立健全土地市场动态监测制度；加大查处土地违法违规案件的力度。”
3 提高土地征用补偿标准和补偿费用的执行强度
根据我国《土地管理法（1986年版）》的规定，征地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍”；“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”（第27条）；“征用耕地的安置补助费……最高不得超过被征用土地前三年平均产值的10倍”（第28条）。并且，有关土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍”（第29条）。这里，法律只规定了一条“低限”，即耕地补偿要等于被征前三年平均年产值的3倍，而法律对于安置补助费则只规定高限，却没有规定低限。显然，这授予了地方政府在确定土地征用安置补助费方面的更大的自由裁量权。
应该指出的是，在过去十年中央政府一定程度上提高了对农民的土地征用补偿标准。如1998年的《土地管理法》把征地补偿（包括土地补偿费和安置补助费的总和）的最高限制从土地原用途年平均产出的20倍，提高到了30倍以上当然，30倍的补偿标准设定原则显然至少隐含了两个方面的不公平性： 一是按征地时过去三年的平均产值计算，而忽略了土地未来产出价值可能上升的潜力；二是实际上隐含对补偿期限是30年的农民土地承包期，但是也忽视了如果农民继续承包土地的话其30年后仍然有权利从集体经济组织获得或保留土地的承包关系，这意味着土地对农民的预期价值应该会高于其按30倍。。由于长期以来《土地管理法》规定了“征地补偿款归集体所有”，于是，被征地农民是如何从村集体获得多少征地补偿款常面临很大的不确定性，农民实际可以获得的征地补偿水平取决于村庄的治理机制。2004年，中央政府出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出了被征用土地补偿费主要用于农民，而不是村集体。这一规定对保障农民获得被提高的征地补偿费是具有重要意义的这一点与《农村土地承包法》对农户土地承包权的性质界定具有一致性，即作为集体所有代表的发包方无权终止、收回和调整农户承包权。无权截流承包收益，也无权干预承包方的土地转让。虽然这里农民权利是以维持土地的农业用途为前提，一旦政府与农民发生土地征用，并改变农地用途性质时，对农民失去的土地承包权的补偿收益应该属于农民还是村集体，过去的法律规定并不清楚，而2004年国务院28号文件的规定显然是强化了农民对承包土地征用补偿收益的权利。。最后，中央政府履行监管者的角色以督促地方政府切实地按照规定提高对农民被征用土地的补偿标准也是必需的，如2005年国土资源部下发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，其目的是完善征地补偿标准。在审查报国务院批准建设用地过程中，国土资源部门严格监管，实际上增加给农民的征地补偿费达到2.3亿元。此外，国土资源部门还会同监察部、农业部、劳动和社会保障部、审计署等部门联合开展纠正征收征用土地中损害农民利益问题。
4 强化对失地农民的社会保障机制
除了提高对被征地农民的土地征用补偿标准之外，中央政府还试图强化地方政府对被征地农民的社会保障责任，来缓解土地征用过程农民的不满和上访压力，同时也对规制地方政府的征地行为施加约束性压力。如2006年国务院办公厅转发了《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国发29号）规定：“被征地农民社会保障资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”根据2006年中央1号文件精神，中共中央、国务院转发《〈国家经济发展和改革委员会关于上半年经济形势和做好下半年经济工作的建议〉》的通知（中发[2006]14号）也进一步从两个方面强化了征地过程中的社会保障制度建设和补偿安置工作： 一方面，重申了征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的基本原则；另一方面，明确了要将落实社会保障费作为批地的前置条件，规定：“征地补偿费必须包括对被征地农民的社会保障费，不落实的不得批准征地”。
2006年8月，国务院下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），该文在国发[200４]28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的基础上，将我国土地管理和宏观调控政策提到了一个新的层次： 首先，提升确保被征地农民社会保障费用来源的力度。文件明确要求“被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。这与国发[2004]28号文件关于“安置补助费和土地出让金的一部分用于被征地农民的社会保障”相比，力度明显加大。其次，将征地补偿安置费用的落实提升到批准征地的前置条件的高度。文件明确要求“社会保障费用不落实的不得批准征地”。这与国办发[2006]29号文件仅仅要求“将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容”力度完全不在一个层次上（卢海元，2007）。总之，2006年以来中央政府出台的一系列政策措施在很大程度上强化了农民在土地征用过程中同地方政府判断的地位与权利。
5 强化对违规征地行为的查处和惩罚成本
20世纪90年代末到21世纪初，地方政府土地违法案件数量不断上升，如1999年和2000年，中央政府发现土地违法案件数量分别为16.83万件和18.49万件，其中，立案查处的案件数分别为15.02万件和17.15万件，为了控制和降低地方政府在土地征用过程中违背规则和法律的行为，中央政府一直试图增加对地方违规征地行为的查处和惩罚成本，尤其是2002年之后，查处和打击的强度明显上升。2002年土地执法监察力度进一步加大，全年共处理土地违法案件11.21万件，其中本年发生案件7.28万件，收缴土地面积0.41万公顷，收缴罚款9.36亿元。2004年立案查处土地违法案件85078件，审结案件83806件，罚没款19.12亿元，收回土地面积6352.56公顷。有977人受党纪政纪处分，65人被追究刑事责任。2005年在2004年清理整顿成果的基础上，核减开发区10个，压缩面积5200平方公里。初步建成国家级开发区预警预测系统，完成全国160个国家级开发区监测分析。
资料来源： 1999—2001年的数据根据徐汉民（2004）整理得到，2002—2006年的数据来自历年《中国国土资源公报》于是，2004年和2005年，中央政府发现的案件数开始分别下降至8.51万件和8.04万件，但是对土地违法案件的惩罚成本却显著上升了。其中这两年收回的土地规模分别为6352公顷和6992公顷，分别比2001年收回土地规模增加一倍之多。同时，中央政府对违规土地案件的罚没款也分别达到19.12亿元和21.76亿元，已超出2001年罚没款的两倍多。2006年国土资源部还下发了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，开展查处土地违法违规案件专项行动，对违法用地继续保持高压态势，全年共审结土地违法案件9.03万件，收缴土地面积1.16万公顷。
