但采取武装护送的方式建立陆地运输通道可能引发军事冲突的危险性也是显而易见的，这也正是自危机爆发以来华盛顿决策层在该问题上迟迟下不了决心的主要原因。从常规军事力量的对比角度看，美国驻扎在德国和奥地利的陆军共计90821人；驻扎欧洲的空军18443人，包括1个拥有90架P—47型飞机的战斗机大队，1个拥有90架B—29型飞机的轰炸机大队，2个各拥有103架C—47型运输机的飞行大队，4个各拥有54架C—54型运输机的飞行中队以及1个拥有21架米斯克（MISC）型飞机的侦察机中队。英法方面，英国陆军在德国和奥地利驻有包括4个师、3个独立旅和4个独立步兵营在内的103426人；驻扎德国的皇家空军包括4个轻型轰炸机中队和6个战斗机中队在内的11470人；法国在德国和奥地利只驻有75000人的陆军部队。此外，西方三国在上述地区还驻有大量的军人家属等非军事人员，这些人几乎没有任何战斗力；一旦遭遇紧急情况，他们的撤离既需要大量时间更会占用大量的运输资源，反而会拖延部队的反应和行动速度甚至成为障碍。相比之下，苏联在德国和奥地利境内则驻有23个陆军师共计348000人，以及包括699架战斗机、480架轰炸机和240架地面攻击机在内的庞大武装力量。JCS
1907/1， Records of the Joint Chiefs of Staff： PartⅡ 1946-1953 Strategic Issues：
SectionⅠ“Berlin Airlift and Defense”
pp.26-27.具体到柏林地区，美军在自己的占领区内只驻扎了总数为5403人的5个步兵营，这些部队由于只担负日常的警卫和巡逻任务，因此没有配备重武器战斗力极为有限；英法两国在柏林各自的占领区内也只分别驻扎了4133人和2600人的有限军力；与此相对，苏联则在柏林城中半径仅为25英里的占领区内驻扎了4个师大约45000人且装备精良的部队。JCS
1907/1， Records of the Joint Chiefs of Staff： PartⅡ 1946-1953 Strategic Issues：
SectionⅠ“Berlin Airlift and Defense”，
pp.29-30.两相对比，不论是从柏林的局部小范围还是从整个德国乃至中欧地区的大范围看，以美国为首的西方三国都在军力的整体对比上处于绝对劣势，一旦爆发军事冲突必将难以支撑。
此外，美国虽然拥有原子弹但核武器毕竟不是“万能药”，B—29轰炸机的派出究竟能在多大程度上对苏联起到威慑的效果，尚无人能在短时间内给出明确的答案，相反美国核武库中有限的原子弹数量已使得决策层大伤脑筋。更为重要的是，舆论的力量是任何人都不能视而不见的，尤其是在总统大选之年。尽管民意调查展现出了民众反苏立场坚定的一面，但经历过二战洗礼、盼望和平的他们真的愿意义无反顾地选择战争吗？华盛顿决策层内同样没有人敢做出肯定的回答。
因此，参谋长联席会议依然建议空军参谋长霍伊特·范登堡（Hoyt S.
Vandenberg）竭尽全力采取措施增派C—54运输机，强调空军部应该为支持空运行动所需的额外基金作好准备，并表示应该和国务院、陆军部商议以获得他们的支持；此外，鉴于武装护送所包含的战争危险性以及美国在应对这种危险性时的自身弱点，目前暂不就该问题做出决定。当然，不作出决定并不意味着立即否决它。鉴于空运行动的内在局限性，作为必要的行动预案，参联会也要求陆军参谋长、参谋部指挥员以及欧洲指挥部的指挥官们立即为采取陆路武装护送的方式供给柏林准备一个比较详细的计划。一则，摊派西方各占领区所需要提供的人力和物力的数量，统计为从地面供给柏林采购和预留所必须原料和其他物资的数量；二则，要求克莱将从地面供给柏林作为一项紧急任务来做出具体部署，要求西方各个占领区为此提供必要的协助；三则，为此举可能引发的武装冲突制订一个有序地撤离柏林的计划。此外参联会还认为，国务院应该立即和英法两国政府商讨武装护送问题，以作为今后苏联可能干涉空运的预防性措施。JCS
1907， Records of the Joint Chiefs of Staff： PartⅡ 1946-1953 Strategic
Issues：SectionⅠ“Berlin Airlift and Defense”， pp.1-5.
国防部长福雷斯特尔对参谋长联席会议就空运问题的建议表示赞同，但他认为试图通过武装护送的方式从地面供给柏林，几乎不可能不受到苏联的干涉，整个行动也将因此归于失败，除非莫斯科改变之前的立场，不过这样的改变也将使武装护送变得不必要。JCS
1907/2， Records of the Joint Chiefs of Staff： PartⅡ 1946-1953 Strategic Issues：
SectionⅠ“Berlin Airlift and Defense”，
pp.35-36.因此，在福雷斯特尔的强烈要求下，参谋长联席会议根据其战略调研委员会7月20日的报告形成了实施武装护送的必备条件：1.除了退出柏林以外的其他任何办法都已失败或被放弃使用；2.有详细的、可能成功的护送计划；3.业已决定愿意因为柏林问题而在不远的将来冒可能爆发战争的风险；4.有充分的时间为武装护送以及可能由此引发的战争做好准备。在此基础上，参联会提出新建议：第一，当前空军参谋部应该继续扩大空运以满足柏林的最低物资需求；同时作为应策，一方面空军部应准备额外的基金或资金支持上述行动，另一方面联合战略规划委员会应该在考虑空运消极影响的基础上立即修改现行总体的应急战备计划。第二，要求陆军参谋长指令驻欧洲的美军司令部，将武装护送作为紧急事务制订相应的实施计划，并准备随时撤出当地美国非军事人员的方案。第三，建议国防部请国务院向英法提出，希望联合两国共同制订通过武装护送供给柏林的计划。总之，在尽最大努力通过外交手段化解危机的同时，为可能爆发的东西方军事冲突做好准备。JCS
1907/3， Records of the Joint Chiefs of Staff： PartⅡ 1946-1953 Strategic Issues：
SectionⅠ“Berlin Airlift and Defense”，
pp.37-41.需要特别指出的是，有关武装护送的第三点建议，国防部长福雷斯特尔在7月30日通知参谋长联席会议：为防止可能因为法国内阁的反对而无法实现，国务院建议应该由美英联合参谋部具体筹划。这一观点与联合参谋部中美方代表的观点不谋而合，他们也表示应该将“美英法联合”改为“美英联合”，而仅仅假设法国可能会加入。JCS
1907/6， Records of the Joint Chiefs of Staff：PartⅡ 1946-1953 Strategic
Issues：SectionⅠ“Berlin Airlift and Defense”， pp.57-59.
参谋长联席会议的一系列决策至少说明以下问题：一则，柏林问题在美国对外战略中的地位十分重要，从军方不惜代价实施空运的角度观察便可明了；二则，走外交和解之路依然是美国政府处理柏林危机的主导路线，不论是空运还是武装护送的计划都是在外交目的尚未达成之前的权宜之计；三则，尽力避免战争是美国应对危机的基本方针，是衡量执行空运和武装护送计划的关键标尺。参联会的上述讨论结果同样意味着，美国政府内部关于“加强空运”和“武装护送”的争论告一段落，但军方毕竟无法取代政府决策者的角色，尽管他们可能有倾向性地做出某些分析，并努力通过报告或备忘录影响政府的决策，但最终做决定还是白宫和国家安全委员会。
四、“双轨对策”的确立
在商议准军事行动的同时，美国政府应对危机的外交方针也在紧锣密鼓地讨论之中。国务院在7月19日上午举行了一次内部对策磋商会，马歇尔刻意邀请身为共和党总统候选人杜威外交事务发言人的约翰·福斯特·杜勒斯（John
Foster Dulles）与会，他这样做的目的是为了尽可能统一杜鲁门和杜威之间对柏林局势的看法，防止该问题成为双方竞选争论的焦点。Avi Shlaim，
The United States and the Berlin Blockade 1948-1949，
p.247.如前所述，在15日的国安会会议上，马歇尔曾担心国内民众在柏林问题上可能会做出不利于政府决策的反应。那么，减少该问题作为争论点出现在当时最大的公众政治活动——总统竞选中的机会，就可以在一定程度上降低柏林局势在公众思维中的“热度”，从而减少民众作出消极反应的机率。从排除外界干扰和便于政府决策的角度来说，此举显然有一定的必要性。
杜勒斯素来以反共反苏而闻名，他早年曾参加了包括凡尔赛和会在内的第一次世界大战后历次重要国际会议美国代表团的工作。一方面，他目睹了一战后苏俄的强大并由此而将其作为对西方文明的威胁；另一方面，他也在一战后对于恢复德国军事潜力和重新武装德国起了很大的作用。在第二次世界大战爆发后，杜勒斯进一步把苏联共产主义看作是一种敌对的意识形态，这种思维意识随着战争后期苏联在东欧的行动，以及他参与战后初期一系列与苏联接触的国际会议而不断加强，上述思想也造就了他在第一次柏林危机中的不妥协立场。杜勒斯在7月19日的国务院内部会谈中表示：“苏联领导人并不想发动战争，但他们是如此关注自己的声誉以至于在西方作出妥协之前不会主动让步，此外莫斯科的决策还在很大程度上受制于联共（布）中央政治局成员的个人立场。”他因此建议政府：一方面通知莫斯科，华盛顿准备通过召开外长会议讨论柏林问题以及整个德国问题；另一方面采取武装护送，前往柏林的运输车队只有在遭到苏联方面优势力量阻止的情况下才应停止前行。杜勒斯还强调，如果苏联人宣布对交通技术问题的“处理”已见成效，就意味着可能恢复交通联系，而如果苏联人阻止运输车队前行，政府就应该将争端提交联合国安理会。Avi
Shlaim， The United States and the Berlin Blockade 1948-1949， pp.247-248.
对于杜勒斯所提出的召开外长会议讨论整个德国问题的建议，国务院中欧司负责人查尔斯·波伦（Charles
Bohlen）表示了异议。他认为苏联当局在开始封锁柏林的时候没有打算搞得这样彻底，实行封锁的最初动机与“西马克”密切相关，目的在于防止其对苏占区金融和经济的不利影响，然而在封锁开始之后，美英法三国表现出不打算使用武力来打破封锁的意图，而苏联也由于认为空运不能奏效，所以克里姆林宫就得寸进尺地想把西方赶出柏林。但他也强调企图挫败西方当时正在进行的筹建西德政府的工作是苏联行动背后的另一个大动机。[美]查尔斯·波伦著，刘裘、金胡译：《历史的见证（1929—1969）》，商务印书馆1975年版，第346页。因此，波伦认为政府不应该在苏联同意解除封锁之前答应参加讨论整个德国问题的会议。但杜勒斯则认为根本不可能从苏联人那里获得这样的妥协。Avi
Shlaim， The United States and the Berlin Blockade 1948-1949，
p.249.至于杜氏提出的将争端提交联合国安理会的建议，与会的其他人员表示，由于美英的联合空运将会从10月份开始受到天气因素的影响，并可能还要面对苏联的干涉等一系列困难，而陆路的武装护送也面临着爆发战争的风险，因此有必要考虑通过联合国解决问题。Avi
Shlaim， The United States and the Berlin Blockade 1948-1949， p.248.
那么，马歇尔本人是如何看待对苏交涉问题的呢？尽管国务院的政策研究部门对7月14日苏联复照进行分析后大致得出的结论是“联共（布）中央政治局明确地决定执行一种导致战争的政策”，但马歇尔依然坚定地认为“到目前为止，莫斯科并没有要如此不可挽救地要维持柏林封锁，以及要彻底排除既留住面子又做出让步的可能性”，他强调在坚定地将斗争进行到底的同时，也应该利用每一个可能通过协议解决问题的机会。FRUS，
1948， Vol.2，
p.971.究竟如何利用这样机会呢？马歇尔表示，西方在7月6日发出的照会将争端进一步提升到对现实国家声誉的考虑，这将对斯大林的决策思维产生直接影响，苏联政府可能会同意与美、英、法三国驻苏大使进行对话。但在他看来，一旦展开对话就必须坚持以下几点原则：首先，美方应声明不论苏联军政当局采取怎样的措施，自己都不会在压力下撤出柏林，如果苏联继续采用这种胁迫的方法，不论动机如何，最后都将会导致战争；其次，表示美国政府准备就任何影响德国或者是任何在外长会议中没有达成一致的、有关欧洲安排的争议性问题与苏联进行谈判；最后，强调如果莫斯科尚未透露的封锁意图是强迫西方国家撤出柏林，并放弃在没有就德国问题作出最终安排的情况下被迫对西占区采取的措施，那么此举是不可能成功的。马歇尔希望通过以上表态使苏联明白：假如允许目前的对抗演变为战争，既不符合西方三国的利益，也不符合苏联的利益，四国之间应该为此而寻找一个不有损于双方声誉的解决办法。FRUS，
1948， Vol.2， pp.971-973.
