秦汉时期土地占有情况表现在两个方面。
其一是皇帝对全国范围内土地拥有最高所有权，并且这种所有权还可分封给臣下，《汉书·食货志》说“宗室有土”，颜师古解释说“有土，谓国之宗室受封邑土地者也”，也就是说受分封后，封邑中的土地权归国家所有，被分封者只有占有权。
其二，经过战国到西汉时期的发展，可以转让、买卖、出租土地的私有法权也得到了有力保护。因此，武帝时土地兼并迅速发展了起来。董仲舒在《对策》中有云“身宠而载高位，家温而食厚禄”的官僚地主“众其奴婢，多其牛羊，广其田宅，扩大自己的产业，畜其委积，务此而亡（无）已，民不乐生，尚不避死，安能避罪！”《史记·货殖列传》也说从事农业、畜牧业、手工业、商业以及山泽产品开发、销售的（虞）人“为权利以成富，大者倾郡、中者倾县、下者倾乡里，难以计数”。
从事各种行业而后逐渐发展为中小地主的已有很多人。《史记·货殖列传》称有封邑的衣食租税的特权地主，对封邑之中的民户每户每年平均只收二百钱，拥有千户的封君每年进项则达二十万，“朝觐聘享出其中”，其生活丰衣足食，自给自足快乐美满。而“无秩禄之俸、爵邑之人”的从事农、工、商的庶民地主，家产一万钱每年平均可增殖二千钱，有百万家产的每年收入二十万，“而更徭租赋出其中”，其生活也是十分幸福的。由于他们没有封邑，所以称之日“素封”。随着社会上各种地主的发展，社会上于是出现了“耕豪民之田，见税什伍。故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食”的佃农。这些记载表明，随着上地私有制的发展，各种地主发展了起来，贫富开始出现两极分化，阶级矛盾已日趋尖锐。
汉代虽然皇帝或国家对全国土地拥有最高所有权，然而对土地的占有却存在着形式的不同。其一，隶属于国家各级官府的无主荒地、草地、山川、园林、池泽等，这些土地完全被称为公田，有的还可以开垦。
其二，国家各级官府直接经营管理的耕地、牧场、苑囿、池泽等等。
其三，地主占有、经营的耕地、牧场、山林、池泽等。
其四，农民占有、使用的耕地、牧场、山林等。这种土地占有的不同形式彼此间还可以相互转化。
汉武帝时期，国家及其各级官府直接经营、管理的耕地、牧场、山林、池泽土地占有形式明显扩大是当时一个突出特点。汉武帝时困“师旅数起，粮食不足”，为“赡诸用”，因此要立“田官”，在国有土地上直接经营农、牧业。
这些官营农牧业与官营工商业一样是国家财政收入的极其重要来源。这些官营农业中央分别由大司农（管理国家财政并兼管农业）、少府（管皇室财政）、太仆（掌马政畜牧）、水衡（掌山林苑）管理。另外，地方政府，比如京师三辅地区、郡国以及其下属县在所属公田 _卜也设置官营农业，并且设立农掾、田曹等农官管理。西北边郡的屯田上也设置农官，如农都尉，护田校尉等进行管理。汉武帝时国家各级官府直接经营的官营农牧业所占土地大为扩大，那么这些国有土地是从什么地方来的呢？其来源有以下几种：高资富人、豪杰名家迁徙后遗留下的土地。迁徙东方大族高资富人、豪杰名家是西汉时期的传统国策。汉武帝时曾经三次迁徙东方高资富人、豪杰于关中，留下的土地完全归郡国政府处理使用。这些土地便是地方郡国公田的主要来源之一。打击商人、豪强没收的土地。把没收商人地主的土地交归大农等四个部门管理经营，其范围遍布中原地区各郡县。因此，商人地主私人占有的土地就转化成了国有的公田。
开发各级官府掌握的荒地以及开发西北边郡的土地。西汉时期从中央至地方政府都掌握着很多待开发的荒地、山林、苑囿。西北边郡一些郡县就有很多有待于开发的土地。其后，随着反击匈奴战争的胜利，又设置了新的郡县，这些郡县都有大量土地可以开发利用。武帝就组织人力在西北边郡大量开发荒地，实行屯垦。
改革亩制增加农民耕地使用面积。汉武帝还利用迁徙东方大族、打击豪强、没收商人土地、开发荒地等方式扩大国有土地，接着又通过“假民公田”，屯田等方式把这些土地再转给农民使用。汉武帝还推行大商制，以增加农民的耕地使用面积。
中国从秦朝时开始，官营农业就是采取把公田“假”给民人的方式经营的。汉武帝时通过迁徙富民、打击商人、豪强。开发荒地在中原地区设置官营农业也同样是用假民公田的方式经营的。
那么什么是“假”呢？假可作借讲。贫人没有田地，假（借）别人的田耕种，出假（借）税，这就是最初的租佃关系的模型。后来，唐代颜师古注释《汉书》时说假的含义是“权以给之，不常与”，又说“假，亦谓贫人赁富人之田也”。
唐人李贤注《后汉书》时说“假，犹租赁”。这样，“假”就成了秦汉时期土地租佃关系的代名词。汉代所谓“假民公田”就是这种经济关系的反映。
京师三辅地区的公田，被称之为三辅公田，因为秦汉时期京师长安的长官称内史，故又称内史公田。武帝建元六年前（ 135）分为右内史、左内史，太初六年（前 104）再把长安及属县划分为三区：京兆尹、左冯翊、右扶风，称为三辅。
《汉书·沟恤志》载：“武帝）曰：今内稻田租挈重，与郡不同，其议减。”师古曰：“租挈，收田租之约令也。郡谓四方请郡也。 ”这一记载和有关注释说明：一是农民“假”种公田是有租约的；二是不仅内史所辖三辅公田采取“假”田方式经营，其他郡国也是这样，二者的区别只在于“内史”所辖京师地区的稻田征收的假税过重而已；三是三辅公田上征收的假税绝非一般民田的三十税一的田租，倘若是三十税一的田租就不可能发生租额重不重的问题，也不会发生议定减轻的问题。
这种类型的“假民公田”明显是用租佃方式经营的，其租额比“耕豪民之田，见税什伍”要轻得多，但比“三十税一”的田赋一般来说又要重。而这里耕种公田的民户几乎都是官府的佃户。
汉武帝为什么要在“假民公田”保持国家对土地所有权的同时，收的假税又如此相当轻呢？汉武帝即位之初土地兼并的问题就已经相当严重，董仲舒建议“塞兼并之路，以赡不足”，司马相如在《上林赋》也希望他“以赡氓隶（贫穷农田）”。
汉武帝“假民公田”的对象主要是贫穷破产的农民。这些十分贫穷农民“假”到国有土地后，就有了土地使用权，收的假税又轻，这样就能够使他们的个体小农经济得以维持和休养生息。
这样做的结果使贫困农民能够生活下去，统治者的统治也就更加巩固，阶级矛盾、社会矛盾也就得到了相应缓和。
这正是汉武帝英明睿智之处，也是他实行儒家“德治”、“仁政”的一个重要产物。不仅如此，从武帝开始“假民公田”成了汉代的一个沿袭传统，例如宣帝地节元年（前 69）诏“假郡国贫民田”，宣帝地节三年（前 67）诏“假公田，贷种食”等等，直至东汉时期还是如此。
汉武帝时随着反击匈奴战争的不断胜利，通过徙民屯田和军屯，开发西北地区。东汉应劭说，“武帝始开三边，徙民屯田”，是说汉代开发西北等边地是从武帝时开始的。武帝时曾四次向西北地郡大规模徙民进行民屯和军屯。
四次一共徙了多少人去边地，确切数字已无证可考，但根据有关记载至少也有一百万左右。
由此可以看出汉武帝时在西北边郡的军屯，也是规模巨大。例如元狩四年从朔方（今内蒙黄河河套地区）到今甘肃永登一带通渠置田官，有吏、卒五六万人屯田。元鼎五、六年则有张掖、酒泉、朔方、上郡、西河、河西等地开田官，其时有六十万人屯田。
如此巨大的屯田规模为后世发现的居延汉简的有关记载所证实。开始，国家对军屯吏士实行供给制，士卒在屯田上的收谷也应当交公。
后来，由于军屯的士卒可以带家属，军屯上逐渐出现了民屯户，封建租佃关系也得到一定程度发展，东汉初马援在上林苑屯田就采用封建租佃关系可说明这一点。
汉武帝在西北边郡的民屯、军屯政策对中国后世有着极其深远的影响。曹操在《置田令》中就说：“孝武以屯田定西域，此先代之良式也。”曹操在许昌等地实行屯田便是在总结汉武帝在西北边郡屯田的基础上推行的。所以说，武帝在西北边郡的大规模屯田活动是功在当代、惠及后人。
汉武帝时期兴修水利工程主要有两个时期，一个时期在元封元年从前，这一时期兴修水利工程主要以关中为中心的中原地区兴修的。另一个时期是元封二年堵塞黄河瓠子决口之后，群臣争言修水利之重要，于是，兴修水利工程也发展到河西地区、淮河流域、山东等地。
汉武帝从即位到元封前所修水利主要是在关中、河东、汉中这些地方进行的。关中地区是秦汉时期政权的首都所在地，战国时期秦就有在此兴修水利之举，秦王嬴政在统一六国前曾经修了郑国渠。
郑国渠是一条沟通泾、洛二水，经泾阳、三原、高陵、富平、蒲城等县，长约三百多里，可灌溉四万多顷（约合今 200多万市亩）的一个大型水利灌溉工程。
汉武帝时期全国先后出现了兴修水利的高潮，最初的着眼点也全部是在关中。
汉武帝之因为如此，其主要原因有二：一是关中是全国政治、经济文化中心首都长安的所在地，消费的粮食和物资数量极其大。从外地运输粮食等物资，耗费民力实在太大，成本太高。所以需要增加粮食产量，开拓水路交通，以方便运输。二是武帝时大规模开发西北。致使关中成了主要的后方供应基地，军事基地，因此汉武帝有意把关中建设成为供应前方的粮仓。
因此武帝就必须重视关中农业生产的发展和水利的兴修，解决的问题主要目的是灌溉和方便运输。元封以前在关中及周围地区所修水利主要有以下几项：第一、修建漕渠。漕渠是一条运输与灌溉二者兼用的水利工程。开凿的主要目的是为了漕运。漕渠从长安西南昆明池起，经由今临潼、渭南。华县、华阴、潼关，源源不断运抵黄河，总长达三百余里，完成这一工程，可使山东物资从水路直达长安。
另外，还可以灌溉渠旁一万多亩良田。武帝元光六年（前 129）大司农郑当时上奏说：“以前关东的粮食自渭水运来，预计六个月方能结束，而水路有九百余里，并且经常有难走的地方。引渭水自长安开渠，从南山下去到达黄河三百余里，路直，容易漕运（水路运输），估计三个月可以结束。而渠下民田万余顷，可得以灌溉：这样，既可以减少漕运时间又减省了运输的士卒，而使关中之地更加肥美，收得的谷更多。”武帝对他的话表示赞同，所以令齐人水工徐伯开始测量土地，征发几万“卒”挖漕渠，历时三年而成。漕渠完成后，用以漕运，非常便利，后来漕运逐渐增多，渠下百姓也得以利用渠水溉田。
汉初高帝时从关东运粮每年数十万石，漕渠建成后猛增至四百万石，到武帝元封年问（前 100～前 105）增加到每年六百万石。这说明漕渠的修成，对从关东地区向关中运送粮食等物资确实起了非常重大作用。
第二、修建河东渠田。漕渠建成之后，河东郡守名叫番系的上言说：“自山东运粮至关中，每年百余万石，但要经历砥柱山下的艰难危险，丢失很多而费用非常大。若能穿渠引汾河水灌溉皮氏（县城在绛州龙门）县、汾阴县，再引黄河水灌溉汾阴、蒲板下的土地，估计可得田地五千顷，都是河旁边闲弃的土地，现在用水灌溉后，估计每年可得谷二百万石以上。谷物沿渭水运上去，和关中没有任何差别，这样砥柱山艰险地带以东就可以再不必运粮去关中”。武帝认为他说的对，就“发卒数万人”作渠田。过了几年后，河道移徙了，渠无法用，种田的人连种子费用都收不回来。时间久了，河东渠田荒废，给了迁来的越人用，由少府收少量租税。
第三、修建褒斜道运河。这一时期有人上书讲修汉中褒斜水道运送粮食的问题，武帝把这件事交给御史大夫张汤办理，张汤问此事，回答说：到蜀地从原来的道走，多斜坡，而且弯曲遥远。现在凿穿褒斜道，减少斜坡，可抄近四百里；而且褒水与沔（汉水）相通，斜水与渭水相通，都可行运粮船。
运粮从南阳上沔（汉水）转入褒水，从褒水到斜水时，中间有一百多里陆路，用车转运，而后从斜水转入渭水。如此，汉中的谷物就可运到关中。
而山东的谷物从沔（汉水）可源源不断运来，比经砥柱山艰险要方便得多，而且褒、斜木材竹简丰富，堪与巴蜀比美。武帝认为讲得非常有道理，任命张汤子卯为汉中郡守，命令几万人建褒、斜水道五百多里，道路果然又方便又近，然因水湍急多石，不能运粮。
第四、修建龙首渠。此渠修建时间大约在无封之前，此渠修了“十余岁”，大约是在元朔、元狩、元鼎之时修建的，是一项引洛水灌溉的工程。修渠的原因是，有个叫庄熊罴的人上言说：“临晋（今大荔）的百姓说穿凿洛水灌溉重泉（今陕西蒲城县东南）以东一万多顷盐卤地。这些地若用水灌溉，亩可收十石。武帝遂发卒万余人穿渠，从微（澄城）引洛水至商颜山下，岸非常容易崩塌，因此凿井，深的有四十多丈，经常挖很多井，井下相通行水，水往下流穿过商颜山，井渠之生自此始。”
因为穿渠时挖到了龙骨所以称为龙首渠。渠修了十多年，方修通，而其效益尚未发挥出来。
龙首渠建造之时一项新的技术突破是用“井渠”法输水，即“井下相通行水”。后来人们认为“井渠”输水是中国人民的一个发明创造。并以武帝大初二年（前 104）李广利包围大宛城时，大宛城断水，得城中汉人相助学会了掘井法，证明中亚的掘井技术是从中国传去的。就以井渠输水是中国先发明的。
汉武帝元封元年（前 110）封禅泰山，元封二年塞黄河瓠子决口。以后，用事之臣争言水利。这一时期兴修亦在数量上、地区上都远远超过前一个时期。汉武帝时兴修水利工程的高潮就出现在这一时期。所修水利工程主要有下列一些：第一、堵塞黄河瓠子决口。黄河穿过黄土高原的山、陕峡谷进入下游平原，带有大量泥沙，常常泛滥成灾。西汉时期也是这样。文帝前十二年（前 168），河决酸枣（河南延津县境），东溃金堤（今河南滑县北，又名千里堤）。
过了三十六年，武帝元光三年（前 132）黄河再次从瓠子（今河南淮阳县）决口，向东南经过巨野泽流入淮泗，泛滥地区遍及十六郡，给人民带来非常大的灾难，使这一地区“岁以数不登，而梁、楚之地尤甚”。武帝令大臣汲黯、郑当时征发服役的民众和刑徒填塞决口，经常是刚刚填好后又被冲毁。
这时武安侯田蚡为丞相，他的封邑在黄河以北的邰（今山东夏津县），黄河从南边决口，则鄃地无水灾，封邑的收入明显增多。于是田蚡就对武帝说：“江河之决皆天事，不容易用人力勉强堵塞，堵塞未必合天意。”一些望云气用术数的方士也认为有道理，因此武帝好久也没有堵塞。
自瓠子决口二十多年后，因常年不收，梁楚之地尤其严重。武帝在元封元年到泰山封禅后的第二年，（即元封二年前 109），天气干旱少雨，武帝至瓠子决口，沉白马、玉璧于河中祭祀河神，任命汲仁、郭昌征发数万卒塞瓠子决口，令群臣从将军以下全都背着柴草填堵决口，因东郡当时烧草，柴薪极贵，因而砍伐淇园的竹子竖插于河中而填柴和土石筑堤。士卒堵塞决口后，并且在上面建造了一座宫，名曰宣防宫。自此，梁、楚一带地方未出现水患，得到了安宁。
从武帝堵塞黄河瓠子决口的整个过程看，瓠子决口后，他重视治理，立即让汲黯、郑当时征发卒塞决口，未成功。后听丞相田蚡和方士之言二十多年搁置了此事。元封元年封禅的路上，他知道了事情的真相，以后在一个诏书中曾说，封禅过程中，曾“问百年民所疾苦”。得到的回答是“惟吏多私，征求无已”云云。
所以，汉武帝迅即在封禅后的第二年，即元封二年，亲临决口，督率治理著河，终于堵塞了河口，完成了一件具有历史意义的大事。武帝是中国历史上第一位亲临现场治理黄河的皇帝，这一点将永垂青史。
第二、灵轵、成国、韦渠。据《汉书·沟洫志》所载武帝元封二年修好黄河瓠子决口后，“用事者争言水利”，于是有灵轵、成国、伟三渠的修建，其具体时间当在武帝元封年间及其以后，三条渠共溉田万余顷。
灵轵渠：自陕西周至县灵轵起，向东北，注入渭水。灌溉今周至、户县及咸阳渭河南几千顷田地。
成国渠：自渭水北岸的眉县引渭水向东流入蒙笼渠，大约在汉长安北又注入渭水。灌溉今眉县、扶风、武功、兴平、咸阳等县市的田地。
伟渠：渖渠是引渭水支流讳水灌溉田地的工程。讳渠故址大约在今扶风、武功县境内，灌伟水河谷里的田地。
六辅渠。郑国渠凿成“百三十六岁”后，武帝元鼎六年（前 111）在左内史（左冯翊市长）儿宽建议、监督下开凿的。
六辅渠具体开凿、完成的时间应在无封元年湔 110以后。
六辅渠是在郑国渠上游南岸今泾阳、三原县境挖六条辅渠，灌溉郑国渠的周地势较高的田地。六辅渠能把郑国渠水引到地势高仰的田地里灌溉，表明西汉兴建水利工程的技术有了新的进步。
白渠。武帝太始二年（前 95），赵国中大夫白公又奏请武帝在郑国渠上穿渠，引径水从谷口起，到栎阳入渭水。因白公奏请开凿的，所以称为白渠。白渠流经今泾阳、三原、高陵、临潼，长达二百余里，灌田四千五百顷。由于引水灌溉，农业产量显著提高，民众深受其利。所以歌曰：“田于何所，池阳。谷口。郑国在前，白渠起后。举雷为云，决渠为雨。泾水一石，其泥数斗。且溉且粪，长我禾黍。衣食京师，亿万之口”。这说明白渠的修建，使百姓获得了非常好的经济效益。
其他水渠。除上述修建的水渠之外，还在全国其他地区同样建有水利工程。当时全国所修水利工程除小的不计外，著名的有：西北边郡朔方、西河、河西、酒泉引河及川谷溉田：九江、汝南引淮水；东海郡引巨定；泰山下引汶水。这四处所修水渠各溉田万余顷，总计约有四万多顷。
汉武帝在兴修水利方面远远超过了以前的历代帝王，在数量之多、地域之广、规模之大诸方面堪称空前。在重视程度、技术进步、水运与溉田数的增加方面都有较为突出的成绩。
武帝一生兴修水利的举措并不是全部成功，例如河东渠田、褒斜道两项工程虽然都全部完成，但却因河移徙和水流湍急又多石，没有什么经济效益，应该说是失败了。这些失误应当说是当时缺乏科学决策造成的，后人应该引以为戒。
然而，这些失败的工程有的也给后人留下了很大启迪。汉武帝治水，有的是他通过巡视，发现问题后下决心修治的，如堵塞黄河瓠子决口。大多数水利工程的兴修是采纳了臣下的建议。
无论是在何种情况下兴办的，都说明汉武帝对兴修水利的重视和认真，这一点是难能可贵的。另外，一个值得注意的关键问题是武帝兴修水利所使用的劳动力主要是卒，所谓卒是服徭役的农民和服兵役的农民。这说明汉武帝统治、役使的劳动者是农民，所以兴修水利征发的对象当然主要也是农民。
总而言之，汉武帝是中国历史上一位在兴修水利方面作出重大贡献的封建皇帝，兴修水利是汉武帝“德润四海”治国理想的有机组成部分，是其以图富国安民的重要表现。
汉武帝在位五十四年，其间，水、旱、蝗、地震等灾害计约二、四十次。汉武帝每次听到情况都积极采取措施，非常关心民众疾苦，他对救灾的态度是认真负责的，例如建元六年“河内失火，烧千余家”，为这件事，武帝派汲黯为使前往视察慰问，汲黯回来及时报告说，民人家中失火，房屋相近延烧，没有什么可忧虑的。臣途经河内，贫穷之民大约有一万余家因水旱受灾，有的竟“父子相食”，臣斗胆以持有的皇帝所给的“符节”为凭证，用河内仓库中的粟赈济受苦贫民。现在请归还“符节”，并请治臣假托君命之罪。武帝认为汲黯贤德就释免了他。
另外元光三年黄河在瓠子决口后，因种种原因未能及时堵塞，元封二年武帝亲临决口，堵塞成功，使东南十六郡免去水害。这都说明武帝对治理灾害的态度非常认真。
汉武帝用徙民的办法来解决灾荒问题。用这种办法解决灾民问题似乎是汉政权的传统方法，例如汉二年（前 205）“关中大饥，米斛万饯，人相食”，于是刘邦采取“令民就食蜀汉”的办法来解决问题。
汉武帝也采用徙民的办法解决灾民问题，只是规模经以前更大。而且组织更严密、迁徙地更远，元鼎六年（前 111），由于崤函山以东遭受水灾，数年不收，有的地方人相食，方圆二、三千里的地区全都受灾。
《史记·平准书》载武帝下诏说：“江南火耕水耨，令饥民得流徙就食于江淮之间，想留居那里，就可以在那里留下居住。 ”又派遣使者沿途经常加以关照，并运来巴、蜀地区的粮食赈济贫民。
汉武帝还采取让富豪用“假货”的方式救济灾民。例如元狩二年汉武帝曾派“谒者”为使除“劝水灾郡种宿麦”外，另外一个重要的职能就是“举吏民能假贷贫民者以名闻”。
元狩四年赈灾时也有一条措施是“募豪富相假贷”。
汉武帝对元封四年关东流民数量多的处理值得注意。元封四年，夏，大旱，关东流民二百万，其中无户籍四十万。公卿都建议“徙流民于边”，丞相石庆自请辞职。武帝认为：“民所疾苦，惟吏多私，征求无已，迁走的能够免去官吏征求，留居原地的则被烦扰，所以朝廷特设流民法，以禁官吏重赋。”武帝又指出：“现在流民愈多，丞相不以法绳责长吏，而请求迁徙四十万贫民，摇动百姓，幼儿年不满十岁，也得跟随家长迁徙受罪，朕失望啊！”
在元封四年是怎么去采取措施安置这些流民的，史籍已无记载。而且，从此以后，再未见到汉武帝有优良安置受灾和贫困破产民众有什么大的举措。这种现象的出现是非常值得注意和研究的。
中国古代有恤贫养孤、尊老爱幼的优良传统。汉代的皇帝从文帝开始对关照鳏寡孤独的生活就很注意，例如文帝十二年（前 168）遣“谒者”赐“孝者，帛人五匹；悌者力田二匹”。十三年（前 167）在下诏改革刑罚和减轻田租的同时“赐天下孤寡布帛絮”。“谒者”是从事礼义活动的官员，汉政权在探视灾民时，有时常派“谒者”为使，含有关照、慰问、礼遇之意。汉武帝即位后，对关心民众疾苦的这些活动，非常重视。
武帝恤鳏寡孤独的目的在于解决他们的生活问题，武帝从元狩四月的诏书中说“哀夫老耄孤寡鳏独或匮于衣食，甚怜闵焉”。至于尊奖孝悌力田则是为形成一种良好的社会风气。孝，指孝顺、善事父母；悌，敬爱兄长，顺从长上。在宗法家长制社会中，家族内部可以孝悌，在社会上则对上级官吏就能忠顺。力田，指对农业生产而言。在中国封建社会中，以农为本，将农业生产搞好，社会才有个稳定的基础。因此，汉代在乡、里设有孝悌、力田的乡官，负责督导这两方面的事情。
武帝还将赏赐分四个级别：一是“赐县二老、孝者帛，人五匹；二是赐”乡三老、弟（悌）者、力田帛，人三匹；三是赐“年九十以上及鳏寡孤独帛，人二匹，絮三斤；四是赐”八十以上米，人三石。赏赐的物品是帛、絮、米，说明把吃穿问题放在首位。
文帝时恤鳏寡孤独赐帛仅有一次，景帝时一次也没有，武帝在这方面远远超过了他的祖父和父亲，他在这方面有七次，元狩元年赐鳏寡孤独帛人“帛二匹，絮二斤”；元狩六年六月：“遣博士大夏四月在泰山封禅后诏书中要求对封禅所至的博、历城、蛇丘、梁父等凹县”加年七十以上孤寡帛，人二匹“元封二年夏四月，又”赐孤独高年米，人四石“元封五年时，武帝南巡，又封禅泰山，又”赐鳏寡孤独帛，贫穷者粟。“元封六年，幸河东，祠后土，”赐天下贫民布帛，人一匹“太始三年的时，武帝幸东海、琅邪，赐所过地方”鳏寡孤独帛，人一匹。
从恤鳏孤独、赐帛、米等的次数和尊高年、免赋役、赐帛和米的次数来看，武帝时大大超过了文帝、景帝时期，而且其措施更为具体，对百姓有益，十分有利于执行。
汉武帝即位后，非常注意施行德治，还表现在对因种种原因沦为官奴婢与刑徒。对犯罪的人进行赦免和大赦天下方面。
武帝即位，建元元年五月“赦吴楚七国孥输在官者”，对参加吴楚七国叛乱官员的没为官奴婢的妻子，给予赦免，其目的明显是为缓和统治阶级内部的冲突，给这些人以自新的机会。
赦免刑徒、罪人有两次，一次是文帝二年春正月诏“民谪作县官及贷种食未人，人未备者，皆赦之”。第二次发生在文帝二年秋七月、八月因济北王刘兴居反，赦免了与此次事件有关的多数吏民和士兵。汉武帝时由于重大祭祀活动和其他特殊原因也赦免了许多刑徒、罪人。
文帝在位二十三年，在一定范围、地区内赦免刑徒、罪人两次；在武帝位五十四年期间，赦免刑徒、罪人六次。武帝在这方面略胜一筹文帝。
汉武帝在“赦天下”的措施上也远过错超过了他的祖父和父亲。文帝在位二十二年，“赦天下”四次；景帝在位十五年，“赦天下”五次；武帝在位五十四年期间“赦天下”和“大赦天下”十九次。武帝的次数为何这么多？这是由以下原因促成的：其一，文、景时通常都在即位利有大事时“赦天下，汉武帝则除此之外，还在改年号时赦天下。汉武帝一生总共用了十一个年号，通常改一个年号就”赦天下“或”大赦天下。
建元元年、元光元年、元朔元年、元狩元年、元鼎元年、元封元年、天汉元年、太始元年、征和元年、后元元年都有“赦天下”或“大赦天下”的有关记载。如元朔元年春二月，武帝就下诏说：“朕嘉唐虞购而乐殷周，据旧以鉴新，其赦天下，与民更始”。
那么为什么武帝每六年改一次年号呢？又为何元狩之前未建年号制度时也是六年“赦天下”一次呢？这和秦的水德制度有很大关系，水德制度下数以六为纪，已成习惯，因此武帝就沿用了下去。
其二，受天人感应思想的影响，若发生灾异和祥瑞，这年也“赦天下”。如元光四年五月地震，“赦天下”；元封二年六月，因甘泉宫内产芝（灵芝），九茎连叶，武帝以为是上帝降临的祥瑞，下诏“赦天下”。
其三，武帝对祭祀非常重视，进行了重要的祭祀活动后，也“赦天下”。如元封五年春三月，武帝至泰山，增封，祠高祖于明堂，以配上帝。夏四月，下诏：“增修封禅，其赦天下”。
天汉三年，武帝于三月，幸泰山，修封，祀明堂，由于受计。夏四月，“赦天下”。太始四年，武帝幸泰山，将高祖于明堂，由于受计，后又祀景帝于明堂，又修封。这年五月，武帝“还，幸建章宫，大置酒，赦天下”。
由于以上原因，因此武帝“赦天下”的次数就比文、景时期要多。而“赦天下”次数，说明他给罪人、刑徒重新做人的机会就越多。
汉武帝非常重视兴修水利、发展农业生产，赈济灾民等等一系列的德治措施，其主要目的就是为了缓和阶级矛盾，防止农民发生大规模起义。窦太皇太后死后，武帝始终牢记董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”的建议，再行付诸实施。他首先进行政权改组，以没有办好太皇太后的丧事为理由，将原来按窦太皇太后的意愿安排的丞相许昌和御史大夫严青翟免去职务，任命自己的舅舅、儒家思想的拥护者田蚡为丞相，擢大农令韩安国为御史大夫，以制定独尊儒术、革新政治的措施，并确保其顺利推行。
武帝认识到，要干非常之事，获非常之功，务必有非常之人。
因此，武帝制定新的选官制度，采取各种措施，选拔、培养适合需要的人才，广开仕途。
（一）确立察举制度由中央和郡国的高级官吏考察贤良之士，并荐举给中央任官的制度，称为察举制。建元元年十月，武帝下令“丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正直言极谏之士”，并根据丞相卫绾之奏、尽罢“治申、商、韩非、苏秦、张仪之言”的贤良，为察举制确定了以儒术取士的方向。然而因为窦太皇太后的干预，无法得以推行。元光元年（公元前 134年）十一月，即窦太皇太后死后的六个月，武帝按照董仲舒举贤良对策中“使列侯、郡守二千石，各自选择其吏民之贤者，岁贡二人，以给宿卫”的建议，下诏“令郡国举孝、廉各一人”。
察举制是由周代的乡举里选“秀士”和诸侯每岁“贡士于天子”的制度演变后形成而来的。它在汉代的确立，有其发展过程。
察举制度在推行过程中，郡国方面没有大力支持。有的郡、国每年甚至一人也不举。对此，武帝极其恼怒。元朔元年十一月，为这件事特下一道严厉诏书：“朕殷切嘱告官吏，奖励廉吏举荐孝子，是为了形成美好的风气，以继承古代圣人的美德宏业。孔子曾说：‘十室之邑必有忠信，三人同行必有我师’。现在有的郡、国竟然连一个贤人也不向朝廷荐举，这显示政令教化没有贯彻下去，是阻塞、埋没人才，是蒙蔽天子。郡国的长官，是管理人伦教化的，这样下去，岂能协助朕教化百姓，提倡良好的社会风气呢？何况，从古至今就是荐贤者受重赏，蔽贤者受严惩。今责令公卿、礼官、博士议定不举贤的罪名。”有关部门的官员见诏奏报：若不举孝，是不遵从皇帝的命令，应当以不敬治罪；不察廉，是不胜任本职，应当免职不敬罪，在汉朝为重罪，轻则弃市处死，重则族诛。武帝当即批准执行。此后，各郡国再也不敢懈怠，察举制度终于能够顺利推行。以法律的形式规定官员不荐贤有罪，荐贤有赏。这样，察举制度得到进一步完善，渐渐成为汉代选拔官吏的主要途径。如被举的孝廉，多在郎署供职，由郎迁为尚书、侍中、侍御史、或外迁任县的令、长、丞、尉，再迁为刺史、太守等。
（二）征召对德高望重、有特殊才学而又不情愿出仕的贤人，武帝还经常采用征召的办法聘请入朝为官。征召的办法，早在秦代就已实行，武帝时期继承沿用。元光五年（公元前 130年）下诏一全国“征吏民有明当时之务习先圣之术者”。因为征召属于天子特殊聘请，所以非常隆重，礼敬有加。
武帝即位的当年（建元元年，即公元前 140年），就遣使以安车蒲轮征召。就在这一年，又遣使安车蒲轮，束帛加璧征召儒学大师鲁申公入京。受皇帝征召者称为“征君”，以征召入仕是非常荣耀的事情。征召主要是针对个别杰出人才而进行的，不定期，没有具体要求，不为定制。
（三）自荐。武帝为了广开仕途，还允许和提倡天下吏民上书自己推荐自己，时称“自炫鬻”，即自表才能，自我推销。《汉书·东方朔传》记载：武帝时“四方土上书言得失，自炫鬻者以千数”。西汉末的梅福也说：武帝时“天下布衣各厉志竭精以赴阙廷，自炫鬻者不可胜数。”
（四）设立太学汉武帝采纳董仲舒“兴太学、置明师，以养天下之士”的合理建议。早在建元五年（公元前 136年），就设置了《诗》、《书》、《易》、《礼》、《春秋》五经的博士。五经博士归属太常统辖。当时的主要职责是研究儒家经典，参预朝廷议论典礼、政事，充当皇帝的顾问。五经博士的设置，为建立太学做了重要的准备。
武帝虽然独尊儒术，但凡用人以儒家为主，但对学习其他诸家的贤良，也并不一概排斥。凡是“言”有所取，“能”有所用的人，只要他们拥护国家的大政方针，也都给以重用，发挥他们的特长。张汤、赵禹熟悉法令，就让他们来做管理司法的廷尉；汲黯学习黄老学说，为人稳重质朴，多次用为郡守，列于九卿。纵横家主父偃、阴阳家严安都出入禁中，参预谋议。正是拥有这些出类拔萃的精英，在创造西汉盛世的宏伟事业中，各施所长，发挥了重要的作用。
“外事四夷”动用了大量的人力、物力、财力，虽然戡定丁边患，开拓了疆域，但损失至巨；而“内兴功利”，也所费不赀。班固在《汉书·食货志》中写道：武帝因文、景之畜，忿胡、粤之害，即位很多年，严助、朱买臣等招徕东瓯，事两粤，江淮之间萧然烦费矣。唐蒙、司马相如始开西南夷，凿山通道一千多里，以广巴蜀，巴蜀之民罢焉。彭吴穿秽貊、朝鲜，置沧海郡，则燕齐之间靡然发动。及王恢谋马邑，匈奴绝和亲，侵扰北边，兵连而不解，天下共其劳。另外，《汉书》之《贾捐之传》、《西域传》，桓宽《盐铁论·西域》等篇，都有同样的论述。总之，战争的耗费是非常的。
战后还要奖赏有功的将士，如元朔五年（前 124年）卫青率十余万人讨伐匈奴右贤王，大获全胜，武帝一时高兴，一下子赐给有功将士黄金二十余万斤。元狩四年（前 119年）的“漠北之役”，汉军在付出重大代价后，大败匈奴单于和左贤王，武帝又拿出五十万斤黄金犒赏有功将士。仅这两次的赏金便是七十万斤黄金。汉元帝时，国家一年财政收入为“四十万万”。汉时黄金一斤就值万钱，七十万斤黄金换算成钱是七十万万，几乎是当时两年的国家财政收入。
征战俘虏的人，迫于形势而主动归降的人，同时也要拿钱安置，这笔费用也相当可观。当时，汲黯就批评此事说：“浑邪帅数万之众来，虚府库赏赐，发良民侍养，若奉骄子。 ”“且匈奴畔真主而降汉，徐以县次传之，何至令天下骚动，罢中国，甘心夷狄之人乎！”汲黯是从狭隘的民族主义观点出发来评论此事的，但从安置匈奴降人，以致“天下骚动”来看，其费用是非常大的。
而赏赐佞幸之臣的金银财宝，也动辄成千上万。那位儿时陪伴武帝读书的韩嫣，睡的是玳瑁装饰的大床。他非常喜欢玩弹弓，弹丸竟是金子做的，每天要打掉十几丸，长安城有歌谣云：“苦饥寒，逐金丸。”城中的贫困儿童如果听说韩嫣出来了，就簇拥于后，准备去捡金丸。上述记载，虽见于晋人葛洪利用汉魏以来流传的稗乘野史、百家杂记抄撮而成的《西京杂记》，但决不是无稽之谈。《汉书·佞幸传》说韩嫣所得之赏赐，埒乎文帝时的邓通。文帝赏赐给邓通的钱物，“巨万以十数”，颜师古注：“每赐辄巨万，如此者十数。”巨万即万万，当时全国最富有的大冶铁商之一鲁国曹邴氏，家财也不过巨万。赏赐方士栾大，黄金十万斤。公卿大臣、皇亲国戚也多蒙恩赏。如两次赏赐东方朔计黄金一百三十斤，赐金日碑黄金一千斤，赐卜式黄金十斤。皇太后王娡与金王孙所生的女儿金俗，武帝即位后把她接进长乐宫，一次便赐给她钱千万，奴婢三百人，良田百顷，上等府第一座，王娡激动地说：“为帝费。”武帝一改父祖节俭的传统，穷极奢靡。当年萧何营建未央宫，高祖觉得过于壮丽，怒曰：“天下匈匈，劳苦数岁，成败未可知，是何治宫室过度也！”文帝尝欲作露台，召匠计之，值百金，曰：“百金，中人十家之产也。吾奉先帝宫室，常恐羞之，何以台为！”然而到武帝时，却觉得未央宫过于寒酸，于是重新加以整修装饰，栋椽改用香木，梁柱改用文杏，以黄金、璧玉装饰门窗楹柱。在装修旧宫殿的同时，又兴建了大批的新宫殿，据《三辅黄图》所记，武帝新建的宫有明光、寿宫、北宫、扶荔、思子、万岁、首山、建章，殿有临华、温室、安处、常宁、苣若、椒风、发越、蕙草，台有柏梁、神明、通天，观有豫章、飞廉，苑有上林、甘泉、御宿、博望，池有昆明、太液、影娥。如此大兴土木，乃汉代绝无仅有，在中国历史上也并不多见。每座建筑都穷极壮丽，耗资颇大。例如温室殿：以椒涂壁，被以文绣，香桂为柱，设火齐屏风，鸿羽帐，规定以厨宾氍毹。温室殿仅是一座小规模的建筑，至于像建章、明光那样的规模宏大的宫殿，更是所费不赀。且看建章宫：“左凤阙，右神明，号称千门万户。”而昆明、太液两池所费，不亚于建章。
武帝的生活用品也极尽华丽，他的御床，号为“七宝床”，是用七种宝石装饰；他的马鞍是用宝石制作的，饰以金银。
为了长生不老，武帝不惜耗费以亿计的钱财千方百计寻找不死药和仙人，只一次赐给方士栾大的黄金便是十万斤，它相当于文帝时一万户中等人家的家产，是元帝时一年财政收入的四分之一！穷奢极欲，是造成武帝朝财政危机的另一大原因。一笔笔钱粮从国库中支出。到元朔二年（前 127年），国库已捉襟见肘。元朔五年（前 124年），拿出二十万斤黄金赏了将士后，大司农奏报：“臧钱经用，赋税既竭，不足以奉战士。”文景时期积累起来的财富已告罄尽。国家防灾能力也随之降低。频繁的自然灾害又使财政危机雪上加霜。
武帝朝旱、涝、蝗虫、黄河决口等自然灾害频频发生，造成的破坏是非常严重的。以元狩三年（前 120年）那场大水为例，黄河中下游地区数十万人遭受水灾，武帝急令各郡县开仓赈济，然杯水车薪，无济于事；又向富家大户借贷了一大笔钱，还是不够。最后，没有办法只好把七十二万人迁到陇西、北地、西河、上郡等地安置，搬迁费以亿计。
再从受灾地区来看，多数在黄河中下游地区。这里是最重要的农业产粮区，是国家的粮仓。自然灾害严重地影响了这一带的农业生产。仅元光三年（前 132年）黄河一次决口就淹没了整整十六郡，此后二十余年间，这里连年歉收，民不聊生。
天灾肆虐，进一步加剧了财政危机。二、修渠屯垦日趋严重的财政危机如果不设法缓解，不仅征伐战争难以为继，严重时会危及大汉江山。严峻的形势迫使武帝君臣必须尽快采取对策。
民以食为天。重视农业，增加粮食生产毫无疑问是解决财政危机的一个有效途径；而兴修水利，增加灌溉面积则又是提高粮食产量的最有效根本方法之一。于是，一些水利工程纷纷开工。
首先动工的是郑当时的漕渠。郑当时是陈县（今河南淮阳）人。一个传奇侠客般的人物，但在思想上却倾向于黄老无为。景帝时，郑当时被任命为太子舍人。每隔五日一休沐，宴请宾客，夜以继日，唯恐招待不周。武帝即位后，稍迁为鲁中尉、济南太守、江都相，再迁为右内史。田蚡和窦婴相互倾轧，武帝让公卿大臣在王太后面前平决田、窦是非，郑当时站在窦婴一边，后来见势头不利于已，又有些动摇。在王太后的高压下，窦婴及其支持者受到严厉惩处，郑当时被贬秩为詹事。元光五年（前 130年），武帝又起用郑当时为大农令。大农令，秦名治粟内史，汉初因之，景帝时改名大农令，负责国家钱谷租税的收支，是国家最高财政长官。郑当时在大农令这个位置上连续任职十一年。这期间正是汉室财政危机日趋严重之时。身为大农令，郑当时自然要对解决财政危机负责。因此，他提出修筑漕渠。
汉都长安，每年都要从关东漕运上百万石粮米，供应京师。从前，关东漕粟溯渭水西上，水道弯弯曲曲，航运非常不便。郑当时提出：“引渭穿渠，起长安，旁南山下，至河三百余里，径，易遭，度可令三月罢，而渠下民田万余顷又可得以溉。此损漕省卒，而益肥关中之地，得谷。”武帝立刻便批准了这一工程，于是选派齐地著名的水利专家徐伯勘探线路。元光六年（前 129年）春，这项被命名为“漕渠”的水利工程正式开工，发卒数万人，用了三年的时间才竣工。漕渠修成，不仅漕运方便，且灌溉了大批农田。
后河东太守番係建议穿渠引汾水灌溉皮氏（今山西河津）至汾阴（今山西万荣西南）一带的农田，再修渠引黄河水灌溉汾阴至蒲坂（今山西永济西北）一带的土地。他说沿河地带尽是荒地，仅能供百姓放牧牛羊，或收割干草，如果修成两渠，垦荒灌溉，就能得到良田五千顷，每年收谷可在二百万石以上。如此，便不必千里迢迢从关东漕运粮米，这二百万石已经足够京师之用。番係的奏疏很快便得到武帝诏准，征发数万人修渠、垦荒。然而，工程失败，田者不足以偿种，时间不长便全部荒废。
又有个叫严熊的人上书说，若引洛水灌溉重泉（今陕西大荔西）以东之地，可使万余顷薄地变成亩产十石的良田。武帝为之心动，当即批准。不久，一万多民工开赴工地，从征县（今陕西澄城西南）状头村引洛水南下，至商颜山。商颜山一带土质松散，堤岸动辄崩塌，基于这样的情况修渠的工匠们创造性地发明了“井下相通行水”的“井渠法”，就是在距地面三四十米深的地下开凿暗渠，这个地层土质硬，不易塌方。然后，每隔一定距离打一眼井，井壁加固，然后从井中汲水灌溉。这是我国历史上第一条地下水渠，后来传到西域，谓之“坎儿井”。此为中国水利工程上一大发明创举。由于在修渠时挖出了“龙骨”，此渠遂名“龙首渠”。为修这条渠，十万人花费了十几年心血才竣工。
此后一个时期，特别是元封二年（前 109年）堵塞黄河决口以后，兴修水利工程一度形成热潮。自此之后，用事者争言水利。朔方、西河、河西、酒泉皆引河及川谷以溉田。而关中灵轵、成国、伟渠引诸川，汝南、九江引淮，东海引巨定，泰山下引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。
它小渠及陂，山通道者，不可胜言也。自秦在关中修郑国渠之后，一百多年，至武帝元鼎六年（前 111年）完宽为左内史，又奏请修六辅渠，以益郑国渠旁高仰之田。太始二年（前 95年），赵中大夫白公复奏请穿渠，引泾水，首起谷口（今陕西泾阳西北），尾人栎阳（今陕西临潼泺阳），注入渭水，长二百里，灌溉农田四千五百余顷，因名曰“白渠”。白渠修成后，百姓获益匪浅，当地百姓歌曰：田于何所？池阳谷口。
郑国在前，白渠起后。
举臿为云，决渠为雨。
泾水一石，其泥数斗。
且溉且粪，长我禾黍。
衣食京师，亿万之口。
元光三年（前 132年），黄河从瓠子（今河南淮阳）决口，向东南经过巨野泽流人淮泗，泛滥地区遍及十六郡，给人民生产生活带来很大灾难，武帝命令大臣汲黯、郑当时征发服役的民众以及刑徒填塞决口，填后又决。此时田蚡为丞相，他的封邑在黄河以北的郐（今山东夏津），黄河从南边决口，则鄃地无水灾，封邑的收入增多。于是田蚣就对武帝说江河之决实属天意，人力难以堵塞，即使勉强堵塞也未必合于天意。一些方士也这样说。武帝只好暂且作罢。瓠子决口严重影响了黄河下游地区人民群众的生产与生活，梁楚一带尤甚。元封二年（前 109年），武帝驾临瓠子决口，沉白马、玉璧于河中祭祀河神，任命汲仁、郭昌征发数万卒堵塞瓠子决口，令群臣自将军以下全部背负柴草填堵决口。东郡一带柴薪少，遂砍伐淇园的竹子，竖插于河中，再填柴和土石筑堤，终于堵塞决口。武帝诏令在河堤上建宣防宫。从此，梁楚一带没有发生水灾，百姓得到了安宁。在堵塞决口过程中，武帝即兴作了两首《瓠子歌》，其歌辞曰：瓠子决兮将奈何？浩浩洋洋，虑殚为河。
殚为河兮地不得宁，功无已时兮吾山平。
吾山平兮巨野溢，鱼沸郁兮柏冬日。
正道驰兮离常流，蛟龙骋兮放远游。
归旧川兮神哉沛，不封禅兮安知外！皇谓河公兮何不仁，泛滥不止兮愁吾人！啮桑浮兮淮泗满，久不反兮水维缓。
河汤汤兮激潺凌，北渡回兮迅流难。
搴长茭兮湛美玉，河公许兮薪不属。
薪不属兮卫人罪，烧萧条兮噫乎何以御水！聩林竹兮楗石苗，宣房塞兮万福来。
兴修水利以增加粮食生产，虽系治本之策，但武帝觉得此法收效甚小，而且太慢。为修这些水利，还需先投入巨大的财力，仅漕渠、河东渠、龙首渠几项就投入钱物十个亿。有些水利工程失败，钱物白白流失；有的于农业生产没有多大收效。
在兴修水利的同时，还大规模地实行移民屯垦。移民屯垦原本是文帝时晁错所倡导的一项抵御匈奴、保卫边防的战备措施，但是大力推行，则在武帝时代。如元朔二年（前 127年）招募农民十万口，屯卫朔方。元狩四年（前 119年），又把大部关东贫民七十二万五千口迁徙到陇西、北地、河西、上郡等地。桑弘羊掌管财政后，又在西北地区组织了一次规模盛大的军事屯田。元鼎六年（前 111年），上郡、朔方、西河及河西一带全部设立了田官，共征发戍田兵士六十万人。当时修道运粮，远者三千里，近者千余里，一切费用都由大农供给。
在发展农业生产上，武帝君臣又采用了假民公田的措施。所谓“假民公田”，就是政府将内地官田租给贫穷农民耕种，向租田农民收取“假税”即田租，税率约为“三十税一”。元鼎三年（前 114年）告缗令颁布以后，没收了工商业主很多土地，于是水衡、少府、大农、太仆各置农官，在各郡县没收的土地上，大量招募贫民耕种。另外，还开放了一部分原来由政府掌握的园池、苑囿，租给贫民耕种，向他们征收假税。
但是，移民屯垦和假民公田收效还是太慢，仅有的一点收益对近乎崩溃的财政来说，无异于杯水车薪。
武帝君臣达成一个共识：不能完全指望靠发展农业生产来解决财政危机，必须寻求更为快捷有效的方法。
卖官鬻爵向来受到人们的讥刺，然而就在号称盛世的汉文帝时期，就曾堂而皇之地卖过爵位：令民入粟边，六百万爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差。上造，第二等爵；五大夫，第九等爵；大庶长，第十八等爵。汉承秦制，爵分二十等。从第二至第十八等全部明码出售。文帝这样做，是为了解决缘边将士的粮饷问题。这是一个搜刮钱财的极其便捷的办法，晁错在上书中指出：“爵者，上之所擅，出于口而亡穷。”鬻爵之外，还要卖官。《汉书·张释之传》说张释之“以赀为骑郎，事文帝”，也就是说文帝时张释之捐出一笔钱买了个骑郎。景帝嗣位，仿效生朝父皇，也出售郎官，司马相如的郎官就是在景帝朝花钱买的。郎官这种官职，数额没有什么限制，也是“上之所擅，出于口而亡穷”，完全可以敞开出卖。
被财政危机完全困扰的武帝从父祖的做法中得到了启示。
漕渠开工的第三年，即元朔二年（前 127年），武帝开始卖官。
这年，东置沧海郡事毕，又大举出兵北伐匈奴，夺回“河南地”、置朔方郡。国库开始走向空虚，为了筹措钱物，武帝下令：献奴婢者，可以终身免役，多者为郎，原为郎的增秩；人羊若干，于是可为郎官。
此法收效甚快，马上可以见利。公卿大臣们觉得这是填补财政缺额的最好办法，于是提议设置一种“武功爵”，标价出售。武帝批准。元朔六年（前 123年），“武功爵”开始实行。“武功爵”分为十一级，每级价格十七万，凡买至第五级官首者，如果官位有缺，可优先递补；买至第七级千夫者，可免徭役，有罪减二等。最高可买到第八级乐卿。第九级以上，用以赏军功。因为国库空虚，拿不出钱来奖赏有功将士，便以爵代钱。如果买到第八级乐卿，需一百三十六万钱。
人钱物买官，可以黄霸为例。他的原籍是阳夏、（今河南太康）。黄家乃当地名门贵族，被迁往云陵（今陕西淳化东南）。黄霸少学律令，非常热衷于仕途。因他在律令上有所造诣，被征为“待诏”。迟迟不见任用，黄霸等得不耐烦了，递交上一笔钱，补缺为侍郎谒者。谁知，一个兄弟犯了罪，他也被牵连，官位被褫夺。黄霸不甘《汉书》卷二四《食货志》臣瓒引《茂陵中书》说，一级曰造土，二级曰闲舆卫，三级曰良士，四级曰元戎士，五级曰官首，六级曰秉铎，七级曰千夫，八级曰乐卿，九级曰执戎，十级曰政戾庶长，十一级曰军卫。颜师古怀疑不止此十一级。
《史记》卷三十《平准书》云，武功爵“级十七万，凡直三十余万金”。何来“三十余万金”？自古以来便有不同的解释。或云第一级十七万，自此以上每级加二万，计三十七万；或云“金”字衍，每级三万合三十三万；或云每级具体标准可能是不同的整数，也可能每一级的单价相等，“级十七万”是指卖出了十七万钱，共得三十余万斤黄金。我们认为《平准书》说“级十七万”只能释为每级十七万。八级共值一百三十六万，合黄金十三万六千斤。“三十余万金”当为“十三万余金”之误。心老死乡里，这么又捐出一大批粮食，补为左冯翊二百石卒史。
像黄霸这样出钱买官的人很多，更多的人则是出钱买至第七级爵千夫，以求免役。因为征战沙场，死伤甚众。元光六年（前 129年），第一次北伐匈奴的时候，骑将军公孙敖麾下一万骑兵，伤亡七千。元朔六年（前 123年），右将军苏建麾下三千骑兵与匈奴伊稚斜单于激战一日，有很多伤亡殆尽。为了保全性命，人们纷纷交钱买爵。从“民多买复”的记载来看，买至第七级干夫爵的人当有很多。
卖官鬻爵虽搜刮了大笔钱财，可是后患无穷。买官买爵者一旦步入仕途，就得给他们发俸禄，买官爵的钱财又分批还给了他们。另外，卖官鬻爵只要钱财，不问才德，致使官僚队伍一时鱼目混珠，所谓“吏道杂而多端，则官职耗废”。耗，乱也。不但这样，因买至第七级千夫爵的人很多，致使“征发之士益鲜”。此后，武帝虽有时为解燃眉之急，曾一再卖官，如元鼎二年（前 115年），令入谷补官；第二年，令入财者得补郎；元封元年（前 110年），令人粟补官。但也不完全指望靠卖官鬻爵来填补财政赤字了。
此举是受卜式的启发。卜式，河南（今河南洛阳）人，家富于财，可他却只要了百余只羊，入山放牧，田宅财物都让给了他的弟弟。十多年过去了，羊繁衍至千余只，买田宅，成为富人。《隋书·经籍志》著录《卜式养羊法》、《卜式养猪法》各一卷，当系后人伪托。汉兵讨伐匈奴时，卜式诣长安上书，愿献一半家产以助军用。武帝对卜式的义举有些不理解，派使者问卜式：“欲为官乎？”
卜式回答道：“自小牧羊，不原为仁宦，不愿也。”
“家岂有冤，欲言事乎？”
“臣生与人亡所争，邑人贫者贷之，不善者教之，所居，人皆从式，式何故见冤！”“苟子何欲？”武帝问题。卜式长叹一声道：“天子诛匈奴，愚以为贤者宜死节，有财者宜输之，如此而匈奴可灭也！”使者回奏武帝，武帝还是不相信天下会有这样心系国家之人。丞相公孙弘上朝，武帝遂卜式之事说给他听。公孙弘非常肯定地说：“此非人情。不轨之臣不可以为化而乱法，愿陛下勿许。”公孙弘的话使武帝坚信了自己的判断，不再理睬此事。卜式呆在长安，苦苦等候皇上的回音。可是，春去秋来，几年过去了还是没有动静。终于盼来了诏令，却是让他走人，离开长安。卜式回到老家，仍去山中牧羊。过了一二年，匈奴浑邪王率众降，安置他们需要一大笔钱。第二年，即元狩三年（前 120年），函谷关以东的黄河中下游地区又发生特大水灾，数十万人流离失所，无家可归。国库中实在拿不出救急的钱物了，武帝没有办法，只得向富人借钱，卜式又献上二十万钱。武帝亲自阅览捐钱者的名单，在河南郡一栏中见到了卜式的名字，道：“是固前欲输其家半财助边。”赐他免除四百人徭役的特权，但卜式没有接受又全部还给了官府。武帝此时知道前番卜式捐钱确是出自忠心爱国，于是决定大树特树卜式这个典型：上于是以式终长者，乃召拜式为中郎，赐爵左庶长，田十项，布告天下，尊显以风百姓。中郎秩比六百石，左庶长约当“武功爵”中的第十级政戾庶长。官爵皆不低，田十顷也不是一个小的数目。“武功爵”一级便可卖十七万钱。武帝的赏赐大大超过了卜式的捐献。武帝的用意在于“尊显”卜式“以风百姓”。
然而，武帝大失所望，众多富豪不仅没有一个人效法卜式而且乘机大发国难财：富商大贾或蹄财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，时或累万金，而不佐国家之急。武帝的希望落空。他想只有采取强制方法从富商大贾们的口袋里往外掏钱了。于是，有了垄断财利的一系列措施。
