武帝裁抑相权，然而军国大政总得有人去处理，武帝又不能像始皇那样，躬操文墨，昼断狱，夜理书，军政大事一人独揽，丞相仅受成事而已。那么，如何才能既保证国家机器正常运转又不至于大权旁落？经过一番慎重考虑，武帝重新组织了一个班子，帮助自己决策。这个班子，历史上称为“中朝”，或谓之“内朝”。“中”、“内”二字，是说这个班子在宫中、内廷，始终侍从于皇帝左右。他们之外的以丞相为首的公卿百官，则成了“外朝”。
汉朝初期，皇帝身边除了宦官外，也有中大夫之类的官员，他们也经常参预一些军国大政的讨论。但是，一则他们人数少，二则他们隶属于三公九卿系统，还不能构成一个中朝班子。作为中朝，应具备两个特征：第一，自成体系，直接听命于皇帝。
第二，参赞机要，帮助皇帝决策。
如此特征的中朝，是从武帝时开始出现的。当然，它有一个形成、发展到逐步完善的过程，不是一下子就完成的。武帝组建中朝有几个重要步骤。
开始，是强化大夫的职权。大夫隶属于郎中令，掌议论。汉初有太中大夫、中大夫。从《汉书·鲍宣传》来看，大夫的衙署设在高门殿。高门殿是未央宫的一所宫殿，可是又在禁中之外。汉时皇宫分宫、禁二部分，皇帝、皇太后和皇后等人的居住区叫禁中，外臣非经特准，不能入内；禁中以外为宫中，郎中令、卫尉等官署设于此。大夫隶属郎中令，所以衙署也在宫中。《鲍宣传》说高门殿“去省户数十步”，省，即禁中，元帝王皇后之父名叫王禁，因为避讳故曰“省中”。高门殿距禁中大门仅有数十步。大夫备皇帝顾问应对，大臣提什么建议，如果皇帝不满意，便让大夫去反驳；皇帝有什么旨意，若大臣不顺从，也让大夫去说服。大夫实为皇帝之喉舌。
因此，武帝十分重视大夫的人选，必以才学出众、思维敏锐、能言善辩者为之。如吴县（今江苏苏州）人严助，才气横溢，被会稽郡举为贤良，去京师接受武帝策问。这次对策的贤良超过一百多人，武帝最赏识严助的对策，擢为中大夫。不光严助，凡是武帝发现的优秀人才，多数提拔为中大夫，如朱买臣、兒宽、主父偃、张汤、赵禹等人皆是。
到元狩五年（前 118年），武帝又在太中大夫、中大夫之外增置谏大夫，秩比八百石。大夫队伍扩大了。及至太初元年（前 104年），武帝又再一次调整大夫队伍：更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石。而太中大夫秩仍为千石。
何以如此？大夫的衙署在高门殿。在此办公的当是太中大夫。东方朔以太中大夫加官给事中，才得以入侍武帝，表明太中大夫如果无给事中、侍中等加官，不能入侍。而中大夫无需加官，便可入侍。曹参为相国，无为而治，惠帝不满，让时任中大夫的曹参之子曹密回家劝说其父，曹参非常愤怒，道：“趣入侍，天下事非若所当言也。”从“趣入侍”来看，身为中大夫的曹窑是侍从于惠帝左右的。又，《汉书·朱买臣传》说，朱买臣被拜为中大夫后，“与严助俱侍中”。这里的“侍中”不是加官，朱、严二人是凭借中大夫身份入侍武帝左右的。正因为如此，所以武帝才对中大夫垂青有加。
而充当武帝喉舌的，也多数是中大夫。建元三年（前 138年）。闽越举兵围攻东瓯，东瓯告急于汉，武帝问太尉田蚡应怎样处置，田蚡说越人自相攻略，并且反复无常，不必去救。中大夫严厉诘难田蚡：“今小国以穷困来告急，天子不振，尚安所恕，又何以子万国乎？”武帝于是命严助持节发会稽郡兵，浮海救东瓯。后来筑朔方城，御史大夫公孙弘反对，武帝又命中大夫朱买臣去诘难，朱买臣一口气举出筑朔方城的十条好处，公孙弘一条也驳不倒，只得服输，道：“山东鄙人，不知其便若是。”不仅如此，中大夫还帮助武帝决策军国大政。例如，推恩令、徙豪强、筑朔方城，都是出自中大夫主父偃。主父偃权倾朝野，公卿侧目，那些趋炎附势之徒送给他钱物无数，仅是黄金就有上千斤。但也有人当面骂他：“太横矣！”中大夫张汤、赵禹还曾奉命修订律令。
做几年中大夫后，武帝经常把这些腹心之臣派到地方去做守相。
一日，严助在武帝身边侍奉，君臣闲谈，严助谈及从前他在家乡那段岁月，大发感叹，说他家贫，朋友的女婿是位富翁，仗势欺人，曾凌辱过他。武帝问他现在有何感想，他说最大的希望是衣锦还乡，回老家会稽做太守。武帝立刻恩准。
太中大夫官秩比千石，中大夫位次太中大夫，官秩还低。而太守则是二千石大员，封疆大吏。
严助这次被任命，武帝是动了点感情，但又并不全是感情用事。从此以后，不断有中大夫外放为郡国守相。主父偃被派到齐国去做国相，完宽则被任命为左内史。齐乃是东方大国，而左内史地属京畿，向来都是从郡国守相中选拔非常优秀的官员充任。
还有的中大夫被直接提拔为九卿，如赵禹被提拔为中尉，张汤被提拔为廷尉，都是中二千石高官。
中大夫更名光禄大夫后，《汉旧仪》云：“不言属光禄勋。”也就是说，有可能从光禄勋中独立出来。但是光禄大夫如不加给事中、侍中，便不得入侍皇帝左右。不过，光禄大夫通常都加官给事中、侍中。
仅有中大夫备顾问应对，武帝觉得还远远不够，他需要集思广益，需要很多的人才来帮他出谋划策，赞襄大政。于是，有了给事中、侍中等加官。给事中即给事于禁中，《汉书·百官公卿表序》说秦始皇。不过，秦之给事中于史无证。以给事中授人的事例，最早见诸武帝时朝：建元三年（前 138年），拜东方朔为太中大夫给事中。随后，又有加官侍中的。侍中之名，古已有之，意为侍奉于禁中，任此官者起初干一些端虎子（尿盆）、拿唾壶（痰盂）之类的杂务。武帝始把侍中作为官衔加给他赏识的亲信大臣，让他们入侍左右。只要武帝看中某人，便给他加上一个侍中或给事中的官衔，召入禁中。
武帝一朝膺此殊荣者，《史记》、《汉书》记有七人。
他们的本职品秩大都不高，只不过是光禄大夫、驸马都尉、太中大夫、中郎、谒者等级别较低的官吏。光禄大夫、驸马都尉比二千石。太中大夫比千石。中郎、谒者比六百石。诸曹的品秩据《汉旧仪》记载为二千石，这当是西汉后期诸曹品秩提高之后的事。建章监品秩不详，不会超过千石。
侍中、给事中品秩低但权位重，这正是武帝的高明之处。至西汉后期，列侯、将军、三公九卿也可以加官侍中、给事中，例如宣帝时魏相以御史大夫给事中，元帝时萧望之以关内侯给事中，阳平侯凤为卫尉侍中，成帝时史丹以右将军、关内侯给事中，师丹以少府、光禄勋侍中，哀帝执政时董贤以大司马给事中等，这些人本职品秩高，加官之后，位高权重，极易对皇权构成威胁，造成权臣擅政的局面。
太中大夫、中郎、谒者、驸马都尉均属郎中令；光禄大夫是由中大夫改置的，中大夫也属郎中令；据此可知他们的本职大都属于郎中令系统。
郎中令统领侍卫，衙署在宫中，原来就是皇帝的近臣。
他们的身份分为二类，一是外戚，卫青、霍光是也。二是才干出类拔萃，例如东方朔、吾丘寿王、终军、李陵、金日碑等。
同时，他们的年龄较轻，不过二三十岁，非常年轻有为。才学加胆识，使他们凌驾于丞相、九卿等一班老臣之上。
以侍中、给事中衔入侍禁中的官员与作为官职的侍中不同。桑弘羊年十三为侍中，霍去病年十八为侍中，侍中在这里即是本职，非加官。大儒孔安国也做过侍中，武帝念他是个儒者，不让他端虎子，仅拿唾壶，众人都以为荣。而加侍中、给事中衔的官员不干这些杂务，仅出谋划策，诘难大臣，被目为皇上的“腹心”。
培植禁中权力中枢的第三项措施，是设中书令，典掌章奏诏令。
章奏诏令本由尚书掌管。尚书，有尚书令，秩六百石；尚书仆射，署尚书事，令不在，则全部负责尚书事务；尚书四至五人；还有丞、郎等官。尚书虽然只是皇上的“收发吏”，但职权却很重。
故事诸上书者皆为二封，署其一日副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏。就是说，大臣上书，都要一式两份，其中一份为副本，呈到尚书处后，负责尚书事务的官员先拆阅副本，检查上书的内容，如果发现非所宜言或所言不当，可以摒弃，不上呈皇帝。这样，便可从中大做手脚。权臣往往借此蒙蔽皇帝。
因此，武帝要想改变这种局面，直接控制章奏，其措施是让宦官做尚书令，名曰“中尚书令”，简称“中书令”。中，禁中也。从前，章奏送到宫中的尚书处，再由尚书转呈禁中，现在直接送达禁中。且中书令深居禁中，与外臣联系非常少，减少内外勾结之事，“中人无外党”，颜师古注：“少骨肉之亲，无婚姻之家也。”
任中书令者，成为新的权贵。司马迁便是一例。
司马迁，夏阳人，今属陕西省韩城市芝川镇，该镇迄今还有太史公祠、寝殿、碑堂、坟墓、庙等建筑。父亲司马谈是一位渊博的学者，官拜太史令。司马迁的童年时光是在夏阳老家度过的，跟着家人下田、放牧牛羊。十岁时，他就来到长安，在父亲身边诵习古文。长大成人后，他又只身一人离开长安，遍历长江、淮河、黄河流域，考古问今。元封元年（前 110年），父亲因病去世，临终嘱他撰写一部自黄帝以来迄于当代的历史。第三年上，司马迁继任太史令。太初元年（前104年），司马迁开始编纂《太史公书》。
不幸的是，司马迁卷入了李陵之案中。
天汉二年（前 99年），李陵率五千步兵随同贰师将军李广利出征匈奴，被八万匈奴骑兵重重包围，力战不敌，觉得无颜再见家乡父老，于是投降匈奴。武帝龙颜大怒，众大臣也纷纷斥骂李陵。一天，武帝问司马迁对李陵降敌之事怎么看法，司马迁直言不讳地说：陵事亲孝，与士信，常不异生合以殉国家之急。其素所畜积也，有国士之风。今举事一不幸，全躯保妻子之臣随而媒蘖其短，诚可痛也！接着，司马迁又说，李陵提步卒仅五千，而纵横匈奴，力敌数万劲骑，矢尽而降，实是迫不得已。且李陵是真降还是诈降，现在尚未可知。
司马迁的一番话触怒了武帝，武帝认为他为李陵歌功颂德，实际是诋毁贰师将军李广利——武帝宠姬李夫人之兄，于是把司马迁处以腐刑。
腐刑即宫刑，这对士大夫来说，是奇耻大辱。司马迁悲痛万分，痛不欲生。在写给好友任安的一封信中，他倾诉了自己当时的心情：“悲莫痛于伤心，行莫丑于辱先，而诟莫大于宫刑。”只是因为念在皇皇巨著《太史公书》还没有完成，所以才苟且偷生。
受刑之后不长时间，武帝任命司马迁为中书令。不知是后悔对司马迁处罚太重，还是因为司马迁才学出众，武帝对他很是信用，司马迁权倾公卿威望颇高，班固用“尊宠任职”一词来说明其事。
元帝朝的大臣萧望之把武帝用宦官做中书令归咎于武帝游宴后庭：尚书百官之本，国家枢机，宜以通明公正处之。武帝游宴后庭，故用宦者，非古制也。宜罢中书宦官，应古不近刑人。
武帝游宴后庭是事实，但武帝设置中书令，决不是单纯为了玩乐，而是为了有效地控制通达章奏这一“国家枢机”。
有一种说法，谓武帝置中书令后，尚书令犹存，二官分置，职权相同。武帝之所以要“多此一举”，是出于私生活和心理上的需要而有意地叠床架屋云云。按中书令、尚书令分置，乃宣帝、元帝时事，武帝时二官一度合一，曰中书令，亦称中书谒者令。
经过一番苦心经营，中朝终于有了一定的规模。《汉书·严助传》：严助朱买臣、吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安、东方朔、枚皋、胶仓、终军、严葱奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，屡举贤良文学之士。公孙弘起徒步，几年后官至丞相，开东阁，延贤人与谋议，朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。
颜师古注“中外”云：“中谓天子之宾客，若严助之辈也。外谓公卿大夫也。”
不过，《严助传》列举的十二人并不全是中朝官，他们当中，严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃、东方朔、终军，或为中大夫，或加侍中、给事中衔，是内朝官；徐乐、严安、枚皋、司马相如仅仅在武帝身边做过几年郎官，不曾跻身中朝；胶仓、严葱奇官职无考。
除中大夫和加侍中、给事中衔的官员外，中书令和他所统辖的尚书，也是中朝官。武帝以后，中朝官又有新的发展和扩大，详见《汉书·刘辅传》及孟康注，不赘述。作为汉朝权力中枢，中朝官的职权主要在参预皇帝决策。从前，军国大政往往由丞相召集公卿大臣商讨，从立君、立储、立后、赏罚到选举、民政、食货、法制等等，皆惯用“廷议”。到了汉武帝时，决策权开始向中朝官手中转移；决策之后，如果丞相等有异议，加侍中、给事中衔的大夫便奉旨与之辩论，必折服之，丞相等外朝官只得顺旨执行。
李蔡为相时就是个转折点。公孙弘为相，虽然每每受到诘难，然犹以参与决策为己任：“起客馆，开东阁以延贤人，与参谋议。”公孙弘死后，李蔡为相，从此情形发生了改变：其后李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈氂继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，而贺、屈麓时坏以为马厩车库奴婢室矣！决策权已移到中朝官手中，丞相受成事，也就无需什么贤人来“与参谋议”了。那客馆先是空闲，后来干脆改作马厩、车库和奴婢的住处。
这种决策权与执行权互相分离的办法，为后世封建皇朝所效法。
一个如此庞大的官僚群，皇帝怎样才能有效地加以控制和使用，让他们效忠于己，恪守本分，勤于职守？除了灌输儒家的“君权神授”、“事君尽忠”等说教外，更为重要的是从制度上建立严密的监察系统。
汉承秦制，以御史大夫司监察。丞相、太尉与御史大夫并称“三公”，御史大夫的官秩最低，丞相、太尉秩皆万石，御史大夫则为中二千石。丞相、太尉皆金印紫绶，御史大夫银印青绶。但是，御史大夫的职权非常显赫。
御史大夫下设二丞，一曰御史中丞，一曰御史丞，秩皆千石。御史中丞掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史十五员，执法殿中，纠察百僚，职权最重，有“贰大夫”之称，监察大权实际操持在御史中丞手中。御史丞领御史三十员，处理御史大夫府中事务。
御史大夫副贰丞相，武帝大力削弱相权，而对御史大夫的职权不但不加削弱，反而进一步强化。自公孙弘后，丞相尸位素餐，没有一点作为，而御史大夫却大见信用，超乎丞相之上。
张汤即是一个典型的例证。
元狩三年（前 120年）三月，张汤从廷尉升为御史大夫。此时正值多事之秋：“大兴兵讨伐匈奴，山东水旱，百姓流离失所。”张汤被武帝倚为左膀右臂，权倾朝野：“汤每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天下事皆决汤。”
颜师古释“取充位”云：“但充其位而已，无所造设也。 ”张汤身为御史大夫，却“数行丞相事”
张汤贵幸用事，固然是由于武帝非常赏识张汤个人的才智，但更重要的是因为他任职御史大夫。
西汉初期，丞相府的最高官吏是史，秩四百石。文帝二年（前 178年），新设长史，为相府总管，秩千石。无论是史还是长史，官位都非常低，直如丞相奴仆。元狩五年（前 118年），武帝增置司直，佐丞相，掌监察，检举不法行为。此权本属丞相。灌夫和他的家人、宾客横行不法逍遥法外，田蚣奏请案验，武帝曰：“此丞相事，何请？”现在则由司直分管。司直秩比二千石，乃二千石这个档次上的最低一级，其上还有二千石、真二千石、中二千石。可是，在朝会的时候，司直的位次却赫然居中二千石之前，处在二千石这个档次的最前面。换句话说，在百官公卿中，丞相、御史大夫之后，便是司直了。司直地位的显赫，由此可略窥一斑。
秦派御史监郡，曰“监御史”。秦亡汉兴，裁撤监御史。惠帝三年（前 192年），因三辅地区权贵骄横，复遣御史监察，其后各郡国也都复派监御史。可是，当时推行无为而治，强宗豪门多纵横不法，而监御史也受“清静无为”思想的影响，形同虚设。文帝十三年（前 167年），鉴于监御史不以法办事，又派丞相史督察监御史。但是，效果没有多大的改变。武帝决计彻底改革监御史制度。元封元年（前 110年），废止监御史。五年（前 106年），一项新的制度出台，这便是设置十三部刺史。
刺史监察郡国，职权范围限于以下六条：一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二十石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。被监察的对象，主要是郡国二千石守、相和他们的子弟；其次是豪强大族。
就监察的范围来看，刑二千石的监察重在不遵守诏令，不公正行使自己的职权；对他们的子弟的监察重在靠父兄权势谋取私利；而对豪强大族的监察则重在大量兼并民田，欺凌弱民。
六条之外，刺史无权过问。否则，便是越权。刺史是御史大夫系统的监察官，直接隶属于御史中丞。每年秋天，刺史乘传车巡行所属郡国，岁末的时候回到京城，将情况奏报皇帝。
从官秩上看，刺史仅六百石。但刺史监临的都是二千石大员。顾炎武对这种“秩卑”而“任重”的特点有一段精辟的论述：夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。倘若刺史权大而秩亦高，则刺史本人就难以驾驭了。武帝以后，刺史地位不断提高，权力膨胀，逐渐形成了一股分裂、割据势力。
刺史与从前的监御史相比，有它自身的特色。一是职权分明，刺史仅以六条问事。而监御史对郡无所不监，从秦时的情形看，甚至还可监军。
二是与郡国分离。《史记·秦始皇本纪》：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”尽管监御史不一定隶属于郡守，有可能归御史中丞统辖，但监御史是郡的官员却是毫无疑问的。这样，则守、尉、监很容易沆瀣一气。而刺史监数郡国，不是郡国之吏，仅从八月至岁末巡行郡国，可防止与郡困守相狼狈为奸。
部刺史的人选，武帝也格外重视，必以品学兼优者才能胜任。
隽不疑便是一例。他是渤海（郡治浮阳，今河北沧州东南）人，少年时学习《春秋》，造诣颇深；进退必以礼，刚正不阿。入仕后，任渤海郡文学。“武帝末，郡国盗贼群起，暴胜之为直指使者，衣绣衣，持斧，逐捕盗贼，督课郡国。”到了渤海，暴胜之听说郡文学隽不疑品学俱佳，派人请他来见。隽不疑头戴进贤冠，腰悬宝剑，褒衣博带，于是去谒见暴胜之。暴胜之的门吏让他把剑解下来，他说：“剑者，君子武备，所以卫身，不可解，请退。”门吏报告暴胜之，暴胜之允许他佩剑上堂。隽不疑登堂，暴胜之见他仪表不俗，急忙起身相迎。登堂坐定，隽不疑道：“窃伏海濒，闻暴公子威名旧矣，今乃承颜接辞。凡为吏，太刚则折，太柔则废，威行施之以恩，然后树立功德以扬其名，永终天禄。”暴胜之敬纳其戒，遂表荐不疑，征诣公车，拜为青州刺史。
绣衣直指与诸吏是两种非常设的监察官。
绣衣直指，或名“绣衣御史”、“直指绣衣使者”，或分别简称“直指”、“使者”。据《汉书·百官公卿表》：“侍御史有绣衣直指，出讨奸猾，治大狱，武帝所制，不常置。”应劭解释“直指”是：“指事而行无阿私也。”颜师古说“绣衣”是：“衣以绣者，尊宠之也。”武帝时根据当时需要，临时委派侍御史担任。他们身穿绣衣，并且手持斧钺，出讨奸猾，逐捕“盗贼”。在执行任务过程中，可以按照当时的状态，先斩后奏，就是二千石大员，也可诛杀。
绣衣直指是什么时候设立的，史无记载。班固在《汉书·食货志》中写道：自造白金五铢钱后五岁，而赦吏民之坐盗铸金钱死者数十万人。犯法者众，吏不能尽诛，于是直指夏兰之属始出。白金币铸于元狩四年（前 119年），五铢钱则铸于次年，据此再“后五岁”，则夏兰等人被任命为绣衣直指是元鼎四年（前 113年）的事。
从《食货志》来看，第一批绣衣直指可能是为了查办盗铸金钱者而设的。
到天汉二年（前 99年）五月，在泰山（郡治奉高，今山东泰安东北）、琅邪（郡治东武，今山东诸城）一带爆发了以徐勃等为首的农民起义，武帝又指派暴胜之为绣衣直指，去督察郡国。
一天，暴胜之来到千乘郡被阳县（今山东高青东南）。当时在这里做县令的是济南人王沂，他从一名小吏经过多年奋斗才升到这个官位。暴胜之以王沂办事不力，命令将他斩首，王沂冲着暴胜之喊道：“使君专杀生之柄，威震郡国，今复斩一沂，不足以增威，不如时有所宽，以明恩贷，令尽死力。”暴胜之竟然被他说动了心，于是免他一死。回到长安后，暴胜之向武帝极力推荐了王沂，王沂被征为右辅都尉，守右扶风，从此发迹，后来竟然官至丞相。
此番奉诏出使，暴胜之还发现了另一个人才，就是前面提到过的隽不疑。隽不疑后来官至京兆尹。
暴胜之以后，出为绣衣直指的，还有江充等人。武帝授给江充的权力范围是：督察三辅盗贼，监察贵戚近臣奢僭。实际上，对一切违法之事，都可以纠举。这些都是为了加强对京师和三辅的控制而采取的非常措施。
不过，绣衣直指不常置，只有遇有大案要案，才临时指派人担任，事毕即罢。
此外，“诸吏”也是一种特殊的监察官，东汉人应劭说：“诸吏得举法案劾，职如御史中丞。武帝初置，皆兼官所加，或列侯、将军、卿大夫兼职，无员也。据此，诸吏是一种加官，无论什么官职，加上诸吏，于是成了监察官。如《汉书·张禹传》：拜为诸吏、光禄大夫，秩中二千石，给事中，领尚书事。 ”同书《孔光传》：迁诸吏、光禄大夫，秩中二千石，给事中，赐黄金百斤，领尚书事。后为光禄勋，复领尚书，诸吏给事中如故。“给事中，即给事禁中，也就是”居中“为中朝官。诸吏，职如御史中丞，可以纠察检举百官，御史中丞秩仅千石，而诸吏秩中二千石，位高权重。《汉书·杨恽传》：诸吏，宿卫近臣，上所信任，与闻政事。”诸吏无员，或多或少，视需要而设。
《汉书·百官公卿表》：司隶校尉，（师古曰：“以掌徒隶而巡察，故云司隶。 ”）周官，武帝征和四年初置。持节，从中都官徒千二百人，捕巫蛊，督大奸猾。后罢其兵。察三辅、三河、弘农。元帝初元四年去节。成帝元延四年省。绥和二年，哀帝复置，但为司隶，冠进贤冠，属大司空，比司直。
据朱绍侯先生考证，关于司隶校尉设置的时间，《汉书》记载可能有误，其依据是司隶校尉设置的目的是“捕巫蛊，督大奸猾”，而发生在征和年间的阳石公主与戾太子刘据这两起巫蛊事件都发生在征和二年（前 91年），此后再也查不到巫蛊事例，依此推测：“司隶校尉应初置于征和二年。”可是问题是在两起巫蛊事件中，都未见司隶校尉的任何活动，而最活跃的人却是江充，《汉书》之《武帝纪》、《江充传》又明明记载征和二年江充查办巫蛊案的身份是“绣衣使者”，并不是司隶校尉。于是朱先生认为：“司隶校尉有可能是由绣衣直指使者逐渐演化而来的，第一任司隶校尉有可能就是使者江充。”我们基本上赞同此说。不过朱先生所依据的资料，其中有一条出自《北堂书钞·设官部》，谓“征和中”置司隶校尉，朱先生说：“征和年号总共有四年，征和中实指征和二年。”暂时不论这样推算是否合适，《北堂书钞》乃唐人所编一部类书，距汉非常远，不足为据。另一条是《汉书·武五子传》所记壶关三老为戾太子刘据申诉辞中称江充为“闾阎之隶臣”，把“隶臣”解释为“司隶之臣”，也就是司隶校尉，也有些牵强。我们认为还可以补充另一条资料，就是和班固差不多同时的崔瑗所写的《司隶校尉箴》：江充作乱，辱于戾园。
率隶掘蛊，以诘其奸。
既定既宁，爰遂其官。
俾督京甸，时维鹰鹋。
由此可知，司隶校尉是征和二年为“捕巫蛊，督大奸猾”临时而设，初由江充率隶徒掘蛊，而诬陷太子刘据。巫蛊之祸平息后，乃“罢其兵。察三辅、三河、弘农”，这时候司隶校尉已经成定制。
司隶校尉与绣衣直指使者有很多相同之处，就开始都是为了查办大案要案而设，带有临时特派员的性质；不同之处是司隶校尉后来演变为常设官职，而绣衣直指使者在巫蛊之祸平息后就被罢废，从此不再见于史籍，其职务乃被司隶校尉所兼代。这可能是因为班固误记司隶校尉“武帝征和四年初置”的原因。
就前面所述，元封五年（前 106年），设置十三部刺史。十三部刺史的辖区不包括三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）和弘农。这一带为京畿及其附近重地，四方辐凑，权贵云集。武帝当然不会容许存在这样一个“真空”地带。司隶校尉职权的变化主要，就是为了填补这一“真空”。
《史记·高祖本纪》记刘邦入关，与关中父老约法三章云：召诸县父老豪杰曰：“父老苦秦苛法久矣，诽谤者族，偶语者弃市。吾与诸侯约，先入关者王之，吾当王关中。与父老约法三章耳：杀人者死，伤人及盗抵罪。余悉除去秦法。 ”宋人陆佃、王应麟、明代杨慎、清代阎若璩等皆认为应于“约”字句断；明代陈耀文、清代何焯则主张“约法”连读。有的学者对两派意见也作了评析，认为“约法”应连读，“约”字的含义为“省约”，就把秦朝繁苛的法律减省为三条。我们非常赞同这一观点。有的学者认为“约法三章”惟一完整的记载是荀悦《汉纪》卷二：“杀人者死，伤人者刑，及盗抵罪。”苟悦的记载与司马迁的记载没有多大实际的差别，“约法三章”就是只对杀人、伤人、盗窃三罪进行处罚，而其余的法律条文如高祖提到的诽谤者族、偶语者弃市，一律废除。建立汉朝后，鉴于“三章之法不足以御奸”，于是命萧何修定律令，在李悝《法经》六篇的基础上，增加户、兴、厩三篇，合为九章。其后，叔孙通又补充《傍章》十八篇。
不过，为了表示与民更始，汉律较秦律比较宽松，网漏吞舟。到武帝君临天下时，一方面是经济繁荣，另一方面是法令不足以惩奸，所谓“网疏而民富，役财骄溢，或至并兼豪党之徒以武断于乡曲”。而贫民则“常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加，民愁无聊，只有亡逃山林，转为盗贼”。萧何的《九章律》，叔孙通的《傍章》卜八篇，都难以镇抚天下了。
因此，武帝决计委张汤和赵禹以重任，重新修订律令。
张汤家学渊源，从小便修习律令。赵禹，嫠县（今陕西武功西南）人，起初在地方做胥吏，后来调入中央，当了几年佐史后，被派到太尉周亚夫门下做了一名秩仅百石的小吏——令史。待周亚夫拜相时，他也升为官秩四百石的丞相史。赵禹为人廉直，性格极为孤傲，很少与人往来。虽然如此，却颇得声誉，相府大小官吏都很称赞。唯周亚夫有自己不同看法，他说：“极知禹无害，然文深，不可以居大府。”无害，颜师古注：“言无人能胜之者。”说赵禹才华出众。文深，应劭注：“禹持文法深刻。”说赵禹刻薄少恩，用法非常严酷。因为这后一条，赵禹被司马迁、班固分别列入《史记》、《汉书》之《酷吏（列）传》。周亚夫为相，是在景帝朝，那时还实行无为而治政策，所以周亚夫说他不可大用。到武帝即位时，赵禹已积功升为官秩六百石的御史。武帝认为赵禹是位能人，于是把他调到身边，做了一名中大夫。
张汤和赵禹制定的律令的具体内容，《史记》、《汉书》失载。《晋书·刑法志》说：“张汤《越宫律》二十七篇。”越，《尔雅·释诂》：“治也。 ”《越宫律》当是有关宫廷管理方面的法律。《晋书·刑法志》又云：“赵禹《朝律》六篇。”张斐《律序》云：“赵禹作《朝会正见律》。”或许是有关百官朝见皇上的法律。
与萧何、叔孙通制定的法律有些不同，张汤、赵禹制定的法律主要用来维护皇帝的安全和尊严。这与武帝在政治上强化君主专制主义是一致的。
近人程树德《汉律考序》云：“汉萧何作《九章律》，益以叔孙通《傍章》十八篇。及张汤《越宫律》二十七篇，赵禹《朝律》六篇，合六十篇，是为《汉律》。”这不应是《汉律》的全部构成，只能是其基干部分。且张、赵二人所制订的也不仅仅是《越宫律》、《朝会正见律》，其中还有别的律文。史载：今上时，禹以刀笔吏积劳，稍迁为御史。上以为能，至太中大夫。与张汤论定诸律令，作见知，吏传得相监司。用法益刻，盖自此始。
张汤、赵禹之属，条定法令，作见知故纵、监临部主之法，缓深故之罪，急纵出之诛。“见知故纵”，颜师古注曰：“见知人犯法不举告为故纵。 ”《晋书·刑法志》对此罪有补充说明：“见知而故不举劾，各与同罪；失不举劾，各以赎论”。“吏传得相监司”与“监临部主”盖为一事，颜师古云：“所监临部主有罪并连坐也”。就是官吏相互监督，一人犯法，同事连坐。“缓深故之罪”，孟康注曰：“孝武欲急刑，吏深害及故人入罪者，皆宽缓。”至于“急纵出之诛”，颜师古注曰：“吏释罪人，疑以为纵出，则急诛之”。
综合《汉书》和诸家注以及《晋书》的记载，基本上可以弄清张汤、赵禹修订的“见知故纵”、“吏传得相监司”、“缓深故之罪”、“急纵出之诛”几项律令。这几项律令有一个共同的特点，就是以严刑峻法督责官吏严格执法。上述律令决非虚文，以下两个案例可以为证。案例之一：汝南太守虫皇柔案。元鼎二年（前 115年），朝廷发行赤仄钱，并且规定交纳赋税必须用此钱。
虫皇柔身为汝南太守，明明知道民人不用赤仄钱为赋而不查办，耐为鬼薪。案例之二：伏波将军路博德案。太初元年（前 104年），路博德的儿子犯法，罪名是“犯逆不道”。路博德已知道儿子的罪行而不告发，被褫夺官爵。这两个案例都属“见知故纵”案。“吏传相监司”的案例，武帝朝没有记载。但是，一人犯法，部属、上司连坐之事，在武帝朝以后却有很多。除了上述律令外，武帝朝还新制了两项律令。一是《腹非之法》。元狩四年（前 119年），武帝下令造白鹿皮币，大农令颜异嘴上虽然没说什么，但心中却不以为然，御史大夫指斥颜异“腹非”，颜异下狱遂死。“自是后有腹非之法比。”比，颜师古注：“则例也。”
二是《沉命法》。天汉二年（前 99年），为了镇压风起云涌的农民起义活动而制定此法。应劭说：沉，没也。敢蔽匿盗贼者，没其命也。《沉命法》之内容是：群盗起不发觉，发觉而弗捕满品者，二千石以下至小吏主者皆死。
这两项法令同时也是针对官吏的。
明主治吏不治民。一国之君难治一国之民，贤明的君主应把主要精力放在官吏的管理上，通过这些官吏来间接地统治百姓。武帝正是从这一原则出发而强化“官吏法”。
汉武帝一朝是汉代立法的第二个高峰期。经过这次重新修订，法网更密：“律令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事。文书盈于几阁，典者不能遍睹。”汉朝初期约法省禁、网漏吞舟的局面一去不复返了！或小有犯法，或欺罔，辄按诛之，无所宽假。被杀之人，有的是“罪有应得”，而有的却罪不至死，且以丞相为例。
丞相，百官之长，就其地位而论，堪称一人之下，万人之上。汉初对丞相非常为优礼。第一任丞相萧何，刘邦特赐他入朝不趋，剑履上殿，赞拜不名。所有开国元勋中，唯他膺此殊礼。按礼，丞相进见，皇上要起立；若在车上，则需下车。从汉高祖到景帝，共有十三位丞相，他们当中，有五人寿终正寝，二人明升暗降为太子太傅，其中有五人被免职，第十三位丞相卫绾在武帝即位后留任。十三人中无一人在职被杀。诛杀丞相，自武帝始。
第一个被杀的丞相就是李蔡。
李蔡，成纪（今甘肃秦安西北）人，秦名将李信后裔。文帝时，李蔡与堂兄李广同时被选为郎官。景帝朝，李蔡累官至二千石。武帝君临天下时，李蔡任代理国相。元朔五年（前 124年），以轻车将军随卫青北伐匈奴，俘虏匈奴王一名，因此被封为乐安侯。元狩元年（前 122年），被任命为御史大夫。第二年，丞相公孙弘因病而死，李蔡递补，在任上没有任何作为。第四年，武帝赐给李蔡阳陵附近一片二十亩大小的墓地。阳陵是景帝的陵墓，武帝把李蔡看作先帝朝的老臣，让他死后入葬阳陵陵区。这是对大臣的一种优厚之礼。李蔡身为丞相，却贪心不足，偷占了三顷，卖得四十万钱。然后，又在阳陵神道旁边私自圈占了一亩土地，作为他的墓址。案发，武帝颁下诏书，逮捕李蔡下狱。李蔡接到诏书的当天就自杀了。
李蔡之死，可以说罪有应得。继他而死的庄青翟就纯属无辜了。
庄青翟是开国元勋之后，早期刘邦在沛县起事时，庄青翟的祖父庄不识就投靠在刘邦麾下，此后追随刘邦南征北战东挡西杀，屡立战功。庄青第四章强化君主专制中央集权翟承袭的武强侯就是他的祖父的爵位。武帝即位的第五年，庄青翟出任御史大夫。两年后窦太后去世，庄青翟办理丧事不符合武帝意，被罢官。几年以后，武帝又起用他为太子少傅。李蔡自杀，武帝提拔庄青翟为丞相。第四年上，文帝陵园被人盗掘，武帝震怒。出了这样的事情，庄青翟觉得他和御史大张汤难辞其咎，遂约张汤上朝时一起向皇上谢罪。而张汤却认为陵园失窃的责任该由他庄青翟一人承担，与己无关，而置若罔闻。庄青翟谢罪后，武帝命令御史查办，追究庄青翟的责任。张汤因是御史大夫，这案子便落在了他手里。张汤要给庄青翟加一个“见知故纵”的罪名，庄青翟非常害怕。按律，知道他人的罪行而不纠举，与之同罪。盗发皇帝陵园，罪在不赦。如果张汤加给庄青翟的这个罪名一旦成立，则庄青翟必死无疑。庄青翟手下有三个长史即朱买臣、王朝、边通。此三人以前的官位都在张汤之上，及汤升为御史大夫数行丞相事，知此三长史素贵，常故意凌辱之。所以三人对张汤早已怀恨在心。他们眼见丞相庄青翟要遭张汤陷害，无法忍受，便去见庄青翟，道：“始汤约与君谢，已而卖君；今欲劾君以宗庙事，此欲代君耳。吾知汤阴事。”这不是虚语，他们确实掌握了张汤“阴事”的证据：张汤把一些国家机密泄露给身边的田信等人，田信等又把这些机密卖给商人，所得的钱与张汤对分。他们秘密逮捕田信进行审问，田信一一招供。于是，庄青翟与三长史具疏上奏揭发张汤。武帝非常震怒，责问张汤：“吾所为，贾人辄知，益居其物，是类有以吾谋告之者。 ”“固宜有？”张汤装出非常惊讶的样子，而不服罪。这时，御史中丞减宣也上疏揭发张汤的非法行为。武帝最信用张汤，知汤如此，大骂张汤“怀诈面欺”，并多次派人携文簿去责问张汤，张汤不服。最后武帝命令廷尉赵禹前往，一见面赵禹便责问说：“君何不知分也！君所治，夷灭者几何人矣！今人都说君存罪，天子重致君狱，欲令君自为计，何多以对为？”张汤这才彻底绝望了，于是拿起笔，给武帝写了最后一道奏疏：“汤无尺寸之功，起刀笔吏，陛下幸致位三公，无以塞责。然谋陷汤者，三长史也！ ” 掷笔于地，于是自杀。子弟想厚葬张汤，其老母怒曰：“汤为天子大臣，被恶言而死，何厚葬为！”有棺无椁，装在牛车上，草草安葬。武帝知道后，叹曰：“非此母不生此子！”对张汤之死，武帝十分痛惜，于是下令尽诛朱、王、边三长史，丞相庄青翟自杀。
第三个被杀的赵周死得更是冤枉。
赵周的商陵侯爵位是老父赵夷吾以性命换来的。楚王刘戊曾经参加了吴王刘濞的叛乱，时为楚太傅的赵夷吾力谏被杀。叛乱被平息后，景帝论功行赏，赐封赵夷吾之子赵周为商陵侯。庄青翟自杀后，武帝任命太子太傅赵周为丞相，时在元鼎二年（前 115年）二月。五年九月，列侯进献酎金，助祭宗庙 ——名为“献”，实为一项义务，数量按食邑的多寡而定。武帝命令少府逐个核实斤两、成色，结果，查出短斤少两、成色不纯者一百零六人。武帝非常震怒，将这一百零六人的爵位全部褫夺，丞相赵周下狱，罪名是“见知故纵”，赵周即日自杀。先不说这罪名是否能够成立，即便实有其事，按“见知故纵”罪的量刑原则，对赵周的处罚也应与那一百零六个列侯一样褫夺爵位，也不至于死罪。
第四个被杀的丞相是公孙贺。
公孙贺是北地郡义渠县（今甘肃宁县西北）人。包括北地郡在内的西北六郡，出现很多名将。公孙贺的祖父公孙昆邪英勇善战，在平定“吴楚七国之乱”时立下赫赫战功，封平曲侯。受家风与习俗的熏陶，公孙贺少习骑射，弓马娴熟。应征入伍后，先做了几年骑士，因作战勇敢，被提升为太子舍人。这位太子即刘彻。太子东宫是个人才库，一旦太子继承皇帝位，东宫官员便分居要津。武帝即位后，公孙贺便被任命为九卿之一的太仆。他曾以将军身份多次统兵出征匈奴，以功封南峁侯。
公孙贺的夫人卫君孺，乃卫皇后之姐。靠着这种裙带关系，太初二年（前 103年）正月，武帝选定他为丞相。武帝连杀三相，及至再拜公孙贺为相时，公孙贺看见了那颗黄灿灿的金印，竟怕得要死，跪在地上一个劲地磕头，泪流满面地说：“臣本边鄙，以鞍马骑射为官，材诚不任宰相！ ”话没说完，便已泣不成声，硬是不肯接印。武帝见状，也十分受感动，吩咐左右：“扶起丞相。”可是，公孙贺却不肯起来。武帝不高兴而去。公孙贺没有办法，只得起身接过大印。出宫后，有人问他为什么会这样，公孙贺长叹一声道：“主上贤明，臣不足以称，恐有负重责，从是殆矣。”不幸被他言中。公孙贺出任丞相后，其子公孙敬声代父为太仆。这位纨绔子弟自恃父亲是一人之下、万人之上的丞相，老母又是皇后的大姐，自己在皇上身边做过多年侍中，遂骄奢不法，私自挪用北军军费一千九百万。征和二年（前 91年），事发，公孙敬声被逮捕下狱。时武帝正在通缉阳陵大盗朱安世，公孙贺主动上疏，奏请由他来亲自逮捕朱安世以赎子罪。武帝许之，后果然逮捕朱安世。安世听说丞相逮他是为了赎儿子之罪，冷笑道：“丞相祸及宗矣！南山之竹不足受我辞，斜谷之木不足为我械。”于是从狱中上书，揭发公孙敬声与阳石公主（武帝女）私通，还使巫人诅咒皇上云云。武帝震怒，严令追究，穷治所犯。公孙贺父子被逮捕下狱，处死，抄家灭族。
公孙贺的下任刘屈麓死得也很悲惨。
刘屈麓出身高贵：他是中山王刘胜的儿子，武帝的侄儿。入仕后，累官至涿郡（郡治涿县，今属河北）太守。公孙贺被处死后，武帝起用他为左丞相（右丞相虚位）。他是西汉时期唯一的一个皇族丞相。在任命刘屈氂斄的诏书中，武帝先历数了公孙贺的种种“罪行”，这显然是一种警告。刘屈麓小心翼翼，担心出事。不料刘屈麓上任刚刚两个月便遇上了皇太子刘据的叛乱。在武帝严厉督责下，刘屈麓挥兵围剿，总算把这场叛乱平息下去。第二年，贰师将军李广利统兵出击匈奴，刘屈麓为他饯行。李广利的女儿嫁给了刘屈麓的儿子，他们成为儿女亲家李广利见刘据死后皇太子之位空缺，有心让妹妹李夫人生的昌邑王刘髀立为皇太子。在饯行宴会上，李广利偷偷地对刘屈麓说：愿君侯早请昌邑王为太子。如立为帝，君侯长何忧乎？刘屈麓许诺。时间不长，宦官郭捷获悉李、刘二人的图谋，一起上书揭发，还说刘屈麓的夫人因丈夫屡受皇上谴责，所以怀恨在心，使巫祠社，诅咒皇上云云。武帝龙颜震怒，诏令逮捕刘屈氂，押在一辆厨车上，进行游街示众。然后，被腰斩于长安东市，他的夫人与儿子被枭首于华阳街。武帝以严刑峻法绳下的另一表现是重用酷吏。
《汉书·酷吏传》中立传的酷吏共有十四人，武帝一朝便独占九人，即宁成、周阳由、赵禹、义纵、王温舒、尹齐、杨仆、减宣、田广明。而“酷吏魁首”张汤、杜周两人，因为其子孙贵盛，班固单独给他们立传。因此，班固在《酷吏传》后的“赞曰”中作了说明。如果再加上他二人，则武帝朝的酷吏达十一人。酷吏以杀戮立威，轻罪重判。他们不但诛杀地方豪强大族，也穷治犯罪官吏。在这个方面，杜周是个典型，他做廷尉时，狱中关押的二千石大员，始终不下百人，其他官吏则不计其数。审理时，若犯人不服，辄严刑拷掠，直到他们认罪为止，多半屈打成招。酷吏并不依法办案，而是看皇上的眼色行事。有人斥责杜周：“君为天下决平，不循三尺法，专以人主意指为狱，狱者固如是乎？”杜周理直气壮地说：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令；当时为是，何古之法乎！”酷吏尽管杀人如麻，有时还殃及无辜，但死在他们刀下的多是暴虐百姓的豪强和徇私舞弊的官吏。酷吏大都刚狠，不畏权势，不避贵戚，他们的存在就是一种威慑力量，他们是用血腥的镇压来维护君主专制主义统治；但在某些方面，如镇压地方豪强，惩治贪官污吏，对维护地方社会治安，也有其积极作用。
