产业政策作为国家宏观调控的重要工具，目前主要根据优先发展的产业和产品目录，来安排政府投资、国有银行的贷款、税收减免；贸易政策（包括关税和非关税措施）和外资的市场准入政策也是实施产业政策的重要政策工具。加入 WTO 后，受有关规则的制约，市场保护只限于幼稚产业和少数例外产品。国家产业政策调控的范围将会缩小，政府对企业的直接干预也会减少。政府作为投资主体将逐渐让位于企业，市场在资源配置方面的作用将大大增强。因此，我国需要根据入世后市场开放的新环境，确立开放的产业发展模式，按照 WTO 规则规范产业政策手段。
第一节 有关产业政策的理论与实践
一、产业政策的依据与争议
关于产业政策，世界银行在《东亚的奇迹》（1994 年）一书中指出：产业政策是政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总称。因此，产业政策是政府通过干预资源在产业之间的配置，以达到改变产业结构、促进经济发展为目标的政策体系，是政府宏观调控的重要工具。
产业政策的内容包括：产业结构政策、产业组织政策和产业技术政策。产业政策本质上是一种政府对经济的干预行为，但与一般需求管理型的宏观经济政策不同，产业政策侧重于供给管理，并带有一定的计划性和预测性。
当缺少竞争或者由于其他市场缺陷等外在因素造成私人和社会目标脱节时，大多数人都能够接受由国家通过法规调控来提高社会福利的做法。但是，国家是否也应该努力通过制订更加积极的产业政策来加速市场的发展呢？由于政策干预会使资源的配置方向不同于在市场机制引导下的资源配置方向，因此要论证这种干预的合理性，就必须证明这种干预所导致的资源配置方式较之单纯的市场机制来配置资源能更多地增进社会福利。这个问题引起了许多争议。争论的中心问题是，市场与政府在资源配置中的作用孰优孰劣的问题？
支持推行产业政策的观点，其主要的理论依据之一就是“市场失效”论。古典经济学认为，市场机制是实现资源最佳配置的根本途径，因而不主张政府实行干预政策。但是，由于市场信息的不完全性、不对称性，以及经济的外部性，经常导致一些领域的过度扩张和生产过剩，而有些领域则出现生产不足与严重短缺，甚至出现经济危机，从而导致资源配置适当和巨大浪费。这就是所谓的“市场失灵”。为了弥补或纠正市场缺陷，有必要实行政府干预的产业政策。比如，政府可以参与某些产业的发展规划和技术标准的制定，起到协调人和信息中介者的作用；可以在外部性强的部门由政府提供公共产品或向厂商提供某种补偿以增加供给；可以通过政策法令来限制垄断或防止恶性竞争，维持公平的市场秩序，等等。
实施产业政策另外一个理论依据就是德国经济学家李斯特和美国财长汉密尔顿等人提出的幼稚产业保护论，即后进国家可以根据动态比较优势的原理发展本国的新兴产业。由于技术先进、收入需求弹性高的现代工业有相当一部分是规模经济明显的产业，而且发达国家的企业已经占据了国际市场，因此落后国家新兴产业面对的并不是一个充分竞争的市场，而是一个国际性的寡头垄断市场，存在着明显的进入障碍，需要政府的政策支持这些产业才能生存与发展。同时，由于落后国家的资本市场发育不足，一些市场潜力巨大，但需要巨额投资、风险较高和投资回收期长的产业，无法通过市场机制筹措到资金，需要政府的政策支持乃至某种形式的担保，才能为产业发展提供足够的资金。
日本等国以及后来的模仿者认为，由于产业结构的演变规律和可模仿性，后进国家就能够利用先进国家的经验和相关的研究成果，因此可以大致上正确的选择应当优先发展的产业和技术。这就是发展经济学所讲的“后发优势”。如日本战后就是从欧美的经验中，选择了家电、汽车和微电子等行业，支持其优先发展，带动了经济的高速增长。其后的亚洲“四小龙”也纷纷仿效日本，对国内产业普遍采取了干预措施，促进产业的升级与转型，用了不到30 年的时间走完了西方国家一两百年走过的工业化历程。
但是，东亚国家（地区）产业政策也受到许多质疑。世界银行的一些专家（1994）也从以下两个方面认为东亚国家（地区）产业政策的实际效果相当差：（1）产业政策仅能稍稍改变产业结构。产业政策的目的在于改变产业依据要素密集程度和有关的要素价格所无法达到的部门结构，从而指导产业向市场无法引导的方向发展。但是世界银行的调查认为，东亚国家（地区）产业发展很大程度上与市场发展相一致，仍然是市场力作用的结果。（2）产业政策能系统提高生产率的证据，其说服力不够。世界银行根据全要素生产率（TFP）的测算认为，日本、韩国和台湾地区工业生产力的平均增长率按国际标准衡量是很高的，但总的说来所鼓励发展的行业生产力变化率并不比其他行业高。在1966~1985 年间，韩国在钢铁业大幅度增长的同时，TFP 增长水平却很低。相反，纺织业和服装业的TFP 增长却很高。同样，台湾地区的行业T FP 增长最快的部门却是纺织和装饰业。日本的T FP 增长最显著的是化工和冶金机械行业。这些行业恰恰都是他们具有比较优势的行业。因此，上述情况表明政府选择产业并不比市场选择效率更高。
在1997 年亚洲金融危机爆发后，人们对东亚的产业政策提出了进一步的批评。他们认为：（1）东亚各国主导产业快速发展的背后隐藏着巨额直接或间接成本。通过补贴、政策贷款、税收优惠等政策工具，资源配置价格被严重扭曲，认为降低了被扶持产业的生产成本，从而使市场机制的作用受到限制。例如，20世纪70~80 年代之际，韩国的市场利率曾高达24%~28%，但大企业却可以获得利率为6.5%的低息出口贷款和7.5%~12%之间的固定资产投资贷款。为推动重化工业的利率暗补估计有75 亿韩元，占GDP 的0.4%。（2）产业政策实质上是政府对经济资源的直接占有和配置。由于政府权力的垄断性，政府缺乏足够的动力降低干预成本，提高效率。政府对资源配置的影响越大，就越容易形成大政府、小市场的格局，被保护企业就越具有“软预算约束”的性质。更严重的是，在走向市场化、货币化的一国经济中，如果缺乏有效的法制约束和民主监督，就很容易产生“权力寻租”行为，导致官商勾结、权钱交易等腐败行为，使政府经济决策向利益集团倾斜。而企业耗费大量经济资源用于“寻租”活动也是对经济资源的巨大浪费。这种“裙带资本主义”现象被认为是亚洲金融危机爆发的重要原因。
因此，如果产业政策实施不当，就可能导致“政府失灵”的问题：即政府以市场失效为理由对经济进行干预的结果，可能劣于让市场本身解决问题的结果。即依靠市场机制运作的结果虽然不能令人满意，但政府干预的结果却更糟。
二、有效产业政策实施的条件与前提
理论上的争议来自产业政策实践的效果总是好坏参半。即使是实施产业政策比较成功的日本，也不乏失败的例子。比如，日本政府在50 年代曾将航空工业列为支柱产业，但是日本的航空工业始终未成为其支柱产业。与这些争议相关的问题引起了对产业政策成功实施的前提条件与实施方式的讨论。1997 年，世界银行的专家开始对积极的产业政策持批评态度。认为只有具备一定的前提才能实施产业政策。否则，可能导致产业政策的无效，而最坏的结局可能成为一张被特殊利益集团利用的处方，或者成为有势力的利益薰心的政客和官吏捕食猎物的手段（1997 年《世界银行发展报告》之《培育市场：自由化、法规与产业政策》）。
从理论上讲，政府可以作为信息中介人发挥作用，为相互了解和协作提供方便，从而在支持工业发展方面起着加强市场的作用。但是，政府在实践中能否起到这种作用，这取决于政府机构的行政协调能力，以及产业政策的实施方式。在市场经济条件下，产业政策的实施效果有赖于以下前提：
公司和政府官员需要在相互信任的基础上共事。企业应该相信，不仅这种额外的协调是值得的，而且政府和其他有关企业也会遵守它们的承诺。参与者也应该相信，一整套的安排措施在适应变化的环境方面是相当灵活的。促进工业发展的举措必须通过竞争性市场的压力来使之做到诚实可信。竞争可以来自国内其他企业，或者来自进口品，也可能发生在出口市场上。除非企业经常受到一种或多种此类竞争的挑战，否则就不能刺激它们去有效地利用资源或创新，这样生产率就难以提高，工业化也不会持久。
一个国家发展工业的战略必须在其逐渐形成的比较优势的指导下来制定，这是指其比较充裕的自然资源，熟练和非熟练的劳动力，以及用于投资的资本。一个国家可以采取产业政策，培育动态比较优势，但很难做到大跨度的跳跃式发展。
日本推动金属工业发展的成功与菲律宾推动重化工业计划的失败，从正反两个方面的事例为产业政策的实施条件提供了佐证。
专栏8-1 战后日本对金属工业的大力推动
日本对机械制造、钢铁、造船和煤炭等工业改组所做的协调工作，为二战后的经济恢复作出了巨大的贡献。机械制造业发现高昂的钢材成本是其打入出口市场的一个巨大障碍。钢铁公司则发觉昂贵的煤炭成本是钢材价格高企的重要原因，而煤炭价格高则是继续从昂贵的日本矿山采矿以及日本进口的煤炭运输成本高昂的结果。
早在战争时期日本即已注意到从机构上作出安排。1949 年日本通产省设置了公私联合的协商机构，即工业合理化委员会。这个由行业协会代表，每个行业主导企业的代表以及政府官员组成的委员会，共有29 个部门分会和两个中央分会。该委员会的3 个分会，即钢铁、煤炭和协调分会，密切合作并同意作出如下承诺：
由钢铁和协调两个协会共同确定有助于生产有竞争力的出口钢材的煤炭价格。
煤炭工业承诺投资400 亿日元来改进国内煤炭的生产。钢铁公司同意以后按比一般水平低18%的新价格从他们那里购买煤炭。
钢铁和煤炭工业商定钢铁企业可以为煤炭支付总的目标价格，而这个价格是在混合使用本国和进口煤炭时才能达到的。
钢铁工业承诺投资420 亿日元来改进其设备。通过这一投资和降价后的煤炭价格，它就能以竞争力的价格出口钢材。
钢材价格的下降，使得机械制造业和造船业能够着手他们的大规模以出口为导向的投资计划。这些承诺为国内市场规定的条件是，钢铁工业必须实施它的投资计划，相信进口煤炭的运输费用必将下降。
一旦日本投资银行（经过仔细的技术分析和同通产省以及日本银行磋商后）同意参与这些项目，并以较低的补贴性利率提供资金，日本的一些大银行就牵头为这些投资筹措所需的资金。
专栏8-2：菲律宾重化工业计划的失败
菲律宾政府在1979 年宣布了一项高达50 亿美元的“大型工业项目”计划，都是重工业和资本密集型工业项目，
在宣布该项目计划后的一年内，菲律宾政府为了应付来自批评者的压力，同意对这些项目从经济和资金上再进行审查。
此后不久，在围绕马科斯总统政权垮台而发生的政治和金融骚乱中，计划受到了干预。
到1987 年末，在最初11 个项目中有5 个项目（它们在50 亿美元投资中几乎占到40 亿美元）以不可行为由被搁置起来。第六个项目被取消了，因为它缺乏经济潜力的情况已经明朗化。以5.5 亿美元建立起来的化肥厂出现了亏损，不得不靠政府来维持。只有4 个项目是盈利的。
产业政策的成效主要取决于产业政策的决策机制及其科学性。尤其是在市场经济条件下，产业政策能否形成及有效实施并不取决于政府的意志。比如，60 年代初期日本政府制定了《特别产业振兴临时措施法案》（简称《特振法案》），指定汽车、特殊钢和石化三个部门为结构不合理产业，要求这些产业进行大规模的合并重组以及投资调整。这一法案受到在野党和企业的联合抵制而成为废案。这表明日本政府所企图推行的产业政策如果得不到企业的理解和支持就无法成立。有效的产业政策实质上是政府和民间企业之间、在代表不同行业利益的政府各主管部门之间以及民间不同利益集团之间，通过经常性的信息交换和利益谈判而达成“协议”形成的一种合作博弈。这种合作博弈的组织化机制主要是60 年代中期形成的政策审议会制度。
产业政策是作为匡正市场失效的工具，还是替代市场也直接关系其成败得失。过去在人们的印象中，日本等国产业政策的特点，是政府对所选择的特定支柱产业通过资源的倾斜式分配来扶持其迅速发展。但是，日本的实证研究表明上述看法值得商榷。无论从关税保护，还是政府资源分配的重点都不在重化工业等支柱产业，而是放在轻纺工业、基础设施建设和对衰退产业的调整援助、对中小企业和弱质产业的支持等方面。其原因大概是：支柱产业的高成长率和广阔的市场前景，本身足以挑动起民间企业的投资积极性，靠政府的信息导向加上市场机制已能满足这些部门的资源需求，无需政府进行大量投资它们也能得到发展；而基础设施、传统产业、衰退产业和弱质部门在经济高速发展导致的剧烈结构变化中，无法靠市场机制自发作用实现资源的合理配置，只能靠政府干预才能完成结构调整和避免经济出现大的失衡。因此，日本政府产业政策的基本性质是一种弥补市场失效的政策体系。
产业政策的成败还与其实施方式密切相关。产业政策所使用的政策手段大致可以分为直接干预、间接诱导和发布中性的有关产业发展的信息三大类。政府投资、政府采购、行政命令和审批、贸易配额、政府垄断经营、限制新的进入者、价格控制或由政府评选优胜者进行扶持等等，都是直接干预某个或某些产业发展的政策。间接诱导性的政策包括：一是差别化的税收（包括关税）、补贴、技术、土地、政府融资、结售外汇及汇率等方面的待遇，诱导或限制进入某个或某些产业，但是这些政策“租金”只有通过公开“竞赛”而不是私下寻租来获得；二是通过基础设施、科技教育、环境整治等方面的公共投资，改善投资环境，诱导私人投资和外商投资进入某个或某些地区的产业。此外，政府或与政府关系密切的行业协会，是许多产业投资、产销、地区布局、技术进步等方面信息的拥有者，通过发布中性的、不带偏见的信息，为投资者作出理性决策提供参考，实际上能够起到引导产业调整和发展的作用。前一类方法是政府设法取代市场；后两类方法是政府企图强化市场信号和私人活动。
一般来说，直接干预政策的效果最为明显，特别是在统制经济的条件下，政府对产业的干预就更为直接。但是，直接干预是对市场机制的替代，也最容易导致市场机制的扭曲和政府失灵，特别是积极的产业政策如果贯彻不好，也会造成灾难性的后果。因此，各国对使用积极的产业政策越来越审慎。
市场经济越成熟的国家，越少倾向于使用直接干预政策。同时，政府的不当产业政策也会遭到企业的抵制和纠正。相反，政府倾向于通过第二、三类方法实施产业政策。比如，美国对高技术产业的政策支持主要是通过加强理科的基础教育、知识产权保护、促进高技术发展的出口和税收政策以及加强信息高速公路等基础设施建设，当然政府军事采购为早期半导体工业的发展提供了强大支持。
至此，笔者得出三个结论：
1.产业政策作为国家干预经济的手段，起源于对市场失灵的补救。
2.产业政策是作为市场的补充，还是替代市场，是产业政策成败的关键。
3.产业政策实施效果与一国经济体制及实施方式密切相关。
第二节 我国的产业政策及其实践
一、计划经济条件下的产业政策
我国产业政策的形成不同于市场经济条件下出于政府对市场失效的弥补，而是社会主义计划经济理论。计划经济作为市场经济的对立物也是起源于对市场失效的认识。这一理论认为：社会化的大生产要求社会资源有计划按比例的配置到各个部门，才能实现经济的持续发展。而市场经济不可能解决资源的优化配置的问题，市场的盲目性只能导致经济危机和巨大的资源浪费，从而否认了市场机制的作用。只有通过政府制定的经济计划才能实现有计划按比例的资源配置。根据这一理论，我国建立了强大的计划经济管理部门。不仅占有了所有社会资源，通过政府制定各种计划来实行资源在各地区、各部门间的计划配置。最著名的是制定“社会经济发展五年计划”，并通过政府直接投资项目来执行经济发展计划。
因此，我国产业政策的理论依据也同样形成于市场失效理论，但是，我国的产业政策已经不是要弥补市场失效，而是要完全替代市场。我国的产业政策不同于市场经济国家的产业政策，它不是作为市场失灵的补充，而是完全替代市场。在产业政策工具的选择上，市场经济国家主要是利用利率、补贴等经济手段，诱导私人企业投资政府所规划的产业。而我国政府不仅制定产业发展计划，还直接投资来执行产业发展方针。政府将资源配置、组织生产、收入分配、技术创新等重任，全部揽到自己身上。整个国家就像一座工厂，企业只是工厂的车间。
但是，我国中央计划经济在夸大市场失灵的同时，完全忽略政府失灵的可能性，即使政府领导人有良好的愿望与能力，但是经济顺利运转所需的有关消费者和厂商的巨量信息，既无法充分获得，即使获得也无法迅速而准确的处理，结果只能用自己的偏好代替亿万民众的偏好，用自己的积极性代替亿万民众的积极性。因此，实行中央计划经济的国家，一旦发生政府失灵，其损失之大，远远超过市场失灵。在这些国家里，由于权力和资源已经完全掌握在政府手中，发生政府失灵时，民间毫无能力和资源纠正政府的错误施政，往往要等到灾难性后果已经十分明显，经济濒于崩溃之时，政府才会被逼另想出路。所以，与市场失灵相比，政府失灵的后果似乎更具有破坏性。
实际上，我国以及原中央计划经济国家的产业政策实践也验证了上述结论，中央计划经济政策虽然消灭了生产过剩的危机，却造成另一种经济危机——长期的经济短缺和萧条。而且，由于计划经济吃大锅饭，无法调动个人积极性和创造力，导致劳动生产率低下，造成产品几十年一贯制，无法实现产品技术创新和产业升级换代，从而造成产业结构凝固化。这样，要创造比资本主义市场经济制度更高生产率的社会主义经济制度的优越性便无从发挥。相反，市场机制越发达的国家，社会经济越充满活力，科技进步日新月异，产品更新和产业升级越来越快。两相对比之后，原中央计划经济国家自20 世纪80 年代以来纷纷改弦易辙，转而推行以市场经济为导向的经济改革。
二、改革开放以来的产业政策实践
改革开放以后，中国产业政策开始发生变化。20 世界80 年代，我国进行了投资体制改革。过去，我国国有资本投资经营体制一直是国家财政无偿拨款、用款单位无偿使用的计划经济体制。1983 年、1984 年两次实行“拨改贷”改革，将国家财政无偿投资改为银行贷款，企业需承担还本付息的责任。同时，逐步开放市场准入。先后开辟了经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区，准许外商投资企业进入这些沿海地区；准许民间进入商业零售、餐饮服务业以及加工工业。
市场化改革使市场作用有所增加，很快就导致计划控制下的产业部门出现供应紧张，而市场化部门扩张过度。比如，一些竞争性较强的行业，如制造业、加工业、零售业等出现投资过度、供大于求、恶性竞争，加大企业投资风险。而政府控制的产业部门如基础产业部门则出现供不应求、产品短缺、服务质量差、收费价格高，对国民经济的发展产生严重制约，远不能满足广大群众日益增长的消费需求。供给结构与需求结构严重脱节，造成资源配置的低效率。在这种情况下，政府加强了产业结构政策。
1994 年3 月，中国政府颁布了《90 年代产业政策纲要》，指定机械电子、汽车、化工和建筑四个行业为支柱产业，并制定相应的优惠政策，试图加强对国内外投资的引导和控制。从《纲要》出台后的实际情况看，产业政策并未对经济结构产生明显的作用。其原因主要是重点支持的行业范围较大（占GDP 的比重超过50%），政府能够提供的支持能力却明显不足。同时，政府缺乏推行产业政策的有效手段，各个部门和环节之间的协调相当困难。
在1995 年和1997 年，分别制定了《外商投资产业指导目录》以及《指导外商投资方向的暂行规定》，将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四大类，作为项目审批和税收优惠的依据。
1998 年以后，中国政府选择了纺织、煤炭、建材、钢铁、汽车和石化、电力等结构性矛盾比较突出的行业实施产业结构和产业组织政策，主要采取行政命令的方式，关、停、并、转了一些效益差、规模小的企业。鉴于纺织行业生产能力过剩是亏损的主要原因，中央政府制定了该行业3 年压锭计划，要求3 年内压缩1000 万纱锭，占原生产能力的1/4.2000 年又要求淘汰30 万落后的毛纺锭。煤炭行业则兼并破产了一批亏损企业，关闭了一批资源枯竭的矿山，压缩产量2 亿多吨。石油化工行业清理取缔了6000 多座土炼焦厂，列入名单的188 座小炼焦厂已经关闭了111 户。建材行业压缩落后小水泥生产能力7000 万吨，压缩落后小玻璃生产能力2700 万箱，电力行业累计关停小火电机组约1000 万千瓦。此后，又加大了这一政策的实施力度。
我国产业组织政策主要通过国有企业的资产重组和组建企业集团等措施。比如，我国计划将汽车产业组建成一汽、大众和东风三大汽车工业集团。组建企业集团的尝试还在石油化工、钢铁等冶金行业进行，试图提高国内产业集中度，以改变我国产业过度分散、缺乏规模经济效益的现状。许多省市都在本地辖区内，要求上市公司兼并和收购濒临破产的企业。但是，这些行业在中央或地方政府的主导下，以行政手段组建的企业集团，单纯以“做大”为目的的行政捏合方式，最后的经济效果往往难以保证，许多政府强组的企业集团以失败而告终。
实施产业技术政策，1998 年8 月，中央召开全国科技大会，颁布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》。1999 年8 月，中央政府发布了《关于加强技术创新发展高技术实现产业化的决定》。一是根据有所为、有所不为，选择重点领域和主攻方向，确定发展目标的优先顺序；二是总体上要跟上世界科技发展的步伐，重点领域要有突破；三是提高可持续创新的能力，包括科技基础设施水平、基础研究水平和整体科技能力建设等；四是实现技术跨越式发展，把握当今世界科技走势和未来市场需求，集中力量攻克难关。建成一批国家重点科研基地及实验室。支持科技创新和成果转化的政策措施，包括鼓励科技人员积极创办高技术企业，以财政经费支持科技成果转化，采用投资、贷款贴息、设立风险投资基金、补助资金等形式为创新活动提供支持。
2000 年6 月，国家计委和经贸委又制定了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000 年修订）》及《国家经贸委产业政策司2000 年工作要点》。确定产业政策以产业结构调整为重点。首先，将重点放在西部大开发战略和中国加入 WTO上；其次，是为配合国有企业改革，创造就业机会，以及继续做好淘汰落后、过剩生产能力和制止低水平重复建设等产业结构调整任务。
产业技术政策的重点是鼓励用高新技术改造传统产业，加大新技术、新材料、新工艺、新装备研究开发的政策支持力度。进一步研究支持发展生物工程、光电子信息、智能机械、生物医学、超导体、新能源、空间和海洋等高新技术产业的有关政策。为适应加入WTO 的要求，经贸委将组织修订《外商投资产业指导目录》。
从我国政府颁布的产业政策看，我国改革开放以来政府产业政策的实施，主要是通过制定产业发展规划，然后根据优先发展的产业和产品目录，来安排政府投资、国有银行的贷款、税收减免，贸易政策（包括关税和非关税措施）和外资的市场准入政策也是实施产业政策的重要政策工具。
三、我国产业政策特点与存在的问题
1.我国产业政策在改革开放前后有明显的差别
计划经济时期，产业政策目标是建立完整的工业体系，而且始终以实现重化工业化为重点。政府计划部门既是产业发展规划者，又是执行者。政府产业发展计划完全取代市场，政府投资成为产业发展的惟一途径。改革开放以后，中国实施沿海发展战略，逐步开放市场准入，开始考虑按比较优势、让市场力量选择产业的发展方向，投资主体开始多元化，我国家电、轻纺等劳动密集型产业很快成为极具国际竞争力的产业。而我国的重化工业和设备制造业等产业则由于过度保护、自成体系而缺乏国际竞争力。这些受计划经济和行政分割体制的影响，形成的“大而全”、“小而全”的产业结构，入世后将受到巨大冲击而难以为继。
2.中国产业政策在很大程度上是对市场的替代，而不是作为弥补市场失效的工具
主导产业的选择、技术发展方向以及产业组织规模都主要由政府来规划，而忽视市场选择。比如，《外商投资产业指导目录》将投资领域分为鼓励、允许、限制和禁止四大类。属于政府鼓励的一些投资领域如农业、基础设施建设等，由于缺乏相关的法律保障和配套政策，投资者感到很难操作。制造业的许多限制类项目仍在执行计划经济的原则，如国内已经能够生产并满足需要的产品，限制外商新的投入。这种政策抑制市场竞争，保护既得利益者，对新产品开发和技术进步往往产生消极影响。限制和禁止类的项目有许多属于服务业，如银行、保险、分销、电讯以及专业服务等。市场准入限制中，还包括股权比例、投资方式、地理位置、业务范围限制等。许多对外商开放的领域仍禁止国内私人资本进入。过度的保护，使市场竞争受到限制，阻碍了一些新兴产业的发展。各地政府根据中央发展计划选择的支柱产业是我国区域产业结构趋同的根源。企业的兼并与重组过多地由政府越俎代庖。政府产业政策调控的领域过于宽泛，入世后必须根据中国承诺进行修订。
3.我国产业政策的制定缺乏透明度和科学依据
我国产业投资指导目录、涉外税收、外汇管制、加工贸易等方面的政策调整频繁，但政策制定程序、法律体系和金融制度往往缺乏透明度。例如，一些政策的出台，事先未向企业披露，由于缺少信息渠道，外商投资企业直到经营中遇到问题才得知有关政策、法规已经改变。有些政策、法规各地执行时又不统一，给投资者造成疑惑。有些政策的制定过多考虑国有企业的利益，无法得到外商投资企业和民间企业的理解和支持。我国各地政府根据某种标准选择的支柱产业往往缺乏地区优势与特色，降低了地区经济的协调性与资源配置效率。入世后，中国有必要建立新的决策机制，使产业政策制定和操作更加科学与可行。
4.我国产业政策在政策手段与实施方式上比较单一，以直接干预为主
计划经济时期完全依靠政府制定项目规划、行政命令与审批、政府投资、政府采购、政府垄断经营、市场准入限制、价格控制等政策手段执行产业政策。改革开放以后，由于增加了市场力量和地方政府，国家产业政策手段开始多元化。比如，利用利率政策、汇率政策（双重汇率）、价格补贴、资本市场、税收优惠（包括关税减免）、加强开发区基础设施建设等多种手段执行产业发展目标。不过，政府选择产业与产品，行政命令与审批，国有银行信贷等直接干预措施仍是主要的政策手段。由于产业政策工具太少，往往影响产业政策的实施效果。入世后要求减少政府的行政干预，将会加速政府产业政策工具的调整。
5.中国产业政策在实施过程中具有明显的倾斜性
对于国家产业政策支持的重点部门和国有企业，中央和地方政府提供了大量的优惠政策，比如国有企业亏损补贴、低利率/贴息贷款、上市融资、垄断专营权、债转股、税费减免等。而这些优惠政策对于非重点部门和非国有企业是无法享受的，“政策租金”直接给予国有部门，而不是通过公开竞赛让优胜者获得。显然，这种具有明显倾向性、歧视性的政策与 WTO 规则是不相符合的。
6.我国工业能力优势、产业比较优势和企业竞争优势相脱节，产业资源配置效率低下
我国工业资源由于长期在自给自足、粗放增长的行政配置之下，使得生产能力优势、企业竞争优势与产业比较优势相互脱节，大量资源被配置到没有比较优势的产业上，经济遭到巨大损失。
从上表可以看出：（1）1996 年中国的工业优势主要体现在以下10 个行业：电力（7.27）、化学（6.56）、非金属矿物制品业（5.82）、纺织业（5.74）、黑色金属冶炼及延压加工（5.51）、石油与天然气开采业（5.48）、交通运输设备制造业（5.12）、烟草加工业（4.18）、电气机械及器材制造业（4.09）和普通机械制造业（4.01）。这些产业集中了中国工业价值增值的54.74%。（2）1992~1994 年中国的比较优势产业主要为以下10 个行业：服装业（1974.22）、文体用品业（636.98）、皮革业（428.12）、食品加工和制造业（359.51）、纺织业（236.86）、家具制造业（218.68）、金属制品业（209.40）、橡胶制品业（136.09）、非金属矿物制品业（119.59）、塑料制品业（100.52）。这些行业均是劳动密集型产业，这类产业占中国工业增加值的27.75%。（3）中国比较劣势产业主要集中在以下11 个产业：普通机械制造业（-1708.52）、黑色金属冶炼及延压加工（-869.35）、化学工业（-702.94）、交通设备制造业（-702.31）、电子业（-223.68）、造纸及纸制品业（-178.23）、有色金属冶炼及延压加工（-145.90）、石油加工及炼焦业（-134.01）、黑色金属采选业（-115.70）、仪器仪表业（-104.07）、化纤业（-102.97）。除造纸工业外，均是资本与技术密集型产业，其中包括3 个支柱产业。1996 年这11 个产业占中国工业价值增值的36.04%。由此可见，中国企业的竞争优势与中国的工业优势和比较优势产业关联度低。而国际经验表明，只有这三种优势重叠时，经济才有竞争力，这说明中国在全球化竞争中处于弱势地位。（4）从企业获利能力看，我国企业竞争优势主要集中在烟草加工业、电子及通信设备制造业、有色金属矿采选业、石油与天然气开采业、印刷业记录媒介的复制、医药制造业、文教体育用品制造业、服装及其他纤维制造业、家具制造业和饮料制造业。企业竞争优势多集中在政府垄断与劳动密集型行业。这种现象说明，我国产业政策的实施效果是令人怀疑的。
第三节 入世后我国应确立开放的产业发展模式
一、开放条件下我国产业发展模式的选择
加入WTO 后，中国产业的发展环境和机制都将发生重大的转变。市场开放将使国际市场与国内市场日益融合，形成一个难以分割的统一市场，利用两种资源、开拓两个市场同时也意味着开放国内市场、与国际社会共享国内资源。在开放经济条件下，充分利用国际分工和国际交流的环境和获利可能，增强产业升级的能力，使对外贸易结构能够及时适应世界产业发展和国际市场需求结构变化的趋势，是提高国际竞争力的重要环节。为了提高中国产业国际竞争力，适应参与更加激烈的国内外竞争的需要，必须调整中国现有的产业发展模式，规范产业政策手段，加快产业结构的调整。因此，必须确立面向全球的产业发展模式，坚持有所为、有所不为的原则。坚持高起点，以国际竞争力为产业发展优先考虑目标，发挥大国经济效应，注重培养中国产业的动态比较优势，以一定的跨越式发展取代等距离追赶。
开放的产业发展模式与我国以往封闭的产业发展模式有很大不同。
1.开放式产业发展模式的根本目标是提高国际竞争力
在开放条件下，产业竞争力包括两个方面：一是在国内市场上与外国产品的竞争力；二是在国际市场上与国外产品的竞争力。两者的差别在于，在国内市场上本国产品占有成本优势和本地适应性优势，而在国际市场上的竞争难度则更大一些。
2.产业结构战略要从全面追赶向开放平衡、重点追赶转变
在封闭经济条件下，我国产业发展的目标是追求“完整的产业体系”，实行的是“全面赶超战略”。在这一战略思想的指导下，为了保持产业体系的完整性，我国发展和维持了一批不具有国际竞争优势的低效率产业。入世后，这些产业必然要面临强大的竞争压力，部分产业将在竞争中收缩调整，将资源转移到其他产业中。产业发展指导思想要实现“全面发展战略”向“开放均衡、重点赶超”的战略转变；放弃“完整产业体系”的目标，转为谋求国家竞争力的总体发展。
生产的全球化对中国多年来一直贯彻的“国产化”方针提出了挑战。在加入WTO 之后，关税壁垒将大大减弱，非关税壁垒将基本取消，过去在关税和非关税保护下实现国产化的条件将发生很大的变化。中国产业发展的传统模式将不得不改变。改变“国产化”方针，积极参与国际分工，直接面向国际、国内两个市场。在经济日益全球化的形势下，国产化与进口替代已不能作为指导产业发展的基本方针。必须积极参与国际分工，在国际、国内两个市场上确定自己的定位。
加入世贸组织后，要适应经济全球化趋势，结合经济全球化过程中世界各国产业结构调整的背景，把我国产业结构与世界产业结构的关联作为调整的必要条件，制定新的产业结构调整和战略产业的选择方案。
3.主导产业的选择应由政府选择转向市场选择
目前，是按比较优势原则，还是竞争优势原则选择我国的主导产业，学术界还存在争议。主张按比较优势发展我国主导产业的论者，认为发挥我国比较优势是中国参与经济全球化，并从国际贸易中获利的根本途径；用比较优势产业积累资本和技术，支撑我国产业升级是中国经济发展的最佳途径。而主张按竞争优势选择主导产业论者，认为中国的比较优势产业主要集中在纺织服装、食品加工、皮革制造、塑料制品、非金属制品等劳动密集型产业，发展这类产业将使我国在国际分工中处于较低层次，出现产业低度化。因此，主张用培育战略性产业的竞争优势，比如汽车、石化、电子、机械等产业。笔者认为，比较优势是竞争优势的基础，而一国产业的比较优势只有通过竞争优势才能体现出来。因此，加入WTO 之后，我国应当大力发展比较优势产业，通过优势产业的发展进而支持支柱产业的发展。
在发展规划上，要由政府选择转向市场选择。我国各级政府习惯用计划经济模式去制定某种标准，选择某些支柱产业和重点产品加以扶持和发展。这是我国各地产业结构趋同的重要原因。如我国有20 多个省市将汽车工业以及电子信息产业作为支柱产业加以扶持，其结果必然是地方保护和过度竞争。在市场经济条件下，不能由政府越俎代庖地去规划支柱产业和重点产品，而应以市场选择为依据，使优势产业在市场竞争中形成。政府的职责是制定公平、公正的竞争规则，消除市场运行中的障碍因素。
4.在投资体制上，要由政府主导转向企业主导
政府作为投资主体是计划经济的重要特征，但也是市场经济下一系列问题的根源。重复建设、经济结构不合理，经济效率低下、效益差等，都与此有密切的关系。重大项目仍采用行政负责人审批，投资主体职责不清，有人决策，无人负责；有人贷款，无人还款。这在一定程度上反映着我国政府审批制度使财政资金往往会通过政府各级部门流向寻租者，强化政府财政措施就意味着形成巨大的租金，产生不经济的寻租活动。由于投资体制是决定经济体制的核心内容，也是政企不分的根源所在。不从国有投资体制创新上寻求突破，产业结构和腐败问题就难以根本解决。因此，加快投资体制的改革，区分政府行为和企业行为，把投资主体角色交给市场是急需解决的问题。
5.作为发展中的大国经济，我国必须有一个门类比较齐全的产业结构，特别是在现代高新技术产业要占有一席之地
过去，在生产技术提高和产品升级换代的速度都比较慢的时候，发展中国家，特别是国内市场较大的国家，可以通过引进先进技术，在国家政策的保护下进行国产化，建立自己的工业体系，赶上世界先进水平。但在科学技术日新月异的时代，靠国家政策保护搞技术开发是难以见成效的，必须在开放的环境中发展这些产业，捷径就是利用外资，与有资金技术的大的跨国公司合作，成为跨国公司的国外生产基地，成为它们整个国际生产线中的一个环节和国际销售网的一部分。
二、以产业开放促进产业升级
中国面对加入世贸组织挑战下的产业政策目标有：一是提高我国产业的国际竞争力，为中国国际收支经常项目收支的基本平衡作出贡献。如果中国是一个封闭型的经济体，资源配置不受国际竞争的影响，也不用考虑产业的国际竞争力问题。但在开放的条件下，如果产业普遍缺乏国际竞争力，要实现国际收支项目经常平衡是很困难的。二是优化现有产业结构，纠正以前封闭条件下所形成的产业结构上的偏差，改善国内资源在不同产业间的配置，使之主要流向自己的优势产业，以及国外投资进入的产业。三是促进现有产业的升级换代和产业升级，扩展中国的产品和产业空间，使低污染、低能耗、高技术、高增加值的产品逐步成为中国的主导产品。
开放与竞争是产业成长的必由之路。开放带来竞争，竞争激励创新，创新促进产业进步，这是产业发展的基本规律。有些学者从静态的分析中得出结论，入世后市场开放按比较优势进行市场选择的结果会使我国产业低度化，不利于我国产业结构调整与升级。但是这种结论得不到实证检验。综观我国制造业发展历史，可以这样说，开放度大、竞争充分的产业都比较好；封闭和保护强度高的的产业就发展得比较迟缓。家用电器曾经是洋货的天下，然而，洋货的大举入侵非但没有打跨国货，反而使国货更有竞争力。以彩电业为例，经过十多年的努力，中国终于从由引进获取的生产能力跃迁到具有创新能力的发展阶段。我国通信业曾经是“七国八制”的程控交换机统治的市场，但是目前国产程控交换机却夺回了大半个江山。而一直在强力保护下的汽车产业至今仍在危险的边缘中挣扎，成为入世后国人最担心的产业。
产业开放是对内对外的双向开放，以自身的优势资源与国际国内先进技术、管理经验和市场条件相交换，参与国际与区域性的产业分工和结构调整，推动自身的产业升级，促进经济发展。确立以产业开放推动产业升级的战略，有利于实现入世后我国产业政策目标。当然，我国的产业开放应该是渐进的过程，要适应新经济和国际产业结构调整的趋势。在抓住机遇扩大劳动密集型产品出口的同时，针对WTO 对中国资本、技术密集型产业的挑战和压力，加快新兴产业的培育和整体产业升级。高度重视发展高技术产业，逐步改变中国在国际分工中的不利地位，争取更多的贸易利益。同时，国内地区之间的相互开放，充分发挥地区比较优势与经济发展潜力，也有利于优化资源配置，提高我国经济运行的质量。
1.制造业开放：产业内贸易与结构优化
我国制造业部门的比较优势产业自1990 年以来已经发生显著的变化。1995 年以来，我国机电产品出口已经连续多年超过纺织品成为我国第一大类出口商品。根据1998 年国际贸易标准分类，我国初级产品竞争指数总体为负数，除食品及活动物外，其他均为负值；工业制成品总体上为正数，其中，化学制品及有关产品为-0.32，按原料分类的制成品为0.02，机械及运输设备为-0.06，杂项制品为0.8，纺织品为0.04，服装为0.96，机电产品为0.02（王子先，2000）。上述产业比较优势的转换，表明我国产业不仅实现了由初级产品向工业制成品的升级，而且实现了由劳动密集型产品向劳动技术密集型产品的升级。应该肯定，中国的贸易结构由传统的比较利益结构转向行业内贸易是产业结构与贸易结构的提升。通过从国外吸收高新技术，以改造传统产业，发展新兴产业，从而使更多工业品由进口转为替代进口和出口。
在经济全球化和科技飞速发展的今天，按照国际标准和参与国际激烈竞争的需要，重塑具有静态和动态比较优势的产业结构，并将我国的产业优势转化为出口优势，实现出口产业的不断升级，是我国经济现代化的必由之路。
2.农业开放：打破封闭式均衡与结构调整
我国农业在经过20 世纪80 年代的高速增长之后，90 年代出现低速徘徊的局面。主要是家庭联产承包制能量释放已经完毕，加上生产资源价格上涨，生产成本上升所至。目前，我国许多大宗农产品的价格已经高出国际市场价格，从而丧失了竞争力。另外，我国人口多、耕地缺乏，也是我国大宗农产品缺乏国际竞争力的基本原因。因此，中国加入 WTO 后受冲击最大的部门可能是农业生产与就业。
中国农业目前靠国家保护形成一种自给自足的均衡：即一方面农业劳动生产率极低，种植业部门就业劳动力占全部劳动力的45%，仅生产7%的产出；另一方面农产品的商品率很低，总体水平在40%左右，粮食的商品率不到20%，由此形成以低收入为特征的自给自足的“糊口农业”。开放农产品市场有助于打破这种均衡，促进农业结构调整。但是，外国农产品取得平等贸易条件进入中国市场后，中国的农产品会在价格、品种、质量以及营销手段等方面暴露出竞争劣势。农民失去农产品市场的问题比失去土地更为严峻。
中国农业应对贸易自由化的挑战主要措施应是：改变国内农业支持政策，充分利用 WTO 农业协议所允许的“绿箱政策”，加快农业科技进步，改良农产品品种，提高品质，增强农产品的市场竞争力；加快农村土地制度与生产组织制度创新，实现生产要素的集中与聚集，提高农民组织化与农村市场化程度，加速农业产业化与城镇化进程。这是加快农业产业结构调整，以及打破自给自足均衡的根本途径。
3.服务业开放：打破政府垄断与市场准入
我国服务业发展较快的市场准入壁垒较低的运输、餐饮、娱乐以及房地产业。其中批发与零售贸易、餐饮业占服务业产值的25%左右，而具有主导性、现代性的金融、保险、通讯、网络以及教育等行业发展严重滞后。其根源是这些产业一直是具有完全垄断特征的市场，金融服务由国家银行垄断，电信服务由国家电信垄断，由此产生服务质量和效率低下等弊端。然而，这些行业都属于典型的知识密集型行业，中国的现代化必须有发达的服务业的支持才能实现。服务业结构调整与升级的基本目标是，突出金融、保险、电信、教育等行业的发展，使其成为拉动现代经济的主导产业。
服务业与贸易品的一个很大差别是，贸易品可以通过商品进出口满足消费者，而服务业只能通过市场准入直接为消费者提供服务。因此，打破政府垄断，开放市场准入，让更多的民间资本与外国企业进入服务业，是促进服务业发展和结构升级的根本途径。
第四节 按照WTO 规则选择产业政策工具
WTO 原则上并不反对各国政府实施产业政策，只要这些政策是非歧视性的。对各种所有制企业一视同仁，鼓励公平竞争，并支持中小企业发展，将成为政府制定产业政策的基本指导思想。
加入WTO 后，受有关规则的制约，市场保护只限于幼稚产业和少数例外产品。国家产业政策调控的范围将会缩小，政府对企业的直接干预也会减少。政府作为投资主体将逐渐让位于企业，市场在资源配置方面的作用将大大增强。但是，加入 WTO决不意味着政府扶持国内企业和产业作用的减弱，变化的只是形式和方法而已。
按照WTO 规则要求规范产业政策手段，选择具有非专向性的政策手段如放宽市场准入、加强人力资源开发、基础研究、竞争政策、加强政府规划指导和市场信息服务等，来促进重点产业的发展，这是我国产业政策调整的方向。
一、现阶段产业政策内容：分类实施产业政策
中国产业政策按内容可以划分为四类：一是产业结构合理化基础上的产业升级政策，通过衰退产业的退出和新兴产业的成长，加速对传统计划经济和封闭经济时期确立的产业结构的调整，充实、壮大目前有国际竞争优势的产业并且实现产业升级换代。二是产业技术政策，主要是促进企业技术创新与应用，加速高新技术发展及其对传统产业的技术改造。通过技术进步从根本上提高产业竞争力，促进产业升级。三是产业布局合理化政策，通过各种生产要素在空间上的合理配置，彻底消除地区产业结构趋同化现象，促进各个地区优势的发挥，改善地区之间的产业关联度，以形成各地区优势互补、协调发展的新格局；四是产业组织合理化政策，主要通过减少政府对一些产业的管制和干预、加强市场竞争，改善市场结构，通过鼓励过度竞争行业企业的兼并重组，淘汰过剩生产能力，促进企业层次的规模经济，通过改善产业内部大中小企业之间的关系，改善企业组织结构。
根据我国各个产业面临的国际竞争环境与竞争能力的不同现状，上述产业政策在各个产业间的重要性是不同的，产业政策的具体内容也应有所差别。
就产业升级的目标而言，在市场需求相对供给能力不断萎缩、企业出现大面积亏损、技术进步缓慢的衰退性产业部门，主要是实施以帮助工人的再培训、再就业，促进企业的转产、搬迁为主要内容的产业退出政策。在新兴产业部门，主要是通过研究开发资助、税收和融资优惠、提供进口先进技术设备、便利人员和信息跨国流动方面更大的自由度等措施，加速其成长和发展。在大批仍有市场的传统贸易品部门，则主要是促进以高新技术改造传统技术，以新产品的更新换代，提高产品质量，完善产品功能，丰富可供选择的产品空间，以便更好地满足消费者的需求。中国连续的产业升级过程需要三个方面的密切配合。
就产业技术政策而言，对不同产业技术政策的侧重点应有所不同，对我国技术开发能力尚弱的产业要以技术引进为主。而对已经具备研究与开发能力的产业主要是完善知识产权保护制度，建立有利于发挥人力资本潜力的激励机制和制度安排，促进技术自主创新。政府应加强理工科基础教育和基础研究，加快工程技术人才的培养。加快技术创新体系的建设，完善技术创新的组织体系与投入机制，对企业增加科技开发投入采取税收减免政策。建立技术推广服务体系，加速对引进技术和技术成果的推广及产业化。
就产业布局合理化而言，也需要针对各个产业的不同情况而有不同的产业政策内容。比如，对于这些年国内外激烈竞争中已经个别地区形成聚集的产业，如珠江三角洲地区的家电产业，企业规模经济和聚集经济都十分明显，除了应鼓励关联企业向该地区集中外，还要为劳动力的跨地区流动创造更好的条件，为其产品在全国各个地区的销售而消除各种地方保护主义，为该地区的优势企业在全国各个地区的兼并收购活动提供便利，以有助于优势企业建立完善的全国性生产、经营、销售、维修网络，并为其开展跨国经营创造良好的国内条件。
在那些零散地分布于全国多个地区、地区性保护主义盛行、优势企业和地区在向全国扩展市场时困难重重的产业，产业政策的关键是建立全国性的产品和要素市场，保证公平的竞争秩序，便利优势企业能够脱颖而出，提高其市场份额，为该产业向优势地区的优势产业集中创造市场环境。汽车及其零部件产业是一个典型。
就产业组织合理化而言，主要是针对各个产业政策管制现状和规模经济程度的差异而采取相应的措施，因为政府规制的强弱和规模经济程度的高低，对市场竞争状况及产业集中度会产生不同的影响，从而影响产业的发展速度和趋势。比如，以前中国的一些产业如石油、电信、铁路、电力等由行政性的垄断经营发展起来，政府一方面要放松对这些部门的行政控制、打破垄断格局、营造公平竞争环境，以提高资源配置效率，加快发展速度；另一方面，由于这些产业规模经济属性比较突出，在充分竞争、优胜劣汰基础上仍会形成垄断或寡头型的市场结构，这要求政府发挥与市场条件相适应的规制功能，防止消费者利益受到侵害。另有一种类型的产业是，政府进行全面的管制，尤其是歧视非国有企业进入，这种管制超出了自然垄断性产业的范围；在许多市场经济国家，政府或者不对这些产业进行管制，或经过改革已取消管制，或只是部分管制以维护消费者的利益。如中国的银行业、保险业、传媒业等。政府产业组织政策的重点应是缩小管制范围，放松管制，给予企业更多的自主权，并通过鼓励新的进入者的方式，避免对现有企业利益的保护，使消费者权益不受侵犯，增加供给，促进创新，提高资源的配置效率。在许多竞争过度的制造产业，产业组织政策的重点则是经过鼓励企业间的并购活动，促进优势企业的成长壮大，改善企业规模结构，改善大型企业与中小企业间的分工、协作关系。
通过产业组织合理化和产业布局合理化提高现有产业的竞争力，将是我国产业政策的重要内容。
二、产业政策手段与工具多样化
以直接干预（如行政命令）的方式实施产业政策，进行产业结构调整（如强制性的关、停、并、转企业），或进入新的产业（如政府直接投资），是中国政府过去经常采用的办法。改革开放以来，随着经济格局和企业主体的多元化，政府提高产业竞争力，调整产业结构和促进产业升级的手段需要有新的内容，以实现手段和工具的多样化。
入世后，投资项目审批制的取消以及政府直接投资产业减少后，如何引导民间投资方向和调控经济结构是政府产业政策调整的重要内容。在继续合理使用直接干预型的行政手段的同时，政府需要根据不同产业和变化了的利益格局、经济活动主体行为模式，更多地利用法律与经济手段执行产业政策。
对我国农业和幼稚产业要以保护性产业政策为主。保护方式应从简单的价格补贴和保护转变为不违反 WTO 法律框架的保护性政策。比如，我国以保护价收购农产品，曾引起Cairns 集团的极大关注，要求我国接受比一般发展中国家更严厉的约束。如果将2000 多亿元的亏损补贴用于加强农业基础设施，或者用于补贴农业结构的调整，效果也许会更好。
对除涉及国家安全、自然垄断、提供重要公共物品和服务的行业以及高新技术产业之外的竞争性行业，政府要从公平税负、严格技术质量标准、规范反垄断法和提供市场信息等方面创造公正的政策环境，推动企业优胜劣汰。
对于提高国家竞争力、产业升级有明显作用的战略产业和高新技术产业，政府应通过财政贴息、税收减免、加强人力资源开发与科技投入、知识产权保护、降低产业准入壁垒等措施提供政策支持，促进新兴产业的成长。
对于生产严重过剩，技术水平低、失去比较优势的产业，政府要通过制定具有法律性质的产品技术质量标准，实施破产或再就业培训等限制性和产业退出援助政策，促进企业的退出或转产行为。
对于污染环境的行业，政府应通过制定污染排放标准等法律手段以及征收环保税等政策加以限制，或者用关闭、搬迁等行政手段限制这类产业。
政府和行业协会还可以利用信息手段，通过定期公开发布有关行业供求状况和投资状况的信息，为企业作出进入或退出本行业的决策提供参考。
中央政府可以通过鼓励地方政府之间的经济交流和协作，消除地方与部门保护，为现有产业的跨地区重组和新兴产业的分工合作提供机会。
政府可以通过调整政府主导的基础设施投资项目的地区分布，引导不同地区发挥其不同优势，引导民间企业投资，从而达到改变区域发展差距以及产业结构的目的。
政府通过加强理工科基础教育和基础研究，为企业培育更多的工程师与技术人才，改善人力资源供给结构，就能促进产业技术进步和结构优化，提高产业竞争力。
通过调整汇率和出口退税政策，提高出口部门的价格竞争力，促进出口导向产业的发展。
实施产业组织合理化政策，要减少政府的直接干预，比如地方保护和“拉郎配”现象。政府的作用主要是培育和完善资本市场、增加可供优势企业使用的金融工具种类，通过消除企业兼并重组过程中的贸易、税收障碍，为优势企业建立面向全国的生产、销售体系，提高市场占有率创造良好的外部环境。
三、调整政策实施方式：产业扶持政策以前期支持为重点
对重点产业将逐步改变支持方式，变简单的补贴或保护方式为采用WTO 法律框架允许的、适当的方式。如帮助筹资、技术开发、科研成果推广等对其弱势方面提供功能性的帮助。
产业保护政策要从“后期保护”转变为“前期支持”。以往我国对国内产业支持主要以“后期保护”为重点，主要措施包括价格补贴、出口奖励、经营亏损补贴、出口退税等，入世后这种情况难以为继。而“前期支持”主要研究与开发资助、基础设施建设、技术改造补贴、环境保护等增强产业竞争力的措施。（1）从世贸组织规则和协议的要求看，“后期保护”的多数措施都是被限制的，而采取“前期支持”措施则是可行的。《乌拉圭回合农业协议》将国内农业政策分为三类，即“红箱政策”、“黄箱政策”和“绿箱政策”。“红箱政策”是指容易引起市场扭曲和价格失真的政策，如价格补贴、出口奖励等，要求成员国立即停止使用。“黄箱政策”是指投入品补贴、信贷补贴等，只能在入世后的过渡期内使用。只有“绿箱政策”是协议允许成员国在“入世”后继续使用的，主要是指政府在支持农业科研、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、作物保险、贫民救济、环境保护等方面的补贴政策。WTO 的《补贴与反补贴措施协议》将补贴划分为禁止性补贴、可起诉补贴和不可起诉补贴三大类。禁止性补贴是指在世界贸易组织农业协议规定以外，在法律和事实上按出口实绩提供的条件性补贴和以进口替代为目的的条件性补贴，这类补贴属转向性补贴，成员方对此既不授予，也不维持；可起诉补贴是指在世贸组织协议规定之外的，会给其他成员方能够证明有关补贴没有造成有害影响的补贴，主要包括经营亏损补贴和债务豁免，此种补贴如对其他成员方的国内产业和利益造成“损害”或形成“严重歧视”，则可予以起诉，如实施补贴的成员方能够证明有关补贴没有造成以上后果，就不能起诉；不可起诉的补贴是指非转向性的补贴，以及为资助企业研究活动、促进落后地区发展，资助现有设施改造使之适应新的法定环境要求而提供的专向性补贴。这些补贴，只要符合协议规定的条件，成员方可自由使用，不受限制。（2）从政策运用的实践过程和效果看，也应该以“前期支持”措施为重点。从近年来国际贸易发展的实践可以看出，由于“后期保护”措施违背国际多边协议精神，其运用也越来越困难，贸易对象国往往会采取制裁措施，如进行反倾销和反补贴等，因此不宜轻易采用。而实施“前期支持”措施则因为符合多边贸易规则，其运用有较大的空间。从措施应用效果看，“后期保护”措施的主要功能是有利于减轻企业的资金负担，提高企业出口创汇的积极性。而“前期支持”措施则可以从根本上改善企业的经营环境和技术状态，提高企业的竞争力。很明显，前期支持措施更为理想（梁丹等，2000）。
四、产业政策要与税收政策及投资贸易政策相协调
产业政策需要贸易政策以及国内其他经济政策的协调，而目前我国各项政策之间存在冲突和摩擦，影响产业政策实施的效果。
入世后我国税收（包括关税）政策，在产业政策中的地位会日益增加。比如，利用税收优惠吸引外资是 WTO 允许的做法，利用差别税率，限制和鼓励某些产业的发展，也是各国产业政策的重要内容和手段。对经济落后地区实行税收减免，促进欠发达地区的发展也是重要的政策工具。
随着国际投资的重要性比国际贸易越来越大，一个国家的贸易政策要很好地为外资政策服务。比如，关税与投资政策的协调，我国现今以市场换技术的外资政策仍要保留，许多跨国公司到中国投资是为了绕过关税壁垒。利用差别税率促进外资进入比进口产品更能促进国内相关产业的发展。
关税与产业保护政策的协调，区别不同产业的技术发展水平和产业内不同产品的竞争能力，实行灵活的有差别的关税，对国内需要保护的产业进行适度保护，并促进外资的进入。
