基础领域包括两类：一是经济基础设施，包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统）、公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通设施（铁路、城市交通、海港、水运和机场）；二是社会基础设施，包括文化教育、医疗保健等公共机构。这些领域通常是具有自然垄断性的产业，在中国，基础领域是自然垄断与行政垄断合二为一的垄断性产业。二战后，打破垄断、引入竞争，实现基础设施的民营化、私有化政策已经成为世界各国基础领域改革的潮流。我国基础领域的改革虽然在改革开放过程中开始起步，但远远落后于竞争性产业。基础领域改革与发展滞后已经成为我国经济社会发展的制约因素，更为紧迫的是我国即将加入WTO，无论是管理体制和经营机制，还是技术装备、资金、人才和服务方面，基础领域的开放都将面临发达国家的优势竞争。因此，打破垄断、引入竞争，促进非国有经济参与基础领域的改革，创造非国有经济进入基础领域的市场化环境和途径，加快基础领域垄断性产业的改革，是我国应对 WTO 挑战迫切需要解决的重大问题。
第一节 充分认识基础领域改革的紧迫性
一、从社会经济发展的全局出发，正确判断基础领域改革的迫切性
交通运输、邮电通信、金融保险、科技教育等基础产业部门，不仅是连接第一、二产业与市场的中间环节，还是一、二产业发展的重要条件。国际经验表明，基础服务业对提高劳动生产率，降低生产成本，提高国民生活质量，尤其是随着现代经济的发展，基础设施作为综合国力的重要组成部分，对于国民经济发展具有举足轻重的特殊作用。世行专家研究证明，基础设施能力与经济产出是同步增长的，基础设施存量每增长1%，国内生产总值就增长1%。然而，我国基础服务业的发展长期滞后，难以满足经济发展的需要，成为经济增长的瓶颈。其根源就在于我国基础领域，如电信、铁路、民航、城市基础设施、教育、金融等产业门槛过高，存在较强的行政垄断，过多的行政干预和过滥的不合理收费，使社会资金的进入受到市场准入的限制。尽管改革开放以来，某些行业、局部地区为了发展的需要，有限度引入民间资金和外资投资基础设施。但是从整体上看，基础领域市场化改革并未有实质性的突破，尚未建立起市场竞争机制。不仅导致基础产业供不应求、产品短缺、服务质量差、收费价格高，对国民经济的发展产生严重制约，远不能满足广大群众日益增长的消费需求；而且造成一些竞争性较强的行业，如制造业、加工业、零售业等出现投资过度、供大于求、恶性竞争等状况，加大企业投资风险，导致供给结构与需求结构严重脱节，造成资源配置的低效率。因此，基础领域改革与发展滞后，是多年来经济结构调整不快，经济运行质量不高的根本原因。
垄断性行业利用其垄断地位，采取提高价格和乱收费的方式攫取高额垄断利润，加剧社会分配不公。据调查，1998~2000年电力行业向全国用户违法收取费用27.4 亿元，被国家电力公司各级单位据为己有，1999 年电力煤气及水生产供应业系统违法收费额相当于人均1930 元，电信业、电信资费违法所得高达21.7 亿元，按目前电信行业53 万人计，相当于人均4094 元。高额的垄断利润导致垄断性行业与其他行业的收入差距迅速扩大。1994 年垄断性行业职工平均工资与全社会平均工资的倍数关系在1.36~2.12 倍之间，到1999 年上升至1.38~2.36 倍之间，差距不断扩大。如果包括工资外收入部分，差距会更大。1990~1999 年全国职工平均工资年均增长速度为16.5%，金融业为21.4%，邮电通讯业为20.2%，航空运输业为19.9%，高于全国年平均工资增长速度3.4~3.9 个百分点。
因此，近几年来，我国经济出现一个奇怪现象：一般工业品连续2~3 年降价，而且幅度很大，可是教育、医疗、航空、铁路等服务性行业的价格却不断地上涨，平均每年上涨12%，使得老百姓在子女教育与养老保险方面产生很大心理压力。电信、电力价格的居高不下，不仅给百姓利益造成损失，也增加企业的生产成本。每年春运高峰期造成铁路运力紧张和票价上涨，邮政、电信资费的每次调价，民航机票的禁折令等都搞得民怨沸腾。要求打破垄断、引入竞争的呼声日益高涨，掀起一股声势浩大的“伐垄”运动。
二、加入WTO要求加快基础领域的改革、开放进程
1990 年以来，中国政府加快了基础领域的对外开放。中国基础领域对外开放的动因是国内基础设施投资不足，成为经济发展的瓶颈，引进外资加快基础设施建设就成为重要的政策工具。根据《外商投资产业指导目录》，中国政府明确表示允许外商参与民用机场的建设与经营，机场建设外资比例可达48%，民航企业外资比例不超过35%，表决权不超过25%。1999 年4 月，国务院总理朱镕基访美，签订了《中美航空协定》，该协定符合国际民航业天空自由化和机场商业化的发展趋势，使我国民航服务业对外开放进入新的阶段；支持和鼓励外商对铁路运输技术设备、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设和经营，以及公路、港口机械设备及设计制造技术；鼓励国内外公司成立合资公司经营国际海运业务，允许合资开展高速公路运营；积极进行水上运输等领域利用外资的试点；允许外商参与城市地铁的项目建设。入世后，基础领域对外开放的广度和深度肯定还会加大。
比如，1997 年2 月15 日达成的日内瓦《基础电信协议》。协议要求在客观公正的基础上无差别地向缔约方承诺部分或全部开放国内的基础电信服务市场。到目前为止，WTO 的70 多个国家已同意开放国内电信市场，开放的市场份额占全球的90%以上。
众所周知，在中国加入WTO 谈判中，电信市场开放是最困难的领域之一。然而，中国电信领域开放到什么程度？并不完全取决于我国的愿望，而是一个讨价还价的过程。美国对中国基础电信提出的要价是：（1）建立一个独立的管理机构，完成电信经营者和管理者的彻底分离；（2）制定具有透明度的和非歧视性的电信管理规则；（3）对外国电信服务者给予国民待遇，尽快向外国投资者开放增值电信市场，准许外商投资并经营增值电信业务；（4）提交其他增值电信服务、无线移动通信服务、有线电信服务包括国际长途服务向国内和国际公司开放竞争的分阶段的时间表。结束中国电信在国际电信服务中的垄断地位和在基础电信服务领域与中国联通公司两家垄断市场的局面。欧盟对中国服务贸易开放承诺的指导原则与美国大同小异。
根据中美达成的协议：
中国首次同意开放其电信领域，外资可以在电信业务方面进行广泛的服务和直接投资，中国因此将成为基本电信协议的成员；
管理原则——中国同意履行包含在基本电信协议中的支持竞争的管理原则，并同意技术中立的安排计划，这意味着外国供应商可利用他们所选择的任何技术来提供电信服务；
服务范围——中国将逐步在两年内取消所有的传呼和增值服务的地域限制，5 年内取消对移动电话的限制，6 年内取消对国内电话线路的限制。约占中国国内电信往来75%的北京、上海和广州的主要电信服务通道，将立即对所有电信服务商开放；
投资——中国允许所有电信服务领域中外国投资的份额可占49%，增值服务两年后、传呼服务3 年后外商拥有的份额可达50%。
交通运输服务业是我国长期发展滞后的基础领域，尤其是民航、铁路及海洋运输等部门。《航空运输服务协议》是《服务贸易总协定》的九个附件之一，其主要内容包括与飞机维修、航空运输市场客货营销、计算机储存系统有关的服务措施，包括预订座位的服务等的贸易自由化。航空权则受《芝加哥公约》及双边航空协定的约束，我国1974 年就已承认《芝加哥公约》并参与该组织的活动。但尚未签署《民用航空器贸易协议》，因为如果将航空器关税降低到零，显然不利于我国航空工业的发展。同时，我国在航空器维修、提供空中和地面的服务以及在计算机系统处理方面，与发达国家相比也还有相当距离。
我国基础服务产业与发达国家相比，不仅在技术、装备、资金、人才、管理、服务等方面均处于劣势，更重要的是中国基础领域尚未建立起市场竞争机制，企业尚未在竞争环境中磨练内功，基础设施产业的管理体制和充分市场经济条件下的管理体制相比，还有更大的差距，缺少规范行业行为的法律法规等。比如，欧洲的自来水产业都是由大公司主导的，而我国的供水业则完全是各城市自给自足的小农式产业。我国基础产业名为政府垄断，实为政府包揽。政府包揽而非垄断，有经营效率低下之弊，无规模经济之利，与一般市场经济国家的政府垄断不可同日而语。因此，进入 WTO后对基础产业的冲击是肯定无疑的，但冲击才会带来发展，企业的发展来自利润的动力和竞争的压力，引入竞争是提高经营水平的有效手段。从现在到加入 WTO、取消对部分行业的保护期限，只有三五年时间，留给基础领域自我调整和发展的空间已经十分有限。加快推进基础领域市场化改革，引入民间投资和建立市场竞争机制，已成为相当严峻和紧迫的重大课题。
三、面对基础领域的问题，我国政府也时常力不从心
1.我国未来中长期内基础设施投资占GDP 的比重呈增长趋势，财政无法包揽全部基础设施的投资
我国基础设施建设的关键问题是资金。根据世界银行的估计，我国80 年代中期基础设施投资占GDP 的4.4%，90 年代中期达到7.5%。世界银行预计：要保持GDP 的持续高增长，下一个10 年中我国基础设施投资占GDP 的比重将达到8%~9%，总量将达到7400 亿美元，其中2000 亿美元将用于能源基础设施建设。与此同时，我国财政支出占GDP 的比重却处于持续下降之中。在80 年代中期到90 年代中期之间，财政支出占GDP 的比重从1987 年的25%持续大幅下降至8.9%。而同期投资需求不仅绝对数量持续增加，而且占 GDP 的比重也从1989 年的15.8%上升到1993 年的25.3%。正是由于政府财政投资能力的降低，改革以来，非国有部门在一般行业中的投资已经占到相当高的比重。但是在基础领域的投资则因改革滞后仍然主要依靠国家投入，非国有经济投资的比重还很低。据全国工商联的统计，大型民营企业参与基础产业的企业很少，前100 位中有3 家，参与率为3%；前200 位中有9 家，参与率为4.5%；前300 名中有11 家，参与率为3.7%；前500 名中有18 家，参与率为3.6%。（侯志锐，2000）
2.政府包揽基础设施建设的另一个弊端就是效率问题
私人企业以利润最大化为其追求的目标，客观上会努力增加收入、降低成本、不断提高效率。而政府不以利润最大化为目标，其决策者和经营者不具有对经营成果的剩余索取权，从而缺少提高效率的激励机制。我国现有国有企业彻底走出困境之前，任何领域新建国有企业都有可能给政府背上新的包袱。相反，通过股份制改造让民间资本参与基础设施的建设和经营往往能够提高经营效率，增加经济效益。辽宁的锦州港和石狮的石湖港就是明证。
3.政府直接参与投资和经营，难免陷于纷繁复杂的微观经济事务之中，既不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能，也不利于企业之间的公平竞争
政府在制定和执行政策时难免偏袒自己的项目而给其竞争对手造成不公平的环境。这种情况中外皆然。在中国，泉州市政府由于每年从泉州大桥上收取七八千万的地方财政收入，而民间资本投资的刺桐大桥将“从政府碗里舀饭吃”，于是在刺桐大桥相关工程的征地、指示路牌的设立方面，地方政府表现出不积极合作的态度。
因此，中国基础领域的改革必须同时满足三大目标：一是降低服务价格，提高服务质量，使公众受益；二是提高效率，增强产业竞争力，进而提高中国经济的总体竞争力；三是引进社会资金，实现产业的持续、快速、健康的发展。
第二节 基础领域的市场竞争与政府规制
一、基础领域改革的现状与存在的问题
20 世纪80 年代以前，我国基础领域的基本体制特征是：政府部门直接垄断经营基础产业，基础设施的规划、建设、投资等严格执行国家指令性计划，投资来源主要是政府财政拨款，价格由政府控制，营业收入全部上缴国家。这一体制造成的后果是我国基础设施投资的长期不足，成为国民经济发展的瓶颈。比如，到1980 年中国邮电通讯总投入仅60 亿元，全国公用电话网容量仅435 万门，根本无法满足社会需求。直到1985 年，中国的电力建设都相当滞后，造成长达20 多年的严重缺电。到1978 年中国民航机场仅78 个，飞机只有不到100 架，航线仅162 条，乘坐飞机成为中国百姓的一种奢望。
打破国有经济垄断，开放国内市场，引入竞争机制，促进非国有经济发展是中国经济体制改革取得成功的重要经验。这些做法从竞争性产业开始逐步延伸到垄断性产业，从而掀起了对垄断性产业的改革和重组。而垄断性行业的改革并没有脱离国有经济改革的一般规律与基本问题，即如何处理政府、企业和市场三者之间的关系，只是问题的复杂和处理的难度要大于竞争性产业。中国政府对垄断性产业实施改革，反映了政府管理体制和国有经济的改革开始进入一个新的阶段。
放松管制、引入竞争是国际上垄断性产业改革的基本做法。然而，我国垄断性产业改革的动因与发达国家相比有较大差别。发达国家垄断性行业市场化的基本动因是国家所有权在以较低价格有效地提供高质量服务方面是失灵的，而我国垄断性产业改革的初始动力来自对资金的需求，也就是说单纯依靠政府投资无法满足市场高速增长的需要，这些行业一度成为制约中国经济发展的主要瓶颈。为了解决供给短缺和投资不足，吸引社会资金和放松价格管制就成为一种合乎逻辑的选择。
从80 年代开始，中国的经济改革进入基础领域，比如，引进外资进入能源领域，放松国家价格管制，允许经营部门提高价格和收费。这些改革措施极大地促进了我国电力、铁路、电信和民航业的发展。如1979 年~1995 年中国电信业以年均30%的速度高速增长，全国邮电通讯固定资产投资总额达2700 多亿元，其中2/3 的建设资金来源电话初装费。由此产生的结果是国家垄断体制的动摇，以及垄断势力的增强。比如中国电信几乎垄断了国内固定电信业务和98%的移动通讯业务。国家电力公司垄断了全国电网和调度权，使独立发电公司处于不平等的竞争地位。这些部门持续高速的发展和巨额垄断利润吸引了众多的各类投资者的兴趣。然而，此时我国基础领域政企分开远未实现，体现公开、公平、公正原则的市场竞争规则尚未建立，使其他投资者面临很高的进入壁垒。因此，此时改革的动力已经转变为被迫接受高价低质服务的消费者，不拥有垄断权力的新的市场进入者，以及急迫需要提高效率的政府。然而中国基础领域改革要比发达市场经济国家复杂。比如，需要处理政企合一的管理体制，以及国有企业的改革和机制转换等复杂问题，因此改革的难度相当大。而改革动力的转变又带来了改革要求的提升，即是改革逐步触及基础领域深层次矛盾。
这些矛盾突出表现在三个方面：
一是政企不分。基础领域基本上都是政企不分的国家垄断体制，相应的政府主管机构，既是行业的管理者，也是经营者，两者功能合一。垄断利益与行政权力的结合导致了极强的垄断势力，是典型的行政性垄断。
二是垂直一体化垄断。可竞争的环节和具有自然垄断性质的环节，都掌握在垄断部门手中。虽然在竞争环节引入了新的竞争者，但原有的垄断者可以凭借独占的垄断权力，使竞争者处于非公平竞争的不利地位。
三是管制制度缺陷。政府管制部门对垄断部门缺少足够的有约束力的管制，管制方式也缺少法律法规等依据。
解决上述基本矛盾的合理选择是：打破行政垄断，开放市场，让市场机制在基础设施领域充分发挥作用；同时政府通过建立起对基础领域各行业的规制，适当的干预弥补市场缺陷，一来保护公众利益和国家安全，二来促进公平竞争。
二、打破垄断，建立和完善基础领域市场化环境
中央关于“十五”计划的建议指出：“政府各有关部门，电力、铁路、民航、通信等垄断行业，都要按照政企分开的原则推进管理体制改革，引入竞争机制，减少行政性审批，使政府、企业、市场的关系真正转到社会主义市场经济体制要求的轨道上来。”中央政府关于基础领域的改革方向已经确定，关键是如何推进国有企业的改革和促进民间资本的进入，建立竞争机制需要制定具体的可操作性的政策法规。
1.建立充分竞争的市场机制是基础领域改革的优先目标
众所周知，垄断遏制竞争，进而造成资源浪费，降低效率，阻碍创新，垄断直接以高额利润盘剥其他经营者，并给消费者带来沉重的负担。经过多年的改革，尽管基础领域发生了程度不同的变化，但仍然保持着程度不同的行政垄断，严重抑制了社会消费与投资。尤其是电信、民航、铁路和电力四大行业受政府干预的程度也明显高于许多竞争性行业，例如对外资股比例的限制、国家持有部分股份以及对市场竞争的某些限制等。这些干预对行业的市场结构、市场行为和市场绩效等有着重大的影响。
2.竞争是反对垄断力量，提高经营效率，保护消费者利益的最有效而且是惟一有效的手段
在竞争的环境下，所有企业的管理者的激励机制是建立在可比较的绩效标准基础上，从而促使管理者尽可能降低成本，提高生产效率，提供更好的产品和服务。因此，在竞争的环境下，不仅私人企业会提高效率，国有企业也会提高效率。但如果不存在竞争，被管制的私人企业效率并不一定高于国有企业。竞争还能产生许多信息，消除所有者与代理人、管制者与被管制者之间的信息不对称，打破信息垄断，迫使企业按照边际成本或平均成本的原则定价，以实现分配效率，从而促进整个社会效率的提高。因此，加快打破政府垄断，引入竞争机制，造就市场化环境是基础领域改革的重中之重。
3.市场化环境，也就是各类资本能够在同样的规则之下展开竞争的环境
这样的环境有利于吸引民间资本（含外资）更多地介入基础领域，也有利于使国有资本大大提高竞争力。整个经济体制改革的目标就是市场化、企业化、政府宏观调空间接化。为使基础领域形成市场化环境，必须为民间资本的进入创造必要的条件（远非充分条件）。
（1）明确的市场准入制度。近几年因为投资不旺，一些行政部门欢迎国内民间资本大力投资；但是基础领域的诸多行业，哪些鼓励哪些限制，并无明确的市场准入规定。例如国家计委说“只要不是禁止的产业，都可以投”，但又不说哪些行业禁止，显得诚意不足。对于外资的进入，由于加入 WTO 谈判中所做的承诺，原有的许多限制都会取消，同样必须有新的市场准入规定。
政府应按照中央改革要求积极推动基础领域的制度创新，打破非国有经济市场准入的制度障碍，并通过相关立法，为非国有经济进入基础领域提供法律保障。当前应抓紧对电力、民航、铁路、电信等垄断部门原有法规进行修改和清理，明确引入市场竞争机制的原则，将原来维持垄断的市场结构的条款予以废除。
（2）改革投资体制，清除行政壁垒。投融资体制改革是诸项体制改革中最滞后的一环，亟待解决的问题成堆。就基础领域市场化而言，最大的障碍是项目前期工作中的以审批制为代表的行政壁垒。国有投资的所有者缺位，严加审批尚有可谅之处；外资与国内民间资本的所有者俱在，审批所为何来？
（3）严格的市场清除制度。这一制度主要针对政府资本，因为诸如欠债可以不还，干一个项目赔一个项目也不妨碍生存等有悖市场法则的做法，是政府资本的特权。没有市场退出机制和市场清除制度，就不会有优胜劣汰，只会有不计成本不讲效益的恶性竞争。竞争性产业的此类事例比比皆是，基础领域也不例外。我国虽然制定了《破产法》，但对国有企业似乎难以生效。
（4）建立信用机制。我国投融资体制存在一个在市场经济国家不成为问题的问题，就是普遍缺乏信用，缺乏信用观念。起源于国资、国企的这一弊端，早已发展为社会通病。基础设施吸引民间投资的基本方式是“特许权经营”，它建立在一揽子合同、契约之上。国资、国企缺乏信用观念，自然也缺乏合同观念。以电力行业为例，近年来已经对英国国家电力公司失信于宜昌，对西门子和以色列财团失信于日照。至于政府与国内民间资本之间，就更无契约可言。
（5）放松基础领域的进入管制，确立价格市场形成机制。目前，国家对基础领域的垄断，主要是通过对行业的价格管制和进入管制来实现的，并且国家往往是通过价格管制形成进入障碍。因此，必须改革基础领域的价格管制体制。①在铁路行业，建议在“网运分离”的前提下，对路网和运输企业间的结算价实行政府定价，放开除农用物质、军用物质等特殊物质以外的货运价格，对客运则完全放开。改革全国统一运价的传统价格体制，形成以各运输企业产品价值为基础的反应市场需求状况的区域性、专业性铁路运输企业的产品价格。②国际上电信市场开放的经验证明，电信市场开放越早的国家，电信业发展就越快，服务价格也更低廉。因此，应在电信资费实行听证的基础上，由市场形成电信价格。③在民航业，应放松管制，除属于自然垄断性的、涉及国家安全的基础设施（制空权和通讯导航设施）等可以由国家继续控制外，对属于竞争性的航运业、机场服务及航线等则要与民航总局及其分支机构脱钩，实行基于市场供求关系的航运价格政策。满足广大消费者的多样化需求，对不同的航线、航班、飞机、季节和节日，允许实行灵活的票价，不断缩小国内价格与国际价格的差距，迎接加入 WTO 和更激烈的国际竞争。④电力行业要实现网厂分离，竞价上网。实现所有发电企业，无论国有、中外合资、股份制企业都在公正、公平、公开的原则下竞争上网，迫使发电企业加强管理，降低成本，降低电价；在发电领域进一步打破垄断，放松限制，逐步放宽用户对电力企业选择的限制，允许大用户通过输电网向发电公司直接购电，输配电企业只收一定的“过网费”，不再从事电力买卖。
三、重构政府管制与行业规制
1.以维护有效竞争为目标的政府规制是基础领域改革的重要内容
高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本决定了基础设施具有某种自然垄断性。因其显著的规模经济，直接的、过度的竞争，反而会导致浪费和低效率，出现消极的竞争后果。如电网、信息网、供水网、铁路网等物质网络经济，所以基础设施领域应该允许垄断在一定程度上存在，并适度限制竞争。但是，如果对垄断企业的垄断权力不加限制，垄断厂商为了自身获得最大利益必将损害全社会的整体利益。这是市场不能解决的问题，必须加强政府规制。
政府规制是维护自然垄断性行业有效竞争的前提和基础。当政府决定对那些具有相当市场垄断力量的国有企业进行市场化改革，引入竞争机制时，企业利益和社会利益的冲突就十分明显。为了维护消费者利益，防止垄断者利用垄断权力获取其他部门的市场权力，政府应通过设计适当的管制机制，采取适当的政策措施来控制企业的垄断力量。例如通过取消壁垒或调整垄断性市场结构，增强现实或潜在竞争的力量；打破企业对信息的垄断，获得有关企业降低成本潜力的信息，进行价格管制，并规定服务质量。这方面我国政府职能很不到位，比如价格管制缺乏消费者的参与，应引入价格听证制度，以防止管制者与垄断企业串谋，损害消费者的利益。
2.实现政资（企）分开是建立行业规制的前提
政资不分是政企不分的基础，只有在分级所有的产权框架之下建立起出资人制度和所有者代表机构，才能实现政资分开；只有政资分开，才能实现政企分开，才有希望像市场经济国家那样，对基础领域各行业建立起规制。如果政府部门既当裁判员，又当运动员，就不可能有公正的立法和执法。
我国目前基础领域的政府规制是行业规制。而规制主体又是所属行业的行政主管机构，被规制对象则是直接隶属于行政机构的企业，这实际上形成了规制过程中的“政企联盟”。政企联盟的存在说明了基础领域中与市场经济相适应的政府规制模式尚未形成。这样，行业规制可能直接促使规制主体为了保证直属企业的利益，采取妨碍包括民营经济在内其他企业发展的法规政策。因此，当务之急是粉碎政企联盟，实现政企分开。这不仅要求政府行业主管部门转变职能，同时要求政府规制制定者转移给处于中立地位的立法机构。立法机构按照公共产品具有的层次性特征构建基础领域规制新框架，对在位者和新进入者进行公平规制。在政府内部可以考虑实行分级规制，地方政府规制应以不妨碍全国统一市场的形成为前提。
3.加强基础领域的法律规制
我国基础领域原有的体制框架基本上是国家垄断，社会目标的实现以及各种经济关系的协调，基本上依靠政府部门的行政力量，而不是依靠法律进行规范和约束。而且我国的法律制度还存在很大的缺陷：一是立法理念是管理本位，而非经济主体的权力本位，强调管理部门的管理权，忽视经济主体的经营自主权，导致政企不分。从现行的《铁路法》和《电力法》看，国家强调保证基础设施的安全，而不是规范产业中各经营主体的行为。二是部门立法与重复立法，延缓立法进程。同时也难以协调各主管部门的利益，难以体现法律的公平和社会效应。三是缺乏明确的、统一的执法机构进行统一执法，只好将法律法规交给一些现行国家行政管理部门进行执法。这种行政主管部门既立法又执法的做法，必然导致责权不清，执法不严等问题。
随着基础领域垄断体制的破除，国有垄断企业的市场化改造以及引入竞争机制后所有制结构的变化，原有的利益格局将发生重大变化，政府的目标与市场化的企业目标之间的冲突将日益突出，单纯依靠政府的行政协调已无法适应新的形势需要。因此，当务之急是加快立法进程，尽快建立一套清晰透明、规范市场运作、符合国际惯例的“游戏规则”。目前我国基础领域应该提上议事日程的立法，是尽快制定全国统一的《航空法》和《电信法》，修改《电力法》和《铁路法》。新的法律应体现立法者的中立性以及立法过程的公开性和透明性，保证法律和规则符合各个方面的利益，保证公私营经济公平的进入基础领域；法律必须确定基础产业改革的目标与程序，以增加市场的可预见性；新的立法应将引入竞争作为立法的基本原则，将原来的维持垄断的市场结构的法规条目予以废除；新的立法必须体现实行政企分开的原则，明确政府、行业管理机构与经营机构的关系。必须对管制机构的权限和行政程序进行规定，充分保障企业的经营自主权；新的立法必须对经营机构的市场准入条件、服务质量、收费标准等重大政策问题作出规定。
特别要强调的是尽快制定我国的《反垄断法》，要将破除国家垄断，引入市场竞争作为立法的主要内容。同时，还要避免出现市场垄断（或叫厂商垄断，），既要避免改革过程中原有的国家垄断被新的市场垄断所代替如中国电信对国内电信市场的垄断，也避免加入WTO 后，外国跨国企业的强势竞争可能形成新的市场垄断。要完善《反不正当竞争法》，特别要针对地方和部门保护势力设置的地区壁垒和行政壁垒，对外来竞争者的不公平待遇，还要消除原有的垄断企业凭借其独占的垄断权力使新进入者处于非公平的竞争地位。
第三节 拓宽非国有经济进入基础领域的途径与方式
一、股份制是非国有经济进入基础领域的基本形式，加快对基础领域股份制改造越来越具有迫切性
在经济转轨的关键时期，加快电力、铁路、民航、电信等基础设施领域的股份制改革，不仅有利于两权分离、政企分开、解决投资不足和提高运营效率，更重要的是，股份制是非国有经济进入基础领域的基本形式。历史上铁路就是靠股份制发展起来的，近年来国内外铁路改革的实践也证明，铁路同样具有较强的投资价值。我们应该充分估计股份制改造在促进非国有经济进入基础领域中的重要作用，并采取切实的改革措施和步骤，推进基础领域的股份制改革：第一，对盈利性的运输、通信、能源等基础设施，应根据条件成熟程度，逐步地、普遍地进行股份制改造。第二，对于能够改造为规范的股份制公司的，应争取早日上市。第三，对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现股份制改造。第四，对条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券方式，分阶段实现股份制改造。第五，在条件成熟时，应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现基础领域投资社会化，为基础领域股份制改造创造条件。在加快基础领域股份制改造改革的过程中建立严格的公司治理结构。股份制的一个重要特征是在实现资本所有者和经营者相分离的基础上，建立严格的公司治理结构。这是国有企业包括基础领域国有部门改革的方向。适应基础领域股份制改革的要求，政府不能再对基础领域的股份制企业实施不必要的干预，也不能以所有者的身份控制企业的人事、经营、财务等具体事物。政府在基础领域的活动范围、调控方式及职能都应彻底转变，实现由政府直接管制和控制向间接监控方式转变。
二、“特许权经营”是基础领域吸引民间资本的基本形式
1.BOT 是国际通行的基础设施建设方式
我国加入WT O 后，利用BOT 方式，吸收外资和国内民间资本参与基础设施建设具有很大空间。经济效益好的项目固然可以吸引民间资本参与，经济效益差的项目也可以通过好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引民间资本。政府可以通过多种方式改善基础设施投资回报率，关键是要解决BOT 方式所遇到的土地征用、项目融资、收益补偿等问题。
2.实现国有民营也是“特许经营”的常用模式
非国有经济参与基础领域有资本方式和经营权方式两种模式。非国有经济进入基础领域，不一定要出让股权，实现经营权的非国有化本身也是非国有经济参与基础领域的重要内容之一。我国基础领域经营权的民营化可供选择的形式大体有三种：即寻找民间的经营者、经理人；通过向民间招标实现基础领域服务与产品的销售代理民营化；通过招标实现基础领域后勤、技术保障的民营化。
三、根据基础设施的不同类型，采取不同方式吸引民间资本
1.对于电信、铁路、机场、港口、城市公交等既竞争又排他的基础设施
可以由民间资本参股、控股，甚至独资经营。美国铁路、温州机场、石狮的石湖港等就是私人出资兴建的。
2.对于竞争性弱但排他性强的基础设施
如果有利可图，私人企业愿意投资，那么政府应该引导民间资本介入，而不应该禁止其参与。如收费高速公路、桥梁、隧道等，政府应限制垄断高价以维护消费者利益，同时限制恶性竞争以维护投资人获得合理回报。
3.对于纯公共产品
如果能对使用者强制收费，民间资本仍然可以参与，如灯塔、铁路等。
四、鼓励民间资本采取联合、联营、集资、入股等方式进入基础领域；同时，采用项目分割的方式，降低民间资本进入的门槛
基础领域不像一般竞争性行业，民间资本一开始就可以独资进入、独资经营，而是以投资额度大，产业壁垒高，单个民间资本不足以形成进入基础领域的力量，只能以联合、联营、集资、参股的方式，比如通过建立多种形式的基金，把分散的社会资本集中起来，由专业人员进行运作，将有助于降低投资风险。另一方面，许多具有公益性和商业性的项目，是可以分割开来分别组织实施的，如铁路运输与建设可以分为两个部分，将商业性的运输部分让给市场去运作。
五、充分运用资本市场吸收非国有资本进入基础领域
近年来国内外基础领域的改革实践证明，基础领域在长期内具有稳定的投资价值和收益。放宽基础领域运用资本市场和上市的条件，不仅有利于形成非国有经济进入基础领域的途径，而且有利于促进我国资本市场的完善和稳定。应通过货币的资本化、资本的股份化、股份的证券化、证券的大众化来实现民间资金进入基础领域。
第四节 我国基础领域四大行业的分行业改革
近年来，随着中国加入WTO 的进程加快，在越来越迫近全球化巨潮中，长期沉睡在重点保护摇篮中的垄断行业面临着土崩瓦解的命运。基础领域终于撩起面纱，以放松进入限制、鼓励积极竞争、形成合理价格机制和市场结构为主要内容，开始了波澜壮阔、大刀阔斧的改革进程。尽管改革的过程痛苦而艰难，但各行业还是取得了不同的进展，改革的效益已经显现出来，它带动了2000 年旅游、家电等相关消费和投资的增长，为中国经济摆脱低迷徘徊的局面作出了贡献。
一、电信行业的改革：打破垄断、放开经营
中国电信业的改革经历了三个阶段。第一是放松价格管制时期（1980~1993 年），对邮电业采取“统筹规划、条块结合、分层管理、联合建设”的中央与地方分权体制，并于1979 年批准邮电部门征收电话初装费等放松价格管制的办法。这一改革大大促进了通信业的发展，但行政性垄断定价的弊端开始暴露，电信部门低质高价的服务引起公众强烈不满。第二是放松市场准入管制阶段（1993~1998 年），1993 年国务院批准组建联通公司，引入第二家电信运营商，并将移动通信业务转交联通公司经营。此时，国务院还授权信息产业部实行经营许可证管理，对非基本电信业务市场（无线寻呼和增值电信业务）实行更为广泛的开放。第三是管制机构改革和产业重组阶段（1998 年以来），将邮电部和电子工业部合并组建信息产业部，并将广电部及其他部门的通信管理职能并入信息产业部，为实现政企分开打下基础。同时对中国电信进行分拆重组，将中国电信一分为三，即分解成中国电信、中国移动通信公司以及中国卫星通信公司。这几年，中国电信业的改革和重组可谓大刀阔斧，轰轰烈烈。
首先，以打破垄断、引入竞争为主要目标的电信改革重组基本完成。1994 年以来，在基础电信领域已有中国电信、联通、移动、卫星、网通5 家主要公司在各自领域内与其他经营的公司开展竞争，互联网骨干网和IP 电话已由中国电信、联通、吉通和网通4 家进行经营；在寻呼增值电信和互联网服务领域，中国已发放3000 多个经营许可证，为电信和网络发展提供了多元化的主体。到2000 年底铁通公司宣告成立，中国电信行业形成6家寡头垄断竞争的市场格局。
其次，从1999 年7 月开始酝酿的“电信资费”问题在2000年12 月25 日终于尘埃落定，信息产业部发布了《关于电信资费结构性调整的通知》，使得电信服务价格有所降低。然而，按照收入水平和话费的比率来算，中国的电信，尤其是移动通信的收费仍属较高的国家。中国电信业的改革与加入世贸组织之后市场开放的要求相比，仍然存在巨大差距。
1.我国电信服务业貌似“庞大”，但经营机制不活，竞争力低下
改革开放以来，我国电信业在国家扶持下以30%的速度超常增长，中国电信在世界市场的排名急剧上升。1996 年中国电信收入1335 亿元（约合167 亿美元），位居世界第四，我国电信网已成为世界第二大电信网和第三大移动通讯网。显然，中国电信服务业已经成为世界电信市场上的庞然大物。然而，如果分析其投入产出状况，不难发现中国电信服务业的高速增长是靠巨额投入实现的。由于粗放式经营，巨额投入并未带来相应产出。比如90 年代上半期，利润增幅远低于投资增幅，并且随着投资增加，利润增幅逐年下降。我国电信业劳动生产率的两项重要指标——电信企业每员工电话主线数和每员工电话业务收入，不论与发达国家还是发展中国家相比都有相当大的差距。劳动生产率的低下，势必导致企业竞争力低下。
2.国内企业缺乏竞争“洗礼”，市场准入规则亟待完善
从我国最近的电信体制改革来看，除增值业务对国内放开竞争外，其他基本业务由中国电信集团、中国移动通信和中国电信长城公司经营。其中中国电信在固定电信业务市场占有率几乎为100%，中国移动业务市场占有率为95%，原市场占有率为50%的中国电信寻呼业务整建制划归中国联通。可见，这一改革仅仅是业务上的专业化、细分化及公司体制改革，原有的市场结构并没有发生实质性的变化。因为：一是并未增加同一业务的竞争主体，固定电话仍由中国电信和中国联通经营，移动通信由中国移动和联通经营。二是业务上彼此独立，难以形成竞争格局；中国电信纵向分割后，各公司按各自业务范围独自经营，业务范围之间缺乏实质性进入，仍然保持着独立垄断。三是市场准入规则没有根本性改变，缺乏透明的市场准入程序，因而阻止了其他国内企业进入市场参与竞争。四是电信企业产权结构依然如故，改革后的各电信公司均为国有独资，而形成充分竞争的前提是多元化的产权主体和产权结构。因此，长期以来形成的电信部门垄断经营的局面还未得到根本性改变，由此造成的政企难分、服务效率低下、服务质量差、部分资费偏高、竞争意识缺乏的状况也就难以扭转。
3.电信法规尚不符合WTO 要求，电信立法缺乏规范
WTO 有关条款中规定有透明度原则，反观我国电信业，纷争多年的我国电信业的根本大法——《电信法》至今还未出台，致使大量的管制政策来源于部门规章和文件。缺乏规范的电信立法，必将影响我国电信市场开放后的有序发展。
4.我国电信市场必须进一步打破部门垄断，开放市场
第一，实现网络与业务的分离，即电信基础设施建设与电信服务业相分离，对电信基础设施有所限制，完全放开电信服务业务。第二，对电信基础设施领域的主干网络与接入终端住户的局域网络相分离，即所谓主干线与“最后一公里”相分离，使网络领域局域层次竞争成为可能。第三，保证普遍服务业务。政府必须保证提供充足和合适的全国范围内的电信服务，若普遍服务有缺口，应通过招标的方式，选择最低限的补贴保证提供普遍服务业务。第四，通过招标和拍卖，发放有限的许可证，按许可证的类别分别允许提供传播线路及自行运作电信网络基础上的声音电话服务。第五，实现长市分离，数据剥离。进一步将中国电信拆分成独立经营长途电话和市内电话的公司，打破中国电信对市话的垄断经营。将中国电信数据局剥离出来并入网通公司，将极大的促进电信分组业务和IP 电话的发展。中国三网合一之所以难以实现，原因也在于中国电信对市话业务的垄断及其行业分割的体制。推动电信市场与有线电视传输市场的相互开放和业务交叉，就可以实现三网合一，大大提高网络设施的经营效益。
5.打破“政企联盟”，使信息产业部成为一个真正中立的管制机构
信息产业部的成立，标志着信息产业统一规划时代的到来。但只要信息产业部继续负责中国电信内部企业的改制和内部管理及其经营运行，它所制定的管制政策就难免有倾向性，很难真正发挥其行业管理职能。信息产业部作为行业主管部门，代表的应是公共利益，即站在中立的立场上，尽量避免任何利益集团的干扰，保证电信业内部有效竞争机制的建立。因此，当务之急是实现信息产业部与电信企业的彻底分离，打破政企联盟，使信息产业部成为一个真正中立的管制者，对现有市场主体和新进入者一视同仁，进行公平管制。
二、铁路行业的改革：网运分离比翼齐飞
我国铁路体制改革“九五”时期就开始了。迄今为止，铁路系统已实现结构性分流近80 万人，运输业减员32 万人。目前，铁路工程、铁道建筑、机车车辆、通信信号和土木工程五大非运输企业及学校已与铁道部脱钩；撤消了13 个铁路分局，撤并了227 个独立段站；铁路运输业已经全面实现资产经营责任制，铁路局市场主体的地位初步确立，客货运公司正在进行试点改革。
目前，我国铁路行业正在酝酿重大改革：铁路体制改革的总体思路是实现政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管，彻底打破现行体制。今后，路网公司负责铁路建设，分配路网和承担指挥职能；客货运公司则成为专门进行运输经营的市场主体。铁道部准备用10 年时间，分3 个步骤完成体制改革。第一阶段，以组建铁路局内部客货运公司为重点，初步实现客货分离。第二阶段，完成客货运公司的重组与规范，同时实现货运与基础设施的初步分离。第三阶段，在2006 年以后，将铁路局部货运公司重组为几个规范的公司制企业；同时组建全国路网公司，铁路局转变为路网公司的分公司；政府主管部门铁道部实现彻底的政企分开。
这样，未来铁路运输市场化的格局是：铁路客、货运公司开行客、货运列车，直接从市场取得经营收入，按照相同的标准向路网公司支付线路使用费和其他服务费用。客货运公司具有相对独立而明确的经营责权，能够实现经营自主决策，成本自控，自筹资金。客运可以形成同一线路上不同公司的列车竞争。货运可形成不同公司对同一货物运输的竞争。同时向外国企业开放铁路市场。届时，消费者可望以更低的价格获得更好的服务。而政府则可以集中精力管好路网公司，把需要铁路承担的公益性建设和宏观调控任务集中交由路网公司负责。
1.为“网运分离”创造基础性条件，首先要求铁路系统非运输产业与运输业实现分离
目前，铁路部门多元经营企业有1 万多家，从业人员近60万，经营领域涉及运输代理、旅游、广告、商贸、工业、建筑、外经外贸等行业。但由于长期在大一统的计划经济体制下运行，运输企业与多元经营企业产权不明，经营业务界面不清，人员混岗，企业难以成为市场主体；相互挤列成本、转移收入和利润，核算不规范，各自的经营成果不能真正反映，经营责任制难以落实。这种状况已经成为推进“网运分离”改革、建立现代企业制度、规范运输与多元经营核算、发展多元经营的障碍。因此，铁道部要求铁路系统客运、货运、路网以外的所有非运输经营业务与运输业尽快脱钩，在2001 年内实现企业分设、财务分账、人员分开的三分开政策，做到产权明晰、规范核算。这不仅是推进主附分离，加快多元化经营企业发展的需要，同时也为推进“网运分离”创造基础性条件。
2.分解铁道部职能，推进铁路运输管理体制的改革
应将铁道部的铁路国有资产管理职能分解出来，转移给国有资产管理部门。铁道部作为政府职能管理部门，主要承担全国铁路的行业管理、铁路国有资产监督管理、铁路运输市场管理调控及部分社会事物管理职能。铁道部现有的国有资产运营职能，转移给新组建的中国铁路建设投资公司或以经济区域和现有路局为基础、按照现代企业制度组建的铁路运输集团，让它们作为市场主体与法人实体，依据运输市场状况进行独立决策与经营。明确铁路业的属性，以法律形式界定国家与铁路运输以外的关系，为铁路运输业实施市场化经营创造条件。建议结合《铁路法》的修订，通过法律手段来界定铁路运输业商业化经营与公共产品性质之间的关系。当铁路运输业在承担国家运输而蒙受损失时，国家要依据契约给予补偿。
三、民航业的改革与重组：期待凤凰涅
改革开放以来，中国民航业在相当长的一段时间里以20%的速度增长。乘坐飞机的人次从50 年前的1 万人次增长到近6000 万人次，航线从2 条发展到1122 条，飞机从12 架发展到500 多架。
在高速发展的同时，民航在各个方面积存了矛盾和困难：现在我国有34 家航空公司，小而多，形不成规模效益，资源配置重复，航空公司还不是真正的市场主体，自我约束能力差，只能进行低水平的分散竞争；1998 年民航出现全行业的亏损，亏损额高达24.4 亿元，而且形成一个混乱的市场。由此，民航成为国务院要求三年脱困的主要行业之一。经过努力，1999 年，民航实现扭亏为盈，而2000 年由于油价调整造成航油价格上涨35%，目前又面临全行业亏损。年前，民航在机票价格居高不下的情况下再提票价，引起百姓不满与舆论哗然。
我国民航业陷入困境的根本原因是，在公路运输和铁路运输的竞争下，因机票价格过高导致有效需求不足。在市场增长缓慢的情况下，依靠提高票价来扭亏为盈，不滞是饮鸩止渴。目前，中国与美国等发达国家已经签订了开发天空的协议，严峻的国际竞争已经迫在眉睫。中国民航业必须加快改革与重组的步伐。
1.民航业改革应实现分行业经营
第一，盈利性业务与非盈利性业务分开。将经济落后地区、客流量小、不盈利但社会效益显著的业务与航空公司业务、航油航材经营业务、经济发达地区且客流量大的机场业务等盈利性业务分开，采取不同的投资、运营方式和财税政策。第二，自然垄断性业务与竞争性业务分开。对机场服务等具有自然垄断性质的业务，要在业务范围、收费价格、服务标准等方面进行管制，对航空公司业务，要打破行业性垄断，引入合理竞争。第三，航空业内部服务职能按专业分离，即按客运、货运、通用航空、旅游、技术信息、航空食品、地面服务等进行专业化分工。第四，军用、民用、通用相分离。
2.实现“先脱钩、后重组”，推进民航管理体制改革
民航管理体制改革应从转变民航总局职能入手，撤消省级民航管理机构，实现国家、大区垂直管理模式，即建立机构精干、运转高效的民航总局及其他管理机构两级行政管理体制。民航总局及其他地区管理机构与所属企业完全脱钩，管理方法和手段要从过去简单地定计划、管审批，转变为制定并实施全局性、战略性行业发展规划。加快机场管理体制改革，建议中央政府所属的机场资产，尽快转归地方政府，少数仍属直属中央政府的机场，应成立机场公司，由国务院授权管理经营。民航总局主要行使政府对机场的行业管理职能，不再直接管理机场。改革传统的空中管制办法，按照国际惯例，重新划分空中资源的军用、民用、军民合用的航空权。
3.适应国际航空企业联盟化、大型化和全球化的发展趋势，组建中国民航“巨无霸”
民航总局在2000 年7 月宣布将民航直属11 家企业组建成三大航空集团公司。这11 家直属航空公司涉及资产1500 亿元、人员7.3 万人，分别占中国民航业总资产的81.5%、人员的77.9%。重组是一项复杂的工程。民航总局提出，要在保证安全飞行的基础上，通过企业自主，政府引导，完成这次重组，在重组过程中决不搞“拉郎配”。重组后的三大航空公司，将与民航总局脱钩，成为自主经营、自负盈亏的经营实体，所有航空公司在市场竞争中将成为平等竞争对手，成为真正的市场竞争主体。据悉，中国南方航空公司与中国北方航空公司的重组方案已经确定，是否还要民航总局的批准？
中国民航业重组不仅要解决行业规模偏小，运输企业相对过多，企业经营效益不佳的矛盾，更重要的是改造旧体制，进行产权制度改革，建立现代企业制度，实现航空公司投资主体的多元化。因此，中国民航业的重组首先是通过合并重组来提高规模实力和市场集中度，推动寡头市场格局的形成和催生具有国际竞争力的大型航空公司；其次，提高股权转让，实现航空公司相互持股，尤其是大型公司对中小航空公司的控股与参股，以提高大型公司的市场覆盖面和提高小型公司的渗透性。再次，减持国有股，实现航空公司投资主体的多元化。国家可以在保持控股的前提下，尽量将国有航空公司的股份公开出售给国内外企业和私人，对航空公司进行股份制改造。同时，对长期亏损和资不抵债的航空企业实行破产。
四、电力行业的改革：厂网分离，竞价上网
我国电力行业的体制改革早已开始，1998 年按照政企分开的原则，撤消了国家电力工业部，并将其组建为国家电力公司。然而，由于没有引入竞争机制，国家电力公司成为实际上的行政性的寡头垄断公司，结果，这比单一行政垄断更能损害国家和消费者利益。因此，电力市场化改革的任务远没完成。
电力体制进一步改革的基本目标应是：打破计划经济体制下原有的发、输、配一体化管理、天然垄断的管理模式和经营方式，实现厂网分开和竞价上网，推动总体电价的降低。首先，应促成电力工业资产重组的厂网分家——国家电力公司由经营电源为主转向电网的建设与经营为主，除直接为电网服务的重要调峰、调频电站、大型坑口电站、调节性质好的大型水电站以及高科技、清洁煤发电、环保示范项目外，国家电力公司将其下属的其他发电厂剥离出去，在一个省的范围内形成若干能平等竞价的独立发电公司。二是打破现有电力行业各利益主体的利益格局，推动上网电价市场化，谁的电价低，谁的上网电量就多，而全国的结算价是统一的，因而价格低的发电企业在统一的上网结算价格下，可以取得比别的发电公司多的上网电量，进而取得高于平均水平的收益。这将完全打破现有“一厂一价”的计划管理定价模式，促使电力公司加强内部管理，降低发电成本。三是引入对现有发电厂的自动发电技术，对能量管理系统中的电力系统负荷预测、发电计划、交易计划、输电能力计算以及实时电价计算等都提出了进一步的要求。四是将原电力工业部派出机构的大区电管局的职能属于跨省性质的移交给国家经贸委，实现政企分开，省为实体。五是实施西电东送，全国电网联网。全国电力市场的形成，将推动全国电网以至全国电价总体水平的降低。
第五节 发挥政府在基础领域改革中的重要作用
一、进一步解放思想，转变观念和政府职能
首先，要转变对非国有经济的定位问题。从现代市场经济的角度看，非国有经济进入基础领域是中国经济市场化改革的题中之义，是市场经济内生的必然要求。因此，政府对非国有经济参与基础领域改革不是允许不允许、赋予不赋予、让出不让出的问题，而是要还权与民、还权于市场。政府应尊重和支持非国有经济参与基础领域改革和发展，尤其是在非公共性的基础领域。其次，应进一步明确政府职能定位。长期以来，我国政府存在职能的缺位、错位和越位现象。其实，政府有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务，创造和维护公开和公平的社会经济环境。转变政府职能，就是政府投资不仅要从盈利性生产领域撤离出来，而且要把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给社会去做，让非国有经济逐渐成为基础领域的投资、经营主体。政府的主要作用是完善基础领域的立法，推动政府工作的法制化，规范市场经济条件下财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保证公平竞争，建立和完善社会保障制度和社会服务体系，为基础领域的改革和发展提供良好的制度保障。
二、政府要加大政策扶持力度，为民、私营经济积极参与基础领域改革创造有利的政策环境
1.政府要废除对民、私营经济的歧视性政策
清理和修改现行对非国有经济的歧视政策，切实解决民间投资者在土地征用、项目审批、用水用电、职称评审、进出口经营权、税收负担等方面的不公正待遇，创造公平竞争的政策环境。
2.采取相关配套政策，为非国有经济的直接融资和间接融资创造便利条件
首先，要清理限制民间投资、融资的政策，允许并保护企业法人和自然法人直接融资的权利，为合格的非公有制企业提供在证券市场融资的机会。配合国有经济结构调整和国有资本的流动重组，鼓励符合条件的民、私营企业购买上市流通的国有股和法人股。重新开放产权交易市场，为非国有经济提供产权交易便利。其次，要发展为非国有经济融资服务的股份制银行和地方银行体系。在国家政策引导下，鼓励民间资本按市场原则在自愿基础上设立金融机构，为非国有企业提供新的融资渠道。再次，政府要利用财政贴息和建立投资担保基金为民、私营企业投资基础设施提供融资便利。
3.提供政府赞助和收入担保
政府赞助主要是在项目启动阶段推动特许经营者的融资活动以及减轻原始资金的开支负担。政府的赞助是无需偿还的，政府赞助主要是为投资人提供基础设施建设和经营用地，股票、债券认购，无息贷款和为进口物资豁免关税。政府还应给新进入者提供优惠待遇如税收减免、允许新投资者自主定价或提高收费，促进其发展壮大，并用财政补贴或综合补偿的办法，提供发挥民营资本进入基础领域的激励机制。如通过提取地铁沿线土地涨价部分收益，或将沿线盈利性项目与地铁项目“捆绑”，以弥补地铁开发商和营运商的收益缺口。
4.应将积极的财政政策与鼓励促进非国有经济发展的体制创新结合起来，促进基础产业的发展
三、制定基础领域产业结构政策，使投资主体的投资方向和规模选择符合社会整体需要
基础领域市场化改革将刺激投资主体的积极性和主动性，并提高投资效益和减少资源浪费。但是，仅仅依靠市场调节基础领域的投资活动是不够的，必须加强对基础领域的宏观调节。
1.政府应承担基础设施未来需求预测和总体布局规划，并制定基础设施建设的中长期发展计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率提供指导
良好的规划可以大大提高基础设施的投资效率，比如美国德州的道拉斯和福特沃斯两个城市共同拥有一个机场，它坐落在另一个城市艾尔维营；而德国也在荷兰鹿特丹建造自己的海港，因为它比在汉堡更便捷。相反，珠江三角洲却建有六大国际机场，造成了很大的浪费。
2.合理划分事权，优化财政投资和支出结构
首先，要合理划分中央与地方政府的事权，地方基础设施应主要由地方政府投资兴建，中央政府可以给予适当补贴，只有跨区域的基础设施才由中央政府投资，也可以采取地方和私人资本入股的办法。其次，政府在基础设施建设方面的投资重点应是那些具有自然垄断特征、外部效益大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业和公共设施。政府对这一部分的投资在形式上可以采用国有独资和国有控股公司，在资金供应上可以通过无偿拨付资本金、国家参股和财政信用投资等形式，保证这些基础设施投资与营运的正常进行。对纯属公共性产品的科教事业如基础教育、基础研究，环保事业如地下水净化、防护林、空气质量改善等也主要应该由国家财政提供资金。政府对这些基础产业和基础设施投资的能力和方向将对经济结构的调整起到至关重要的作用，并带动整个经济的发展。
3.税收减免仍应作为实施产业结构调整和地区结构发展政策的重要手段
如改革现行的按售电数计征增值税的办法，将水电工程的一次性投资分摊至各年中，作为增值税计算基数的进项抵扣，就能大大激励水电代替火电。降低利用清洁水能发电的所得税或实现零税率，鼓励投资者进入西部开发水能资源。现行征收的基本建设投资方向调节税，加大了投资成本，实际上成为一种产业进入的门槛，应适时废除。17%的增值税过高，适当降低增值税率将有助于刺激投资。同时，基础设施投资期限长，回收慢，政府应减免该领域的财产继承遗产税。
四、为非国有经济进入基础领域提供良好的社会服务和社会保障
（1）为了尽快提高民营企业进入基础领域的能力，应当发展促进政府和民间资本合作的各种中介组织，为非国有经济进入基础领域提供政策咨询、市场信息、资产评估、财务分析、人员培训和技术服务等全方位、高质量服务。协助政府将一批具有投资潜力的可行性项目推向市场；对即将进入的新企业进行基础领域投资的专业知识培训；为民营企业提供投资基础设施所需要的技术支持；当民营企业的融资顾问和代理服务；保证政府基础设施投资的连续性及贯彻执行等，使其成为政府与企业之间的桥梁和纽带。（2）加快人事制度和社会保障制度的改革，使各基础领域产业原管理部门分流出来的公务人员能够得到妥善安排，尽量减少基础领域政府机制改革中来自现有集团成员的阻力和摩擦。（3）政府要依法行政，减少政府不合法行为。目前应以治理“三乱”为重点，进一步优化经营环境，坚决清理收费项目，取消不合理、不合法的收费项目，规范收费方法和行为，切实减轻民营企业的负担。政府要增强服务意识，变管理型服务为服务型管理。
