1933年希特勒上台之后不久，英国的战略领导人很快就认识了希特勒德国的威胁。随着国际形势的发展，德国的侵略野心越发膨胀。根据“先大陆后海洋”的战略方针，德国首先要控制和吞并中东欧住有德意志人的地区以建立未来“世界帝国”的核心，然后势必征服西欧以夺取欧陆霸权，彻底打破一战后形成的欧洲政治格局。因此，在英国领导人看来，不受武装限制的德国无疑是对现状从而也是对英国安全的重大威胁。
但是，正如上面的理论分析的那样，面对德国的威胁，英国政府作出了软弱的反应。30年代早期，英国战略领导人曾提出要承担大陆义务并大力加强远征军来对抗德国威胁。不过，空军威慑战略最终占了上风。由于认为空军能造成“不可忍受”的致命打击，英国提出建立一支规模和效率足以引起敌人敬畏的空军。在这种战略思想的指导下，英国只进行了规模有限的扩充军备，导致军备增长速度逊于德国。到30年代后期，由于战略环境的持续恶化，英国被迫放弃单纯空军威慑战略而转到防御性的有限义务战略，后者的要害就是把在欧洲地面作战的任务推卸给法国。此外，英国还寻求对德国推行绥靖政策。迟至1939年，英国内阁才终于同意对欧洲大陆战争提供军事援助的承诺，并为执行这项任务的部队提供了必要的资金。因此，总的说来，在30年代的大部分时间里英国执行的对外战略是包括了容忍退让和部分制衡的混合政策。
下面，首先对30年代英国对德国威胁的反应作史料上的交代，然后对决定英国军事思想、联盟政策以及重整军备的制约因素进行理论上的分析。分析表明，由于对外经济联系的削弱，受到利益内向的社会力量和利益集团制约的英国战略决策者无法作出强硬的制衡反应，只能对德国采取怀柔政策。
5.3.1 英国对德国威胁的反应
鼓吹对外争夺“生存空间”的希特勒在德国上台引起了英国战略部门对德国威胁的强烈警惕。1933年，保守党人达夫？库珀访问德国后指出：“德国正在以史无前例的规模和劲头进行备战活动。”帝国防务委员会在希特勒上台仅仅一年后也发出警告：“德国是最大的潜在敌人，我们的长远防务政策必须针对这个敌人。”1933年和1934年，英国战略部门对荷兰、比利时和卢森堡等低地国家的安全表示担心，认为英国在这些国家有至关重要的利益，为了保卫这些利益必须建立远征军。1935年11月，英国外交部已经明确地意识到“德国的眼睛毫无疑问已经转向了莱茵河非武装区、海外殖民地以及中东欧等问题”。1935年3月，德国单方面废止凡尔塞条约限制德国军备的条款而公开进行扩军，一年后希特勒又突破洛迦诺公约占领了莱茵河非武装区，并沿德法边境修筑防御工事。面对德国的一系列冒险举动，英国的战略领导人满怀忧虑，并且寻求大规模重整军备来应对德国的挑战。
随着国际局势的恶化，英国总参谋部对自己的国防力量能否“足以同时面对德国、意大利和日本的情况下保卫自己的领土、贸易和重大利益的安全”深感忧虑，因而推动内阁于1932年取消了“十年无大战”的乐观假定。从1933年开始，英国的战略部门主张对欧陆均势给予军事承诺。总参谋部指出，在3～5年内德国将威胁到英国安全，但陆军却完全没有做好在欧陆抗击德国的准备，因此必须立即着手重整军备。
由于总参谋部的警告，1933年9月帝国防务需求委员会成立，该委员会由三军参谋长、外交部常务次官、财政部常务次官及帝国防务需求委员会秘书长组成，其任务是规划和审议三军军备。1934年初，帝国防务需求委员会向内阁提出了一个五年扩军报告，要求把皇家空军扩充到52个中队，并使陆军能够将4个步兵师、1个坦克旅和1个骑兵师投放到欧洲大陆作战。帝国防务需求委员会没有提出海军建设的具体规划，但海军自己提出了重整军备的要求。
但是，“从重整军备一开始，财政部与三军之间就为经费问题不断进行斗争。”针对上述需要7600万英镑的重整军备计划，财政大臣张伯伦以军事需求会影响国内经济和政府社会计划为由强烈反对，认为该军备计划是“只会引起恐慌的多此一举”。最后，英国内阁在重整军备不能“干扰正常贸易”和“影响经济的复苏”的思想指导下，决定扩充皇家空军，但否定了建设远征军的提议。对此，总参谋部认为：“如果我们不拥有一支能够在欧陆进行早期干预的陆上力量……潜在的敌人和盟友的决策都会受到我们这种不足的军力的影响。”有学者认为，由于当时军事技术的限制，轰炸机并不能对一个国家的战略目标造成不可忍受的打击，加之德国对空军效用的认识与英国不一致，空军威慑战略实际上是靠不住的。强调空军威慑战略而轻视陆军的重整军备计划表明，英国注重的是本土防卫。但是，这种部分制衡举措并不能威慑德国的扩张步伐。
面对德国的扩张态势，英国还采取了容忍退让的绥靖政策，并坚持不与法国结盟的立场。1933年至1934年，为了防止德国无限制扩充军备，英国积极推动给予德国平等军备权利来换取德国接受新的军备条约的裁军谈判。1935年3月，希特勒宣布德国军用飞机已经达到英国同等水平之后，英国更希望与德国谈判以限制德国空军的发展速度。虽然英国对德国作出了妥协，但限制军备的谈判没有任何成果。1935年4月，在商讨保障欧洲和平的莱斯特沙会议上，英国表示不考虑对洛迦诺公约的破坏者实施制裁。也在同年6月，英德签订了公然违反凡尔塞条约的海军协定，此举不仅增强了德国扩军的“合法性”，还恶化了英法关系。另外，由于不愿意与德国发生冲突和花钱维持一支干预欧陆战争的陆军，1934年3月英国拒绝了法国的结盟建议。此外，英国虽然没有明确反对法国提出的旨在阻遏德国的东方公约，即包括法国、德国、波兰、捷克、巴尔干国家和苏联的集体安全条约，但也没有给予东方公约计划以任何承诺；而且，英国外交大臣约翰？西蒙告诉法国，如果要得到英国的支持，法国必须同意给予德国“军备平等权利”。总之，1933年至1934年，英国不但没有对法国作出任何援助承诺，反而开始了妥协和容忍的绥靖政策。
1935年，帝国防务需求委员会提出第三份报告，即所谓“理想方案”。该方案要求为1936年到1940年五年的军事预算再增加4亿英镑（原方案已增加5000多万英镑）以扩充海陆空三个军种，包括建立海军的双强标准（作战的假想地是在日本和英国领海）和陆军的野战部队。财政部反对依靠增加税收和发行公债来筹集资金，主张对规模庞大的理想方案进行削减，尤其是要削减陆军预算。张伯伦坚持认为，“我们的资源用于空中和海上，要比用于建设庞大的陆军更为有益。”内阁的大多数成员支持削减理想方案的预算规模，但在陆军问题上形成尖锐对峙。最后，内阁于1936年2月达成妥协，通过追加预算和征收茶叶税来提供重整军备的资金，但理想方案的规模被大大缩减。其中，空军由于其战略重要性，得到同意购买的飞机的数量比实际生产能力还要多；而海军的双强标准没有获得批准；作为“三军中的灰姑娘”的陆军遭受打击最大，内阁虽然支持筹建一支野战部队，但装备该部队的时间往后推迟，致使陆军在事实上无法进行部署来干预欧陆的均势形势。
战略形势仍继续恶化。1936年3月，德军进入莱茵河非军事区。英、法缺乏与德国对抗的决心和战略准备，因此没有对德国的冒险行动给予任何制裁。德国进军莱茵河，加剧了动荡局势。由于英国不热心与欧陆国家结盟来抗衡德国的侵略危险，比利时害怕卷入战争于同年宣布中立，英国因而失去了一直被空军视为有重要价值的基地，也使得法国成为盟友的紧迫性凸显出来。但是，由于陆军缺乏足够的拨款，要对法国提供直接的军事援助力不从心。1937年5月5日，张伯伦在一次内阁会议上说，“我们在陆地上的贡献应当基于有限的规模。假定下一次战争将由我们单独对德作战，是错误的。如果我们必须战斗，我们应当拥有同盟者，它们必须无论如何维持庞大的陆军。”张伯伦的这种有限义务论，即英国重整军备的努力应集中于空军和海军，陆地的战斗任务由法国去承担，得到多数内阁大臣的赞同。6月，新任财政大臣西蒙提出了一整套审查和分配三军经费的财政程序。按照这种制度，国防需要必须服从财政的支付能力，而不是最大限度地挖掘财源以满足迫切的国防需要。海军大臣达夫？库珀尖锐地批评了这种制度，指出低估国防需要的危险比低估财政资源的重要性的危险更大，前者会“导致战争的失败和彻底毁灭”，而后者只“导致严重的困难、重税、生活水平的下降和社会服务的减少”，并认为“限额分配的办法”简直就是限制国家保卫自己安全的能力。
对德国，英国继续推行忍让政策。1937年11月，新任首相张伯伦没有与外交大臣安东尼？艾登商量就决定派遣掌玺大臣哈里法克斯访问柏林。在会晤希特勒的时候，哈里法克斯提出英国并不反对但泽、奥地利和捷克斯洛伐克等中东欧领土的和平变更。哈里法克斯的提议得到了财政部的大力支持。财政部呈送帝国防务委员会的一份报告写道：“因此，非常希望我们能采取一项不那么消极的政策，其中最重要的是对德国更加友好的态度。哈里法克斯勋爵与希特勒先生近期的会谈电传有力地表明了希特勒先生发展与我国友谊的诚恳而真实的愿望。如果能够促进对德国的友好感情，那么就可获得真正的机会来解决困扰我们的最主要问题，也可获得真正的机会来解除无法忍受的日益增长的重整军备负担。”1938年4月，张伯伦告诉法国领导人，英国的公众舆论支持苏台德地区“全面的持久解决办法”，但不允许英国政府为捷克的独立而战争。
但是，绥靖政策遭到外交部的强烈反对。1937年12月，张伯伦解除了外交部常务次官罗伯特？范斯塔特的职务，外交大臣艾登也于次年2月离开内阁，两人的位置分别由热衷于经济事务的张伯伦亲信亚历山大？卡多根和哈里法克斯所接替。
1938年英国仍然拒绝承担欧洲大陆义务。3月德国兼并奥地利，英国除了抗议之外没有任何动作。吞并奥地利使德国控制了中欧战略要地，构成对捷克的三面包围并进而向捷克提出领土要求，捷德边境对峙引发“五月危机”。英国领导人完全清楚捷克问题的严重性，但还是强调有限义务，并继续对德绥靖。在五月危机中，战争部提出，如果发生战争英国应该按兵不动，直至法国抵挡住德国的最初进攻以后才能派遣远征军到欧洲大陆。由于竭力避免与德国发生冲突，1938年春当希特勒为侵略捷克而加紧准备之时，英国表示不支持法国维护捷克独立的行动。在9月慕尼黑危机之时，战争似乎迫在眉睫，但英国除了作出在公园里开挖壕沟的象征性反应之外并无进行军事对抗的打算，因而再次通过绥靖换取了一隅苟安。
1938年末，英国政策开始变化。慕尼黑危机之后的几个月里，总参谋部向内阁要求得到重建两洋海军、向空军提供本土防御和远程轰炸机以及装备远征军的拨款。1939年1月，总参谋部还提出了干预欧陆战争的报告。由于担心德国侵略荷兰并以之为进攻英国的空军基地，2月英国政府通知法国表示愿意向法国派遣正规远征军。1939年3月德国占领布拉格之后，英国内阁批准了陆军组建6个欧洲野战师的要求，并且把地方自卫队从13个师扩大一倍为26个师。同时着手与法国参谋部进行会谈，确认双方力量将共同对德作战。另外，英国内阁决定实行和平时期的首次征兵制，1939年8月批准了海军的两强标准。由于军需部的建立，战略库存得以增加，大批熟练雇工进入军备生产行列。3月31日，英国宣布对波兰的安全提供保证。通过一系列的安全保证，英国在德国周围建立起一个阻止其进一步扩张的篱笆。重整军备的限制得到了根本逆转。
总之，面对德国的扩张威胁，英国在重整军备、军事战略、联盟关系和绥靖政策等诸方面表现软弱。1933年至1938年，英国的国防实际投入增加了250%，但德国的国防实际投入增长更快，高达470%。英国国防投入占GNP比例的增长速度在30年代一直逊于德国。而且，英国对三军种的投入也不如德国平衡。英国对空军的投入占国防开支的比例急剧增加，而海军投入从1933年占国防预算的近50%下降到1939年的25%左右；1937年之前陆军投入一直呈减少趋势，30年代后期有所上升，但直到1939年陆军占国防开支总额的比例仍低于1933年。轻视海军和陆军而一味强调空军，反映了财政部在内阁决策中的主导作用，致使内阁接受了财政部基于费效比（cost-effective ratio）而提出的空军威慑战略，而战略部门提出的承担大陆义务和偏重陆海军建设的主张受到压制。由于30年代前半期英国的重整军备数量和质量都无法平衡德国的威胁，以及空军威慑的不可靠性和缺乏干预欧陆的兵力，使得英国在迟至1937年底之前都只能奉行有限义务的军事战略。直到1939年，内阁同意组建远征军和实施海军的两强标准，英国的有限义务战略和绥靖政策才发生了变化。
5.3.2 软弱政策的原因：经济的内向性与国内限制
那么，是什么原因促使英国在重整军备、军事战略和对法德关系中表现出软弱性呢？一些历史学者指出了资金困难、和平思潮和资源短缺等原因。这些原因固然都很重要，但还不足以解释英国的政策反应。在很大程度上，这些原因是由于英国对外经济关系的削弱所造成。30年代资本主义世界经济危机削弱了英国与其他大国的经济依存关系，并塑造了利益集团和社会公众偏好的内向性，而经济上的内向性则限制了政治领导人重整军备的努力。因此，在国防力量严重不足的情况下必然导致有限义务的军事战略、拒绝与法国结盟以及绥靖德国等政策。
部分历史学者认为，经济衰落是英国对重整军备施加种种限制的原因。1929年至1933年的资本主义世界经济大萧条以及1937年至1938年的经济衰退确实给予英国经济以沉重打击。但是，经济不景气并不是造成军备滞后的最主要原因。从理论上说，在经济不景气的时候，重整军备反倒能够起到拉动就业和促进经济增长的作用。问题的关键是，在对外贸易和资本输出严重萎缩、经济趋于内向的情况下，增加军费投入将带来经济上和政治上的困难。1933年3月31日，帝国防务委员会在给内阁的《帝国防务私营军工企业的状况》报告中承认，“如果军工和造船业要有足够的生产潜力以应付战时需要，它们必须能够得到稳定的外国采购。可是，除了航空业之外其他部门的外国采购眼前都不可能得到大规模的增加。”由于外部需求不振，为了提升英国军工生产能力以实现大规模的重整军备，政府就只能选择增加开支和提高税收。但是，提高税收不利于经济复苏，政治上显然行不通。大萧条之后由于国际经济的崩溃，国内消费导向的产业脱颖而出并引领着英国经济的复苏，增加税收无疑将抑制对经济增长至关重要的国内消费水平。当然，政府也可以通过借款来增加军备开支。但是，为什么直到1937年2月内阁才通过增加军备开支的国防法案呢？有一种解释是，负责经济事务的财政部官员拘泥于预算平衡的正统观点，缺乏反经济周期的思想。这种观点不能解释财政部最终又放弃正统观点的做法。资料表明，工商金融界最初担心国防借款会造成通货膨胀和财政危机从而影响英镑的信用并进一步动摇伦敦国际金融中心的地位，所以坚决反对国防借款搞军备。只有在1936年末当财政部提出的一揽子贷款方案获得了金融界和商业界领袖支持后，重整军备方案才终于得以落实。因此，透过经济衰退对重整军备影响的表象可以发现，利益内向的经济集团在1937年之前的军备动员过程中起着非常重要的限制作用。
另外一些历史学者指出，经济资源的约束是英国重整军备受到限制的客观原因。其中的一个资源约束是熟练劳动力的短缺。建筑工程、钢铁企业和光学仪器等部门已经是全员就业，如果转向军备供应，这些产业和熟练劳动力将离开民品生产。由于英国经济的内向性，熟练劳动力的雇佣受到约束，大批熟练劳动力如进入军备企业，英国经济势必受到严重损害。而如果英国经济是出口导向的话，民品生产的企业转向军备生产对国内经济的冲击就小得多了。另一个资源约束是原料的严重短缺。英国国防建设1/6以上的战争物资必须依靠进口，30年代的国际信贷危机本来就使英国黄金储备大量流失，在出口不增加反而锐减的情况下，重整军备势必造成国际收支的严重失衡。而借款来搞军备，则不仅会产生通货膨胀，也会使国际收支进一步恶化。所以，经济的内向性加重了国际收支问题，从而限制了英国重整军备的规模和方向。
从反事实推理的角度来说，如果英国与国际经济有很高的依赖度，或者国内存在向欧洲出口的强大利益集团，重整军备受到的经济制约就可能小得多。因为，如果欧洲大陆的安全环境与英国的整体经济休戚相关，政治领导人和社会利益集团在政治压力和利益动机的驱使下将推动民用企业转向军备生产。所以，军备迟缓不仅是因为受到熟练劳动力和其他生产要素的约束，更因为对外经济联系的削弱造成企业和熟练劳动力的动员困难以及在这种条件下大规模重整军备对经济的打击。总之，经济的内向性导致重整军备的落后，而正是因为国防力量的虚弱，英国才执行空军威慑和有限义务的军事战略，拒绝与法国结盟以避免承担大陆义务并对德国采取绥靖政策。
除了受到国内限制外，英国领导人对结盟的悲观看法也是导致其软弱反应的原因。由于经济衰退，30年代的法国政局极其动荡，再加上法国在贸易和战略问题上与英国的冲突，使英国对法国的实力和能否发挥盟友的作用非常怀疑。1934年3月的一次内阁会议记录写道：“鉴于今日法国的形势，与法国结盟将承担可怕的负担。”1937年12月，财政部呈送帝国防务委员会的一份报告对法国作为盟友的可靠性作出了悲观的评估，认为法国是“虚弱的国家”。甚至到1938年9月的慕尼黑危机期间，英国也没有改变对法国的看法。当时的英国驻巴黎大使向国内报告说，虽然部分法国部长放出“狠话”，但法国政府既缺乏打仗的意愿，也缺乏打仗的民意支持。
英国对苏联作为军事合作伙伴的可能性更充满了根深蒂固的不信任。英国在经济上对苏联的依赖低，决定了双方共同经济利益少；政治上张伯伦等英国领导人对苏联有本能的反感与猜忌，不相信经过肃反后的苏联军队能对英国提供什么援助。所以，英国没有认真地考虑与苏联进行军事合作的问题。1938年，德国吞并奥地利和捷克之后，发出了明白无误的战略进攻信号，欧洲地缘政治均势发生了重大变化。英国最初的反应是希望组成“东线”来造成对德国夹峙的威慑态势，但张伯伦不顾军事参谋部门关于“在军事上宁愿让波兰保持中立而与俄国结盟，也不要让俄国中立而与波兰结盟”的告诫，最终放弃了苏联而把波兰视为东线的关键。
对大西洋彼岸美国的立场，英国领导人认为它内部的孤立主义势力十分强大，因而不相信美国能成为可靠的盟友。整个30年代，英、美在对外贸易、国际汇兑和战争债务等问题上一直存在着尖锐的竞争和冲突。富兰克林？罗斯福及其国务卿考科德尔？赫尔竭力主张“关税休战”，排除关税壁垒，取消进口限额，以便美国商品顺利进入英国市场。而与美国的如意算盘不同的是，张伯伦的保守党政府以及英国工业联合会和全国制造协会等强大的利益集团坚决捍卫渥太华帝国特惠制，即在英国和其自治领、殖民地之间通过关税壁垒建立起占世界陆地面积1/5的庞大的排他性贸易集团。与此相联系，在稳定货币、争夺资源等问题上，英、美也坚持立场，互不相让。威廉姆？洛克（William R。Rock）指出，张伯伦“对美国不同意以放弃对德国的赔款要求来勾销英国战争债务心有怨言，罗斯福对伦敦经济会议稳定美元汇率措施的拒绝更使他气愤不已”，因而在英、美经济和政治关系中产生了一种令人失望的“怀疑和沮丧的症候”。
但是，由于美国的雄厚实力，英国领导人从战略角度还是认识到必须改善与美国的关系以争取英美合作。张伯伦指出，改善英美关系是“规避目前世界危险”的必然要求。艾登认为，与美国缔结经济条约是“为了英帝国的存续而满足美国中西部农场主的‘面包和黄油’的利益要求和削弱孤立主义力量”。1937年3月，英国驻美大使罗纳尔德？林德塞发表评论说：“如果欧洲发生重大危机，妨碍美国政府援助大不列颠帝国的最主要阻力将来自中西部地区，而与英国缔结通商协议直接受益的正是中西部地区……（通商条约）甚至可能是决定美国态度的关键性因素。”由此可见，英国领导人看到了经济关系的削弱对美国制衡决策的消极影响，所以对美国能否成为军事盟友没有把握。1937年8月29日，张伯伦在写给他姐姐的信中说：“在世界事务上，美国要成为真正有助益的盟友还有很大距离。”张伯伦的看法并不是孤立的，国土大臣萨缪尔？霍尔抱有同样观点。霍尔认为，1938年初的英国政府“怀疑的不是美国是否具有真正的良好意愿，而是怀疑美国在发表了令人鼓舞的言辞之后能否见诸实际行动”。他还明确地指出，张伯伦“确信美国人的孤立主义情绪使美国不可能作出有效的行动，因而在一触即发的欧洲危机面前英国只能主要依靠自己。”1938年2月19日，张伯伦在日记里解释了他之所以一直谋求与希特勒和墨索里尼改善关系的原因，他认为美国的“孤立主义”势力是“如此强大和直言不讳”，以至于“一旦（英国）陷入麻烦而无法指望它的任何帮助”。在慕尼黑危机期间，罗斯福虽然已经觉察到德国称霸欧洲的危险，但囿于国内约束，不但不向德国施加压力，反而呼吁调停解决冲突，这种政策信号反过来强化了英国对美国的顾虑及其绥靖主义立场。
总之，大国经济联系的减弱导致英国经济的内向性，从而限制了领导人动员国内资源进行军备和制衡德国威胁的能力。英国的战略决策者虽然认识到了德国的威胁，但限于国内约束不得不执行重视空军而轻视陆军的军事战略，避免承诺对欧洲大陆的义务，并对德国采取安抚性的绥靖政策。此外，由于经济关系的下降，英国对与法、美、苏作为可靠盟友的预期也相应下降。
