一、国有控股公司的含义界定及类型
1.国有控股公司的含义界定。
对控股公司的定义，尽管众说纷纭，但基本看法是一致的。英国的《简明不列颠百科全书》认为，控股公司是“持有其他公司的控股份额，能以最少的投资控制几家公司的企业组织，它可以作为单纯的持股公司单独存在，也可以兼营本身原有业务”。日本的《大月经济学辞典》认为，控股公司是以资本集中、积累为基础，利用股份公司制度，通过对其他公司持股和参加经营，从而支配、管理一群公司的公司。控股公司的着眼点不是生产、流通、金融等一般业务，而是着眼于资本集团全体的资本增值；控股公司的总体形态受历史、法律的制约，在不同国家、不同时期有所不同。对控股公司的理解是与对企业集团的理解联系在一起的，因为任何一家公司都可能持有另一家公司的控制性的股份；而人们通常只称控制了一组公司的公司为控股公司，这组公司与控股公司组成所谓企业集团。控股公司是这组公司的公司或者说核心的企业。
对控股公司的定义各国存在着某些差异。从各国通行的控股公司的定义来看，控股公司包含两层含义：一是控股公司是指一组公司，其中有一个公司的股份能控制另一个公司或一组公司；二是控股公司既可以是单纯的持股公司，也可以是生产经营性公司。在明确控股公司含义的基础上，对国有控股公司的定义就比较好把握了，但国有控股公司不同于一般私人资本的控股公司，它由国家专门设立，由国家出资，即使国有股份低于50%，根据法律规定，国家也拥有一定的特殊权利，公司的设立与废止往往同国家政策有关，其生产经营活动也在一定程度上受国家政策的直接影响。
根据以上讨论，国有控股公司可以定义为：国有控股公司是指通过持有其他公司的股份额，这个股份额在其他公司中拥有决定的表决权，从而能对这些（个）公司进行有效经营控制的，从事资本经营及其他经营的国有公司。国有控股公司是国家采用控股公司形式达到其特定目的的一种制度安排，即国家为更新国有资产和国有企业管理制度而采取的一种新的企业组织形式。最显著的特点就是它的所有者主体主要是国家，而非个人或一般法人，这使得它和一般的企业区分开来。一方面，它是市场的替代物；另一方面，它又是行政的替代物，国有控股公司是市场交易成本和政府行政成本内部化的结果，只有当这种内部化的边际成本小于市场边际交易成本，也小于政府的边际行政成本时，国有控股公司的制度才是经济的。
2.国有控股公司的类型与发展动因。
国有控股公司是国家管理国有资产的组织形式，是经国家授权，代表国家经营一定范围内国有资产的经营单位。在我国，随着企业改革的不断深入，国有控股公司已成为经济组织中的重要组成部分。我国国有控股公司刚刚开始发展，我们不难发现现存的国有控股公司还未建立一种规范合理的管理方式，按照控股公司内部管理重点的差异，可以将控股公司的控股方式分为三种类型：财务型控股、战略型控股和操作导向型控股。
（1）财务型控股（Money Management Holding Company）。其主要体现在纯粹型控股公司中，财务型控股管理将注意力放在财务指标数据的控制上，通过控制股权支配被控公司的重大决策，以达到资本控制的目的。财务型控股公司主要成员之间互相占有对方股份，形成一种“你中有我，我中有你”的环状结构。这种形式的控股公司往往没有一个特定的核心企业，如日本的三菱、三井、住友，以及欧美国家的财团如摩根、杜邦、洛克菲勒。银行通过对集团成员企业的系列贷款成为集团的核心。综合商社通过在集团内外组织购销活动成为企业集团的中枢。财务型控股公司的目标是不区分业务领域的企业收益最大化。公司的资产管理成为核心功能。
（2）战略型控股（Strategic Management Holding Company ）。战略型控股，是混合型控股公司的核心功能，控股公司有核心企业，集团母公司通过层层控股，形成子公司、孙公司……从而形成金字塔型企业集团整体。一方面，母公司掌握目标公司的控股权，使被控股公司的业务活动有利于控股公司自身营业活动的发展；另一方面，它以核心企业从事某种实际的生产经营活动。控股的母公司和战略经营单位即子公司的关系是通过战略协调、控制和服务来建立的。如日本的新日铁、日立、丰田、东芝、松下等。战略型控股公司在区分战略单位的前提下，追求战略资源的优化配置，母公司承担着战略计划与协调各战略单位的功能。
（3）操作导向型控股（Operating Holding Company）。操作导向型控股公司直接控制集团各领域和控股各领域的日常经营，母公司对各被控股企业的各项功能给予指导。
根据三种管理模式的控股形式不同。
3.国有控股公司的实质。
国有控股公司的实质是“国有资产的运营机构”，它不同于一般的生产经营性企业。它同集团公司、“单体大公司”的总部不同，与计划经济体制下的行政性公司更不相同。
第一，在“单体大公司”中，总公司领导分公司、分厂，在企业内部实行的是行政层级管理体制，上级直接指挥并领导下级。而控股公司作为母公司，其与全资子公司、控股子公司及参股企业、联营企业等，有产权关系，有共同的经济利益，有生产协作关系，但在法律上，在经营过程中，则是地位平等的法人。母公司的主导地位、核心作用是通过母子公司的关系体现出来的。
第二，国有控股公司是以价值形态的国有资产及其收益为主要运作对象和手段的母公司，它不像业已成立的大多数生产经营性企业集团中的集团公司，作为核心企业往往是一个颇具实力的生产型龙头企业。因此与集团公司不同，控股公司的管理体制是母子公司为主体的结构，其管理内容不是一般意义上的企业生产经营管理、现场管理、质量管理等等，而应在上述基本管理的基础上进行更高层次的战略管理、资本运营管理和市场营销管理等。控股公司管理的重点应尽可能快地转移到选择好中长期的战略目标、把握好战略目标的实施步骤以及发挥出母子公司群体的整体优势与效益上来。
第三，产权是控股公司实现其整体管理目标最基本的管理手段。控股公司不再是政府部门，它已不是企业的行政领导机关。它与众多子公司形成的母子公司体系的集合性、层次性已不是靠行政力量所能维系的了。控股公司只有通过产权关系才能对子公司发挥影响作用。以股权为基础获得的投票权，或以契约为基础获得的协调权，对企业的管理都带有明显的间接性质。
第四，由于企业具有不可分割性，而以控股公司为母公司的企业群体中有有限责任公司、股份有限公司等，因此，其与市场的外部边界具有不确定性，加之这些企业相互间的诸多关系基本上也都是通过市场媒介来转换的，所以控股公司与子公司之间，母子公司与市场的关系之间，还具有十分明显的开放性。
二、国有控股公司的产权关系
国有控股公司的产权关系，既包括外部与作为出资人国家的关系，也包括内部的产权关系。
1.国有控股公司外部产权关系。
国有控股公司的外部产权关系在各个不同的国家存在着较大的差异，在管理模式上存在着多样化的趋势：（1）日本是以大藏省为主的管理模式；（2）英国是中央各主管部、财政部和议会相结合，并以各主管部为主的管理模式；（3）美国是主管部和国会常设委员会分别管理的模式；（4）德国和法国是中央财政部和各主管部相结合，并以财政部为主的“双重监督”管理模式；（5）瑞典是主要由工业部和财政部分别管理的模式；（6）意大利和巴西是中央专门机构和国有控股公司分层管理的模式；（7）新加坡是政府经营局和直接组建国有控股公司分类管理的模式。
国内关于国有控股公司外部产权关系也有多种构想和实施方案：（1）国有控股公司同各级人民代表大会的全民财产委员会所属的国有资产管理机构签订合同，被授权从事产权经营和生产经营；（2）国有控股公司同各级人民代表大会的国有资产管理委员会和政府双重领导下的政府国有资产管理部门签订授权经营管理合同；（3）所有的国有资本均归两三百个国家级大型国有控股公司，并由它们直接同中央政府设置的国有资产管理部门签订授权经营合同；（4）国家国有资产管理部门向中央有关专业部派出人员，组成国有资产管理分支机构，国有控股公司同该机构签订授权经营管理合同；（5）在省级国有资产管理委员会下设若干专业管理委员会承担各专业国有资产管理委员会的职能；（6）国有控股公司同无隶属关系的省、市、县国有资产管理委员会签订授权经营管理合同，并接受该委员会（由同级党政领导组成）下政府国有资产管理办公室的日常监督管理；（7）各级地方政府建立行使出资人职能的国有资本运营决策会议（由同级领导和有关专家组成，但又不纳入政府序列）。它与国有控股公司之间以资本为联结纽带，是出资人与被投资企业的关系，不是国有资产授权经营管理的关系。而各级国有资产行政主管部门对本行政区域内的全部国有资产实施行政管理和监督。
2.国有控股公司的内部产权关系。
以世界各国控股公司的内部结构为参照系，我国国有控股公司的内部产权关系基本模式可分为垂直型和相互持股型两种。国有控股公司的垂直产权关系模式是指以某一国有大型企业为母公司，通过股份参与层层控制子公司和孙公司，从而形成了一个包含许多关系公司在内的“金字塔”式的产权结构。日本把母公司持股率在20%以下的公司视为参股公司，持股率介于20%~50%之间的视为关联公司，持股率大于50%的视为子公司，子公司和关联公司统称关系公司。而美国则把一家公司持有另一家公司有表决权的股票达10%以上就视为控股公司。美国和日本判断是否控股的持股率之所以存在如此重大的差别，是因为美国股权高度分散而日本的股权则相对集中。判断一个公司是否是另一个公司的控股公司，取决于股权结构状况，应从实际上是否控股为基准。如果按照日本产权关系的划分方法，整个控股公司垂直产权关系模式包括三个基本层次：含分公司（非法人单位）在内的母公司、与母公司有一定产权关系的关系公司以及与母公司有一定产权关联的参股公司。我国现存国有控股公司的产权关系模式大多数属于垂直型的。
国有控股公司的相互持股型产权关系模式是指公司集团内两家以上的公司采取相互持股的方式所形成的产权结构。在相互持股的公司内，母子公司和各子公司之间可以反向持股和环状持股。
不管采取以上哪一种产权关系模式，国有控股公司的集团内部以产权为基础的管理和控制可以分为两个基本层次：一是作为出资人的股东凭借其股份，以股东会和董事会为中介，对母公司进行控制和管理；二是作为独立法人的母公司凭借其股份，以股东会和董事会为中介，对子公司和各关系公司进行程度不同的控制和管理。其中，母公司对子公司及关系公司的管理包括：（1）派遣董事和高级管理人员进行人事控制。（2）通过对某些资产的使用权和处置权进行资产控制。（3）包括内部融资和纳税在内的资金控制。（4）包括财务关系和财务人员在内的财务控制。（5）子公司及关系公司资本增减和重要合同签订等重大经营活动必须向母公司进行事先报告制度，在实际操作中，不同的国有控股公司对子公司及关系公司管理和控制的具体途径存在一定的差别，但在本质上讲都包括在以上内容之中，不过母公司的控制和管理的一个重要原则就是不能构成对子公司的侵权。
三、国有经济控股的股权多元化
国有经济作为国民经济的主导经济，应该在关系国计民生和国民经济命脉的重要领域与关键领域保持主导地位。但在需要国有经济保持主导地位的领域，并不一定要采取国有经济独资的方式。在特定条件下，国有经济保持控股地位，非国有经济以参股方式实现与国有经济的融合。按股份关系、股权结构实现现代企业的规范运作，是国有经济发挥主导调控作用的有效方式，采用这种方式在客观上也实现了国有经济主导作用的放大。
国有经济控股方式在一定条件下可以分两种：一是绝对控股；二是相对控股。绝对控股是指国有经济占总股份的51%以上；相对控股是指股权结构在真正多元化、股东众多、股权分散的条件下，国有经济保持第一股东的方式而实现的控股。如果企业股权分散，股本规模庞大，国有经济持股在20%~30%，甚至更少一些，也可以实现有效控股，即相对控股。在股权高度分散的上市公司，控股所持比例可以更低一些。从国有经济要发挥对国有经济的调控带动作用的角度来说，相对控股优于绝对控股。这是因为在相对控股条件下，国有经济可以用较少的资本调控更多的社会资本。
一般来说，需要国有经济控股的领域，大多为关系国计民生和国民经济命脉的重要行业与关键领域。在这里，对国有经济控股需要做出区别的是：国有经济是独资还是控股？国有经济独资的领域相对于国有经济控股的领域要窄得多。国有独资的必要性除了关系国计民生和国民经济命脉这一基本原则外，更重要地则是体现国家机密、关系国家实力、关系国家核心利益的必要性。国有独资的另一种说法就是由国家利益决定了它的存在，不允许非国有经济参加。对国有经济需要加强和发展的战略性领域，除个别实行国有独资外，绝大多数应采取国有控股的方式。包括：国家控股的、有其他非国有经济成分参加的有限责任公司；中方控股的中外合资公司；由多个国有法人投资组成的有限责任公司；国家控股的股份有限公司和上市公司等。国家对关系国计民生和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制应遵循四项原则：一是普遍实行公司制改造，建立独立于政府之外的国有控股公司，实行政企分开；二是每个门类都应有几个国有控股公司经营，形成竞争格局，保持企业竞争活力；三是每个门类中，国家只控制其中的骨干企业，国有资本应从非骨干企业和中小企业中逐步退出；四是设置专门机构管理国有控股企业，特别是选派国有资本代表人和进行财务监督。
国有经济在重要行业和关键领域实行控股也有例外。那就是在现存高赢利的国有企业中，为实现国有资产的保值增值，国有经济的控股也是必要的，这是完全从赢利角度所做的考虑，以这种状况存在的国有经济也许是一般竞争性领域，也许是国有经济需要退出的领域，但从国有资产保值增值的角度来说，这种操作也是必要的。对这类国有企业，由于高赢利、高回报，吸收其他社会资本也相对容易得多。
另外，国有经济控股的股权多元化还应该包括积极发展国有控股公司之间的相互持股、参股。首先，公司间的持股、参股能改变公司的内部机制。相互持股、参股使持股公司以机构股东的身份进入公司董事会，机构股东的经营者实际操纵股东权利，架空被参股公司的原始股东——国家主管部门的权利，有助于实现公司内部机制朝目标模式迈进。其次，通过公司间的相互持股、参股，发展以资产联系为纽带的竞争性企业集团，一方面可发挥规模优势同国外的大公司相抗衡；另一方面，企业集团集各成员公司之财力，成为局部的投资中心，可以开展较大规模的国有资产的经营活动，对其他国营企业进行兼并、购买和接管等产权交易，担当国有资产经营主体，通过产权交易的方式使被兼并企业脱离原有的行政主管部门，可逐步打破现有对国有资产按地方和部门条块分割管理的格局，减少国有控股公司向目标模式过渡的摩擦，实现国有资产存量的流动，这在现阶段资本流通市场不发达、国有股的直接流通规模小、难以实现国有资产存量的有效调整时是尤为重要的。
四、组建国有控股公司的客观必然性
1.组建国有控股公司是发展社会主义市场经济的内在需要。
建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对社会资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰。运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。在社会主义市场经济中，要求国有企业与非国有企业平等参与市场竞争，国有企业必须采取公司制的组织形式，真正实现自主经营、自负盈亏。国有企业进行公司制改造后，可以是国有独资、国家控股或参股的股份有限公司，也可以是有限责任公司。国家对国有企业的产权管理也相应转变为国有股权管理。面对众多公司制企业中的国家股权，政府要保证其对国有股权管理的有效性，客观上必然要求建立国有控股公司这种新的企业组织形式。随着社会主义市场经济的发展，市场机制调节经济活动的滞后性、盲目性和短期性行为越来越明显，因而实行社会主义市场经济体制必须要有政府的宏观调控，组建国有控股公司正是实现这一目标的有效手段。西方国家的国有控股公司基本上是作为政府调控经济的政策工具而产生的。例如新加坡淡马锡控股公司、意大利工业管理和控股公司等，它们的作用一方面是投资于私人企业界不愿或无力投资的领域，促进社会经济发展；另一方面是接管效益不好的私营企业，医治企业病并使其恢复生机和活力，以便于私营部门能更好地从事其生产经营活动，保证社会经济的稳定发展。总之，随着市场经济的发展，国有控股公司作为弥补市场机制缺陷的手段，服务于市场经济的作用会更为突出。
2.组建国有控股公司是国有企业转变经营方式的必然选择。
从1994年《中华人民共和国公司法》实施起，我国国有企业开始由非公司制企业大规模向公司制企业转变，这种经营模式的转变最典型地反映在企业经营方式的变化上，企业已经不仅局限于从事以为社会提供商品或劳务为内容的生产经营活动，而且还从事产权经营活动，即通过出资持有其他企业的股权来支配其资产经营活动以实现自身资产增值的一种经营方式。产权经营活动的结果之一是企业经营组织集团化，即企业从单一经营组织体系转向母子公司结构的集团式经营组织体系，而原来以资产经营为主的核心企业将变为以产权经营为主的控股公司。另外，在公司制普遍推行后，国有控股公司通过购买其他公司的股票，或向其他公司投资入股可掌握众多企业的资本，实现控制意图，这种方式与企业兼并等方式相比，具有花费较少、资本集中快、享有子公司的优势而无须承担子公司债务等优点，因而是壮大国有经济、实现其在整个国民经济中占主导地位的有效手段。总之，随着公司制的普遍推行，即使国家不直接组建国有控股公司，相当一批国有企业在其发展过程中也会逐渐转变为国有控股公司。
3.组建国有控股公司是重组国有资产的有效手段。
重组国有资产、优化其配置是搞活国有经济的当务之急。当前，国有经济的竞争力与其应该承担的任务及所面临的发展环境不相适应，主要表现在：（1）国有企业目前已完全置身于激烈的国际、国内市场竞争中，但国有企业竞争力不强。（2）国有资产经营未能彻底摆脱低效益的困境，企业亏损严重，无法在国民经济中起主导作用。（3）国有资产配置上存在着严重的产业结构、产业组织不合理状况，不利于国有企业成为参与国际竞争的主力军，难以开拓国际市场。如何改变这种状况呢？一种办法是依靠国家投资，这无疑是必要的，但有很大困难。另一种办法是依靠企业自身借助市场机制走兼并、联合之路，这是市场经济条件下实现国有资产重组的基本途径。由于目前我国市场机制还不十分完善，因此靠兼并、联营实现资产重组将是一个漫长的过程。第三种办法是运用政府的国有资产产权管理手段，对国有资产存量实行有计划的重组。这种办法在一定程度上可以弥补国家财力的不足，并能加快企业自主优化组合的过程，其具体措施就是组建以产权经营为主的国有控股公司。
五、组建国有控股公司对完善国有经济实现形式具有重要的意义
1.完善国有制实现形式是国有制经济改革的主要内容。
国有制与国有制实现形式是既有联系又有区别的两个概念。国有制（准确地说是全民所有制）是指生产资料归国家（全民的代表）所有的一种经济制度，其核心是生产资料的归属问题，反映人们在占有生产资料方面的关系。所有制具有相对稳定性，一定的生产资料所有制形式取决于生产力发展水平。随着生产力的发展变化，要求生产资料所有制关系相应地进行变革。恩格斯指出：“所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”国有制的实现形式则是指人们在社会生产活动中支配、经营国有生产资料并对产品进行分配的具体形式，其核心是国有生产资料的营运效率及对剩余产品的索取问题。国有制的实现形式具有较大的可变性和灵活性。
同一种性质的所有制，在生产发展的不同阶段，在不同的国家、不同的地区以及不同的行业和企业，可以有不同的实现形式。例如，资本主义早期私有制的实现形式是以单个资本家直接占有和经营资本为主要形态，随着生产力的发展，资本主义私有制与生产社会化产生了尖锐的矛盾，解决与缓和这一矛盾的途径是在不改变资本主义私有制的前提下，寻找新的所有制实现形式，股份公司的出现，就是资本主义私有制实现形式发展变化的产物。寻找国有制的实现形式，就是要探索和建立国有生产资料在社会再生产过程中有效的组织方式、经营方式、交换方式和分配方式。改革开放以来，对国有企业实行的放权让利、承包经营、转换经营机制以及公司化改造等一系列做法，都是对国有制实现形式的不断探索。
在传统计划经济体制下，大多数国有企业都是国有独资企业，没有形成企业投资主体的多元化，国有产权没有人格化的代表，谁来代表国家行使所有权不明确，无人承担企业经营盈亏责任，分配上实行平均主义，难以实现与市场经济相兼容。为了构造社会主义市场经济体制的微观基础，必须选择国有制经济的有效实现形式，才能克服国有经济与市场经济之间的矛盾。目前，完善国有制实现形式的主要内容，就是在对国有经济进行战略性调整和改组的基础上，根据不同的国有企业选择不同类型的企业形式。在完善我国国有制实现形式的过程中，国有控股公司这种组织形式具有特殊的重要意义和作用。
国有控股公司是市场经济国家管理公营企业的组织形式，它是随着第二次世界大战后的国有化运动而形成和发展起来的，是依据国家有关法律组建的具有法人地位的经济实体。国有控股公司作为介于政府与企业之间的中介机构，向上对专职的国有资产管理部门负责，向下以股东身份进行经营管理。国有控股公司的职能是受政府产权管理部门委托，经营受托范围内的国有产权，通过各种有效的方式，实现国有资产的优化配置，确保国有资产经营效益最大化及国有资产保值增值。
无论采取哪种国有制实现形式，最主要的环节是理顺和明晰企业产权关系，建立有效的委托代理制，选择适当的经营方式，合理地分配剩余产品。传统国有制实现形式存在的最大问题是产权不清晰，产权主体不明确，从而引起政企不分、权责不明、经济效益低下。首先，企业对其拥有的财产没有独立的法人财产权，企业的法人财产与国家作为投资者拥有的其他财产没有严格区分开。这样，一方面企业不能按照生产经营的需要，对其拥有的法人财产进行自主的使用和处置，即不能自主经营；另一方面，没有实现真正意义上的有限责任，国家对企业经营中的债务和亏损实际上是负无限责任。其次，政府集社会经济管理者、国有资产所有者和国有资产经营者于一身，没有很好地将三者的职能分开，执行这三大职能的机构相互交叉重叠，出现众多机构的职能混乱。一方面每个机构都具有社会经济管理和国有资产经营管理的职能；另一方面又使国有资产所有者主体缺位，任何一个部门都难以独立地行使所有者的职权。既造成政资不分、政企不分，每个部门都可以所有者身份直接干预企业经营管理，又无人真正对国有资产的经营负责，致使责权不对应。最后，产权所有者没有进入企业，不能以所有者的身份对企业经营活动进行有效2.国有控股公司对于完善我国国有制实现形式的重要意义。
（1）通过组建国有控股公司，改革现行国有资产管理体制，明晰国有企业产权关系，实现政企分开，确保国有资产保值增值。
的控制和监督。正是由于产权主体缺位的原因，产权所有者只是在企业之外分散地行使所有权，企业的经营活动被内部人所控制，从而导致所有者权益受侵犯，企业资产受损失。即使在已经实行股份制改造的国有企业里，由于国有股所有权的行使没有得到真正的落实，这个问题也没有很好解决。产权不明晰，使国有企业陷入所谓的“体制困境”，即在现有的国有资产格局下，解决产权不清与政企不分问题正处于进退两难的境地，国有企业制度创新难以实现。产权不明晰，就无人为国有资产的保值增值负责，国有资产的流失就会越来越严重；明晰产权，又找不到一个恰当的国有资产所有权的代表者，因为现有的国有资产管理部门还发挥不了国有资产所有者代表的作用，如果要它发挥这样的作用，只能强化行政管理手段，这又将导致更严重的政企不分。组建国有控股公司，能有效地解决国有企业产权明晰的问题，并使其走出“体制困境”。第一，组建国有控股公司，可以解决政府部门多头行使国有产权的问题，使国有产权明晰化。控股公司对上只对政府行使国有资产所有权的部门负责，对下由它行使所有权，产权十分清晰，从而使得产权主体的责任明确。第二，通过国有控股公司，可以有效地实现政企分开。国有控股公司在政府与企业之间形成了一个隔离带，起到中介作用。政府只能对控股公司实施管理，而不能越过控股公司去管理由其经营的国有企业和关联企业。第三，通过国有控股公司向其所控股或参股的企业委派董事，参与企业的经营管理，可以有效地解决产权所有者对企业的约束与监督问题，有利于提高国有资产的运营效益，确保国有资产保值增值。
（2）组建国有控股公司，有利于解决国有企业建立现代企业制度中国有股权代表的规范化问题，加快建立现代企业制度的进程。
建立现代企业制度是我国国有企业改革的最终目标，我国已进行的许多建立现代企业制度的试点中，由于国有股权管理没有解决，远没有达到预期的目的。就是已经实行了股份制改造的企业，这个问题仍是一个没得到很好解决的问题。从现实的情况看，股权管理存在的主要问题有：第一，国有股持有机构没有真正确定，没有解决好国有股的代表问题。按照国家的有关规定，由国家授权的非政府性投资机构作为国家股权的持股单位，是解决政企不分的有效方法。但是，国家一直没有对这些可授权的投资机构做出明确的法律规定，没有形成合适的授权机制，国家和授权机构之间的权、责、利关系还没有定型化、法律化。从实际情况看，一些政府机构争当国家股的股东，但又不愿也无法承担国家股应当承担的责任和风险。国有股的持有单位，有的是国有资产管理部门，并由它委派国有股权代表；有的是地方政府，并委派某一机构代管；有的是地方政府指定的主管部门或由主管部门“翻牌”而成的公司；有的股份制企业由董事长或总经理充任国家股权代表。但无论谁代表国家股，都没有解决好责、权、利的统一问题。国家股的代表无法承担其应有的责任，同时也没有直接的利益关系。这样，一方面致使国家股虚置；另一方面政府部门仍在作为国家股的代表直接管理企业，重新陷入政资不分、政企不分的状况，与建立现代企业制度的宗旨相违背。第二，国有股权代表委派机制没有真正形成，没有解决好产权所有者对企业的控制与监督问题。国家股的股权代表担负着贯彻股东意图、执行股东权利与义务、维护股东权益的重要职责，股权代表的委派必须形成一种责、权、利相统一的激励与约束机制。无论是从国有股权管理的制度规定还是从现实的操作过程看，都表明国有股权代表委派机制并没有真正形成，对国有股权代表的资格与身份、委派方式、权利与义务、监督与激励方式等都没有进行规定。一些国有股权代表由于没有有效监督和激励经营者提高资本运营的手段，致使国有股权代表的权力被架空，对经营者的行为监督不力，甚至有的国有股权代表以权牟私，与经营者合谋，侵害国有资产权益。第三，国有股权管理制度不健全，没有形成有效的办法与手段。首先是各项配套改革措施没有跟上股份制改革的需要，尤其是与股份公司国有股权管理关系重大的政府机构改革和国有资产管理体制改革进展缓慢。国有资产投资主体如何组建和运行，国有资产怎样优化配置和重组，以及国有资产经营预算如何构建等重大问题，并没有得到解决。其次是国有资产管理部门缺乏有效的手段去监督和管理委托后的股权持有单位或机构的行为，不仅导致监管失控，而且在一定程度上强化了部门所有的传统格局，虽签有委托协议却不履行责任的现象屡屡发生。
（3）组建国有控股公司，有利于企业从事产权经营活动，实现国有资产的优化配置与重组。
随着社会主义市场经济的发展，企业的经营模式也在发生变化，企业已经不仅局限于从事为社会提供商品或劳务的生产经营活动，而且还要从事产权经营活动，即通过出资持有其他企业股权而支配其生产经营活动来实现自身资产增值。企业产权经营会促使企业组织集团化，即由单一企业组织向母子公司结构的企业集团式组织转化。在这一过程中，原来的集团核心企业会相应地由生产经营为主转向产权经营为主，也就是由生产经营性企业转化为控股公司。组建国有控股公司有利于促使国有企业在经营模式上的这种转变，有利于集团化企业的形成，有利于国有股权对其他性质股权实行有效的控制。与此同时，国有经济正面临重大的战略性调整，组建和发展以产权经营为主的国有控股公司，既能使政府更多地利用市场机制加快国有资产重组的步伐，也能使政府利用母子公司经营组织体系实现国有资产的优化配置。
（4）通过把国有企业的上级主管部门（包括一些行政性公司）在职能转变的基础上改造成专门的国有控股公司，可以为其在市场经济条件下找到一条现实的出路，从而扫除建立现代企业制度过程中的一大体制障碍。
企业主管部门是在传统计划经济体制下对国有企业进行行政管理的政府机构，它既代表国家对企业行使一部分所有权，又对企业进行直接的生产计划管理，同时还承担着政府行业管理的职能。虽然经过十多年的改革，有的主管部门已不再具有直接干预企业日常生产经营管理的权力，有的已改为行政性公司，但总的来看，它们仍是对国有企业进行行政管理的政府部门，其中大部分仍是集国有资产所有者与社会经济管理者于一身，以各种方式对企业生产经营活动进行直接或间接的干预。建立现代企业制度，实行政企分开，首先就是要解决主管部门的改革问题。目前的总体思路是走“人”字形改革之路，即把主管部门（包括行政性公司）的国有资产所有者职能与经济管理者职能相分离，在此基础上，改造为企业性的国有控股公司，而把相应的经济管理职能转由政府其他部门或社会经济组织承担。这样做的好处是，为这些主管部门在市场经济条件下找到一条现实的出路，扫除了建立现代企业制度过程中的一大体制障碍。经济体制改革实质上是一种利益调整过程，如何协调利益调整过程中的各种矛盾是关系到改革能否成功的关键问题。任何一种制度或改革方案，只有在所涉及的各利益主体间形成一种均衡才能现实地有效运行。客观地说，考虑到权力和利益，这些主管部门必须为自己找到出路，从而实现权力和利益的转化，否则就会表现为传统体制对改革的阻力。而组建国有控股公司，可以使这些部门从传统体制的坚守中走出来，转为能为市场经济体制服务的新的组织形式。从另外一个角度看，在主管部门系统中集中了专业结构齐全、综合素质较高、有相当经济管理经验的人才队伍，在经济体制改革中如何有效地发挥已有的人力组织资源的积极作用，在一定意义上也涉及改革的顺利与否。把以往由行政部门所承担的一些属企业性的职能和行为转给企业性组织，同时逐渐将一些经济部门改造为企业性组织，应该说是比较合理而平稳的解决办法。
