国有经济作为一种世界性的现象，在发展中国家更是普遍存在，本节主要对以韩国为例的亚洲新兴工业群（Newly Industrial-izing Economic，NICS）国家的国有经济——公营企业的实现形式进行介绍和探讨。
一、韩国国有经济实现形式——公企业体系
按投资主体划分，韩国的公企业分为中央政府的公企业和地方政府的公企业。在中央政府的公企业中，依据所有权的大小和经营自主性的强弱分为四种类型，即“政府企业”、“政府投资机关”、“政府出资机关”和“政府投资机关的出资子公司”；地方政府的公企业按投资主体、地方政府对企业经营支配权的大小以及设立时所依据法规之不同，大致分为两大类，即直接经营企业和间接经营企业。
1.中央政府的公企业。
（1）政府企业（Government Enterprises，GE ）。GE是依《政府组织法》而设立的，其预算、会计、人员、监事等事宜均受有关中央政府组织法规的制约，其经营人员均为国家公务员，且由他们直接去经营，因而它在所有的公企业中企业经营自主性最少。截至1993年底有邮政事业、铁道农业、采购事业3家，从业人员达72 370人，1993年度的预算规模达41 560亿韩元，相当于同年中央政府预算的7.9%。它们都不是独立的法人。
（2）政府投资机关（Government-Invested Enterprises，GIE）。GIE是根据特殊公共事业的需要，依据特殊法由政府设立的，政府持股率在50%以上。GIE是独立的法人，是韩国公企业的主体。截至1993年底共有23家：4家金融机构（韩国产业银行、中小企业银行、国民银行、韩国住宅银行）；4家制造业企业（韩国烟草人参公社、韩国造币公社、国家教科书（株）、韩国综合化学工业（株））；5家建设业企业（韩国道路公社、大韩住宅公社、韩国水资源公社、韩国土地汗发公社、农业振兴公社）；5家能源企业（韩国电力公社、大韩煤炭公社、大韩矿业振兴公社、韩国石油开发公社、韩国煤气公社）；1家信息通信企业（韩国通信公社）；4家公共服务业企业（大韩贸易振兴公社、农水产物流通公社、韩国观光公社、工人福利公社）。GIE中大部分是巨型的垄断性企业，它们又大多出资组建子公司，现有102家子公司，所有的GIE均受《政府投资机关管理基本法》的制约。1993年23家GIE的注册资本金为150 200亿韩元，其中政府出资137 226亿韩元，占出资总额的91%，预算规模达477 896亿韩元，相当于中央政府预算规模的85%，从业人员达17.6万人。
（3）政府出资机关（Government-Funded Enterprises，GFE）。GFE同GIE一样，是根据特殊公共事业的需要，依据特殊法由政府设立的。但也有不同之处：政府持股率在50%以下，不受《政府投资机关管理基本法》的制约。截至1993年底共有8家，即韩国外汇银行、浦项制铁、韩国鉴定院、韩国放送公社、韩国输出入银行、韩国技术开发、汉城新闻、民资驿舍，注册资本总额为20 288亿韩元，其中政府注册资本金为5 904亿韩元，占总额的29.1%，从业人员4.1万人。需要说明的是，浦项制铁公司虽然是公企业，但该企业的组织和经营可依商法行事。
（4）政府投资机关的出资子公司（Subsidiaries of GIE，SGIE）。SGIE是GIE再出资的子公司，因而它不受政府的直接支配，而只受其母企业的支配和监督。截至1993年底共有102家，从业人员6.9万人，注册资本金总额为48 712亿韩元，其中GIE出资19 120亿韩元，占出资总额的39.3%。这102家企业产业分布是：金融业39家、制造业13家、建设业8家、能源9家、信息通信13家、服务和其他20家。
2.地方政府的公企业。
（1）直接经营企业。直接经营企业是由地方政府直接设置和经营的事业体。其财务完全纳入地方政府的特别会计预算，其职员均为公务员。该类企业的经营要人皆由地方政府长官任命。而且，直接经营企业的组织形态既不是公司，也不是公社，而是“事业所”。经营的代表性行业是上下水道。
（2）间接经营企业。间接经营企业是从直接经营企业演化而来的，大约是从20世纪70年代末80年代初开始的。其组织形式大致有以下几种：依据特别法设置的公社和公团；依据民法设置的财团法人和社团法人；依据商法并由地方政府出资建立的股份公司，等等。这些企业设有经理、副经理、董事、监事等职，但他们都不是公务员。这类企业多半吸收民间资本。
二、韩国公企业的由来、发展及其结构性变化
1.韩国公企业的由来和“政府投资机关的出资子公司”之异军突起。
二战后韩国公企业的发展起始于对“敌户企业”即对日本殖民主义者的资产的接收，如朝鲜电业、南绎电气、忠州肥料厂、煤炭公社等。
以及成为政府投资机关的韩国中央银行、韩国产业银行、大韩钨矿公司等也是由此演化而来的。但是，韩国公企业的大发展还是在20世纪60年代韩国经济起飞之后。从20世纪60年代起到现在，韩国公企业的发展既经历了公企业的民营化过程，又经历了不断创建、扩展的过程。1960年只有25家，而1993年已达136家。
但是。政府企业的数量在二十多年的时间里基本保持稳定，只是在20世纪90年代初减少了2家。政府出资机关有所增加，但变化不大。政府投资机关在20世纪60年代增加许多，由1960年的15家增至1972年的25家，而后也十分稳定。惟政府投资机关的出资子公司增长迅速，从无到有竟达102家（1993年）之多。这反映了韩国公企业的“脱政计划”趋势。因为政府投资机关的出资子公司对国家来说是一种间接所有形式，因而自主性最强。如果要做国际比较的话，这种企业在日本一般不称作公企业。
2.韩国公企业的行业结构变化。
韩国公企业的行业结构变化主要来自两方面：一是随着全国产业结构的变化，公企业也随之变化，即从第二产业向第三产业转移；二是与公企业的民营化改革相联系，过去有不少由公企业垄断经营的领域，现在则逐步放开，让民间企业经营。因此，尽管从总体上看，公企业附加值在第三产业所占份额迅速增加，但在金融保险业等重要领域所占的份额不但没有增加，反而呈下降趋势。这表明，韩国的公企业已趋向成熟，它逐渐退出非自然垄断性领域，而主要集中在公益性强的领域。
第二，矿业在 20世纪 60年代中期占有相当的比重，到1990年所占份额不足1%，也近乎从该领域退出。
第三，制造业变化幅度最大。直到1980年还占37.6%，居各类产业之首，最高时曾达46.6%，1990年则只有22.8%，与第一，公企业已经从农林渔业退出。当然，即使在20世纪0年代所占份额也很小。
最高时相比下降24个百分点，退居第二位。
以上三行业即第一产业和第二产业，也即物质资料生产部门，1975年该项比重高达49.2%，1990年降到23.6%，说明公企业在物质资料生产部门的比重迅速下降。虽与全国总的趋势有相似之处，但前者更明显（1990年全国的该项指标为38.3%）。究其原因，从根本上来说，物质资料生产领域中自然垄断性行业最少。
第四，在第三产业，增长最快的是建设业，运输、仓储、通信等行业也有相当的增长，这与近年来韩国大力发展交通运输等基础设施有关。
第五，金融与保险业虽占相当比例，但呈下降趋势。这是由于二战后韩国政府控制了大部分金融机构，即使在4家公营银行——产业银行、住宅银行、中小企业银行、国民银行的信贷规模占全国银行信贷总规模的40.6%。但是，该领域民营化的口子已经打开，已成为与民间企业竞争的领域。
三、韩国公企业“体内改革”分析：建立责任经营机制
韩国对公企业的低效率问题早有察觉，并为改进其经营管理体制进行了多年的探索。但多半不大成功。比如，为建立监督和激励机制，早在1968年就建立过公企业业绩评估制度，但未能贯彻到底。在体内改革方面，韩国学术界评价比较高的是1984年开始的公企业改革。
1.传统的公企业管理体制。
尽管韩国把公企业分为四种类型，因而政府对不同类型公企业的干预程度多少有些差异，但除了SGIE之外，政府对公企业统得过死、管得太细，企业缺乏激励机制和监督机制，“婆婆”甚多，企业无所适从，从而导致公企业——被称作“全国民的企业”同样存在“所有者缺位”的近乎是“无主人”经营状态。从法规约束看，每家公企业不但要遵守该企业设立时的特别法律，还要遵守《政府投资机关预算会计法》、《政府投资机关管理法》、《监查院法》、《基金筹沿法》等多种法律。在经营活动中，诸如在企业计划编制、预算的执行、人事调动和管理、物资采购、业务监督和监查等各个方面无一不由政府出面干预。
2.改革的主要对象。
1984年韩国对公企业的改革主要是针对政府投资机关进行的。这是由于政府企业是国民经济的命脉，事关国家的安全和国计民生，国家不能放松对这些企业的管制，故暂不列入改革之列。至少在当时是这样考虑的。政府出资机关数量少、无关公企业大局。关键是GIE，它不但数量多、规模大，同时还创立了众多的子公司，GIE及其出资子公司 SGIE的企业数、从业人员数、注册资本金、预算规模分别占韩国公企业全体的92%、68%、91%和80%（这一数据虽然是1993年的，但这一相对比重与20世纪80年代初不会有多大出入）。足见改革GIE的重要性。GIE搞好了，就基本上把握住了韩国公企业全局，既可能刷新公企业的形象，又对国民经济的全局产生积极的影响。
3.“体内改革”的要点和主要措施。
1984年开始的韩国公企业改革的要旨可概括地表述为确立自主经营原则、导入责任经营体制、注入激励监督机制。为达此目的，主要采取了以下措施：
第一，修改法规，以法律形式确定公企业的自主经营权。韩国政府在广泛听取政府有关部门、公企业经营人员和学者专家意见的基础上，认真地总结了以往在公企业管理体制方面的经验教训。经过相当充分的准备之后，于1983年12月31日颁布并开始实施《政府投资机关管理基本法》（以下简称《基本法》），并取代了《政府投资机关预算会计法》和《政府投资机关管理法》。
第二，建立以政府放权、企业扩权为主要内容的新的企业经营管理体制。《基本法》的重要贡献莫过是确立了公企业的自主经营原则。在这一原则下，政府放弃了诸多不必要的干预权力，与之相应，公企业获得了相应的经营自主权。比如，《基本法》原则上规定企业具有预算编制权、总经理的干部任免权、采购和工程建设中的独立行使签署合同权，还规定尽可能地减少外部对公企业的监查。
为把上述原则落到实处，根据《基本法》，对公企业董事会的职能做了重要的修正：放弃经营权，只具决策权，即设置所谓“决策型董事会”。由于公企业的董事长和其他一些董事会要员多是由政府委派的，这是政府贯彻国家意图以取得对企业支配权的重要手段和途径。这种情况至今未发生大的变化。但是，委派的那些要员大多是外行，若直接参与日常的经营活动，将严重影响企业的经营秩序。因此，就体制调整董事会的职能，不但有利于贯彻放权给企业的原则，而且还有利于发挥公企业内部经营人员的积极性。
4.为注入激励和监督机制创立“政府投资机关经营评价制度”。
该制度是根据1983年底颁布的《基本法》设立的。其目的是为了给公企业注入激励机制和监督机制。该制度的职能、评价方法以及组织构成如下。
（1）组织构成。该制度的主体机构是经营评价委员会和经营评价团。前者是常设机构，设在韩国经济企划院内，主要是对政府投资机关经营管理的基本问题进行审议和表决；后者主要是从事实际的评估工作，是非常设机构，每当评价作业结束之后便自行解散。根据《基本法》确定的经营评价委员会的成员资格，其成员由下列人员构成：经济企划院长官（任委员长）、财务部及政府有关部门的长官，还有5人以内的学识很深、经验丰富的专家。
经营评价团人选资格也在《基本法》中规定，其成员由经济企划院长官据该法委托出任。《基本法》对经济评价团人选资格作了如下的规定：
——对公企业的经营及其他与此相关的领域有专门研究的大学教授。
——政府赞助成立的科研机构中具有博士学位或确认为具有同等资历的专家。
——具有5年以上实务经验的公认会计师。
——其他确认为具有上述能力并经政府有关主管部门长官推荐者。
（2）经营评价委员会和经营评价团的职能。经营评价委员会的职能是：
———确定设计公企业经营目标的原则和方针。
———调整经营目标。
———确定公企业编制预算的原则和方针。
———评价公企业经营实绩。
——处理其他总统就公企业经营管理的有关指示与事宜。例如，审议和确定评价方法；据评价结果确定给公企业奖金（分配率）；提出对公企业负责人的免职建议。
经营评价团的职能是，据经营评价委员的指示做具体的技术性的评价工作。
（3）公企业经营业绩评价的法律程序。据《基本法》第6条、第7条的规定，政府投资机关的董事长将当年的企业实绩分别向经济企划院长官和政府有关主管部门长官做出报告（时间至翌年3月20日止），经济企划院长官（兼任经营评价委员会委员长）则以GIE提出的报告作为基础材料、会同经营评价委员会和经营评价团进行评价，评价必须在6月20日前完成，并将评价结果向总统报告。同时，向政府有关主管部门长官提出对其 GIK的改进要求，乃至提出解除某 GIE总裁职务的建议。
四、韩国国有经济实现形式——公企业体系的评价
市场经济并不排斥国家干预。但国家干预的领域又是有界限的，国家干预的领域仅以弥补市场缺陷为界限。超出或虽未超出这个界限但干预的方法、程度不当，就要“犯规”，经济学上称作“政府失灵”（government failure）。其中包括国有企业进入的领域是否合适、进入或退出的时机是否恰当等等。存在“市场失灵”的情况下需要国家干预，但是，国家干预的必要性，并没有指出必须用建立国有企业的方式和途径去实现国家干预。是用建立国有企业的途径还是用其他途径——如行政的、法律的、政策的杠杆去实现，这要因地因时而异。总之，在市场经济条件下，在一定的时期和一定的领域内，国有企业的存在和发展，虽然受到政治派别和各种思潮的影响，但归根结底是由市场经济发展规律决定的。国有企业与非国有企业都可以在理论上和实践上寻找到它们存在的依据。两类企业共存于一个国家经济社会发展的长河之中，互为依存、互为促进，它们在一国经济社会发展的坐标系中选择了自己的位置，各自发挥不同的职能。这种过程将是永恒的。它们为什么这样而不是那样选择自己的位置从而发挥其不同的职能，只能从市场经济规律自身中去寻找，只能从市场经济下国有企业和非国有企业职能分工的规律中去寻找。
