如果市民（对公共服务和产品）不满意的话，应该有权抱怨，不仅是作为消费者个体，而且是作为积极的政治人。
——罗马俱乐部主席El Hassan Bin Talal引自《私有化的局限》序言：谨防极端。
公企业以单独立法作为设立依据，以财政补贴和拨款作为主要的资金来源或重要的补充资金，对公众承担责任，运营直接受制于主管部长（大臣），体现了政治性与经济性的高度结合。公企业之政治性决定了公企业不同于公司制企业发展的诱致性制度变迁过程，而是自上而下的强制性制度变迁的产物，政治权力的作用贯穿于公企业制度的形成与演进，包括20世纪80年代后的公企业民营化浪潮。对于公司制企业而言，政治权力仅构成其存在与发展的外部环境，而其内部治理主要取决于基于投资行为而产生的产权关系；对于公企业，政治权力不仅仅是作为外部环境发挥作用，而是构成公企业内部治理的一部分，公企业制度的兴衰沉浮在很大程度上反映了政治权力的变化。因此，基于政治权力的分析在公企业制度研究中居于首要位置。
公企业是西方国有经济的基本组织形式，其具体制度安排由立法机构通过权力博弈过程确定，体现了政治权力与政治责任的统一。西方公企业民营化以及我国国有经济的公司化改革是公企业制度范畴内的两个典型现象。本章首先对民主政治体制下的政治权力结构进行说明，并重点针对上述公企业制度范畴内的重要现象进行研究，从制度供给的角度分析政治权力与公企业制度及国有经济治理之间的关系。
与经济权力具有本源性不同，政治权力首先要解决权力的来源问题。伯泽曼（Bozeman，1987）按照政治权力来源将政治权力划分为初级政治权力、次级政治权力与三级政治权力。初级政治权力源于公民，是现代民主政治的基石决定了政府的合法性、作用与界限；次级政治权力是正式政治体制框架内的政府机构所拥有，出于政治分工以及权力制衡的需要，按照权力分立与制约的基本原则在宪法与法律规定的框架内实施；三级政治权力是随着第三部门的发展，通过次级政治权力授权由具有准政府性质的机构所享有的政治权力。尽管我国与西方国家的政治体制并不完全相同，但民主政治下的政治权力及发展趋势仍然具有共同之处，并决定了我国与西方国家在公企业制度选择上的可比性。
一、初级政治权力
初级政治权力（Primary Political Power）源自公民个体，是民主政治体制的基石。政府作出强制性决策的能力根植于公民同意赋予其合法性并接受相应约束。这是卢梭的社会契约理论对国家起源和政权合法性解释的核心。因此，初级政治权力实际就是指人民权力，如喻中（2004）指出，人民权力首先或主要是指人民作为整体所享有的权力，即宪法所谓的“一切权力属于人民”。按照自然法理论，这些权力是不可剥夺的。初级政治权力从政权的合法性、政府的规模与作用以及政策评价三个方面发挥作用。初级政治权力体现在政权合法性方面往往具有革命性的效果，甚至引发政权的更迭。政权合法性危机是公民对现行政府公权力的彻底否定并拟通过新的政府公权力以取代之。初级政治权力在政府规模与作用方面的不同评价决定了公权力的作用范围，体现了公权与私权空间范围的重新调整。政策评价是指公民对待一般性及特定政策的态度，是公民对公权具体行使方式和效果的评价。
需要指出的是，初级政治权力主要以民意、主导政治理念、法律文化等无形的非制度性形式存在，常常与其他权力形式相结合发挥作用。比如，次级政治权力以及狭义的社会权力在发挥作用时往往受到民意、政治理念等初级政治权力的影响和限制。因此，单独评价初级政治权力的效果比较困难。对初级政治权力与公企业之间关系的考量更多的是基于整体政治逻辑。
二、次级政治权力
次级政治权力（Secondary Political Power）是由初级政治权力所授权任命的正式政治体制框架内的政府机构所享有，是法律化的有形政治权力。次级政治权力是我们一般意义上所指的政治权力，即以国家或政府名义行使的权力。包括公企业在内的所有社会主体受次级政治权力影响最为直接明显。各种立法、行政指令、命令及司法裁决都具有普遍性的约束力。在西方民主政治国家，次级政治权力结构以三权分立理论为基础。宪法将次级政治权力分解为相互制衡的立法权、行政权和司法权，分别由立法机构、行政机构与司法机构行使。包括政府机构以及公企业在内的准政府组织都处于这一权力结构框架的作用下，既要接受行政上级的指令，又依赖于立法机构来取得经费并遵守司法机构所作的司法解释和规则。我国在中国共产党的领导下以马克思理论为指导，建立了“议行合一”的社会主义民主政治体制。全国人民代表大会为国家最高权力机关。虽然“议行合一”与“三权分立”的政治体制具有本质不同，更多地体现了权力之间的合作，但“三权分立”理论所体现的权力制衡精神在我国也得到日益广泛的接受并在一定程度上影响着政治体制改革进程。
除了政治体制上“议行合一”与“三权分立”的本质区别，我国具有独特的政党制度与政治协商制度，使得我国政治权力不同于西方国家。政党权力是指政党特别是执政党对其他主体实际上所拥有支配力和影响力的总和（喻中，2004）。虽然日渐崛起的政党权力从来就没有插入功能性的权力分立之中，但已经占据了政治系统的核心领域（哈贝马斯，2003）。喻中也指出，近百年来，政党权力日益壮大，以至于当代的国家政治几乎可以被称为政党政治。就政党权力的普遍性和强化趋势而言中外并无区别。但我国政党的权力与西方还存在着显著差别。西方执政党一般都是在国家现行政权与法律允许之下建立起来的，先有政权与法律，后有依法成立的政党。执政党可能影响甚至主导政治与法律进程，但其权力时时面临其他政党权力的挑战与制约。西方国家对政党是作为利益集团来加以研究的。但在我国，执政党是通过革命方式取得执政地位的，这种执政地位是由《宪法》确定和保障而不容置疑的。执政党通过方针政策的领导、组织上的领导将执政党权力渗透于政治体系的所有方面，仅仅将政党视为利益集团显然不能准确反映我国的社会权力结构。但是，这并不意味着我国执政党权力缺乏监督与制约，除了政党自身的先进性以及党的内部制约机制外，政治协商制度在很大程度上构成执政党听取其他政党意见并接受外部监督的制度安排。因此，在考察我国政治权力结构时，“议行合一”以及协商民主所体现出的权力的合作是不容忽视的重要方面。
三、三级政治权力
三级政治权力（Tertiary Political Power）是由初级或次级政治权力所赋予特定组织的政治权力。大多数情况下，三级政治权力局限在具有正式法律地位的具有一定政治性的组织机构。我们可以从两个角度理解三级政治权力的意义：三级政治权力推动了组织形式的强制性制度变迁。通过政治权力延伸到传统的政府机构以外，新的兼具政治性与经济性的组织形式被创设，公共部门与私人部门的两分界限越来越多地被打破。更重要的是，三级政治权力使得第三部门组织合法地以政治主体的身份行事，并基于政治身份承担对公众之责任，构成权力与责任的统一。尽管三级权力主体不是政府机构，但由于其在一定范围内行使公权，公众即要求其承担相应的政治责任，体现在公众针对该类组织的行为方式类似于其对待政府的方式，公众对该类组织的要求也类似于针对政府的标准。比如，对该类组织信息公开、程序正当的要求；要求该类组织负责人以引咎辞职承担责任的方式等等。权力与责任的统一是三级政治权力存在的前提，一旦权力与责任相分离将构成对民主的背离。三级政治权力虽然最初发轫于准政府机构，但随着公企业等各种新型组织形式的兴起以及对政治权力分配的重新考虑，三级政治权力问题已引起越来越多的关注。
四、政治权力与公企业治理
从政治权力对组织行为的影响看，可以将各级政治权力对公企业制度的影响大致归纳如下：初级政治权力决定了政府的作用与规模，从而决定对国有经济乃至公企业的基本态度；次级政治权力制定和执行法律、政令及其他程序规则，直接作用于公企业的目标、设立、运营及治理；公企业作为三级政治权力主体，其能否承担相应的政治责任决定了对民主目标的认同或背离。
可以说，政治权力对公企业的作用是直接的，不仅局限于作为外部环境发挥作用，而是直接主导着公企业治理。首先，尽管公企业不是政治组织，但具有鲜明的政治性，是基于政府在经济领域发挥更大作用的目的而作出的制度安排。从公企业产生与发展的历程看，随着对政府与市场关系认识的周期性轮回，不同政治理念交替取得优势地位，公企业的数量、规模与力量也发生着周期性的变化，政治权力在公企业治理中的作用也相应变化。其次，每一个公企业都是由立法机构通过单独立法方式设立的，而不是行政机构意志的产物。单独立法决定了公企业治理的基本框架，公企业法律地位、设立目的、资金来源、运营规则、机构设置、权力分配等基本问题以及涉及公企业制度的重要变化都要通过立法形式予以确定，包括公企业法律地位的改变及其法律生命的终结。再有，政治权力对公企业治理的作用从力度和范围上远远超越了其对公司制企业的作用。政治权力仅构成公司制企业治理的外部环境。但公企业不仅合法性与范围取决于初级政治权力所作的制度安排，还直接受到次级政治权力的控制，同时享有某些三级政治权力，从而成为政治权力主体，更多地以类似政府机构的身份承担对公众的责任。简而言之，从政治权力的角度出发，公企业既是权力主体又是权力客体，其产生与存在首先是一种政治制度安排。政治权力是公企业治理中的重要主导力量，这使得公企业或多或少成为民主政治体制的组成部分，其治理结构综合了以权利为基础的企业治理和以权力为基础的政府治理的双重特征。
20世纪80年代以来，西方公企业的民营化浪潮以及我国国有经济的公司化改革完全忽略公企业制度的现象虽然社会经济背景与表现形式不同，但均为公企业制度范畴内的重要政治经济现象。本章后续各节将从政治权力的角度对此予以分析和解释并对政治权力与公企业制度的关系进行综合评价。
