知己知彼，百战不殆。
——《孙子兵法》，春秋末年
改革开放以来，我国财政制度经历了一系列深刻改革，为推进经济的市场化和国民经济的稳定协调发展做出了积极贡献。20世纪90年代中期以后，我国财政制度改革由收入分配领域开始转向公共支出领域，拉开了公共支出管理改革的帷幕，逐步规范了预算编制、预算执行等预算管理环节。
近年来，我国在借鉴国际经验的基础上，从国情出发，以提高财政资金绩效为主要目标，组织部分中央部门开展了预算支出绩效考评改革试点。为我国全面构建政府绩效预算制度做了有益的探索与尝试。经过多年的努力，我国政府预算制度改革取得了显著成效，部门预算制度从初步确立到逐步完善，预算管理更加规范、透明。但是，我们也应看到，当前存在的一些深层次问题依然尚未解决，财政资金使用的不经济甚至浪费现象还比较普遍。因此，按照公共财政框架建设的总体要求，今后还要进一步完善制度、创新机制，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效为目标的科学、规范的绩效预算制度。
5.1 预算权力的制度安排
5.1.1 预算分配权力分散
我国政府的预算分配权力不统一，分散在各职能部门中。除财政部外，国家发展与改革委员会、科技部等政府部门都拥有一定的预算分配权。比如，基本建设支出由发展与改革委员会负责，科技三项经费由科技部负责。与政府基金相联系，交通部门、宣传部门等实际上都对某些政府基金拥有分配权。在这种情况下，财政部门并不能成为一个拥有足够权力和独立的预算机构，也不能有效制约政府各个部门的政策行为与预算分配行为，实际上形成了多个预算分配权力中心，缺乏统一、独立的管理预算的部门。由于各个部门通常都控制着某些专业化的信息与知识，而且缺少将各部门的“私人信息”有效转化为“公共信息”的信息表露机制，预算信息分散、“信息孤岛”现象突出，道德风险和逆向选择问题比较严重。
从预算编制过程的角度看，同样缺乏权威性的部门对预算编制的质量负全责。预算机构尽管名义上是预算编制的专职机构，但事实上，对预算编制介入程度不深不细，只能是在各业务部门编制好的预算的基础上进行局部调整和汇总，很多预算编制工作由业务部门承担。但业务部门由于既管资金分配，又管理执行和监督，客观上不能集中过多的精力去精编与细编预算，以至于预算编制较粗，质量较差。加之预算机构设置具有明显的“分块”特点，容易成为各自分管部门的利益代表。在这种情况下，财政部门很难获得关于每个部门整体的资金情况的准确信息。
从预算编制方法上看，由于收入按照经济性质、支出按照功能分类，分别测算，最后汇总成为政府的总预算，使得政府预算很难编制得详细，收入和支出项目非常粗，缺乏对于收入和支出项目的详细说明。这种粗放的预算编制方法所提供的预算信息是非常简单的，不利于预算审查、执行及监督。
此外，相当规模的预算外资金的存在，进一步肢解了预算分配权力。预算的完整性要求政府的预算应包括政府的全部预算收支，完整地反映政府全部财政收支活动，而不允许在预算规定范围之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。长期以来，我国在财政分配中把财政资金分为预算内、预算外、制度外资金三大部分，财政实际上只能对预算内资金进行分配，致使预算外和制度外资金长期游离于预算管理之外。这种双轨制运行，既违背预算的完整性，又削弱了财政的宏观调控能力，还导致了政府预算的非公开化、透明化。
责任是预算权利履行的必要基础。在我国，还存在着有些政府部门或预算单位只享有权利、不承担责任或者是多享受权利、少承担责任的现象，或是由于治政不严而流于形式。在权力分散的背景下，问责机制的缺失或不严密，刺激了政府各部门对自身利益的追求，更有不少部门乱上项目，大搞“形象工程”和“政绩工程”，导致大量财政资源的低效与无效使用，进一步加大了预算绩效的实现难度。
5.1.2 财政内部控制不健全
随着社会主义市场经济的建立和发展，传统的、非规范化的财政内部控制已经难以适应新形势下的客观需要。由于财政内部控制不健全，致使政府预算管理过程中存在不少问题，扰乱了预算分配与管理秩序，一定程度上影响了预算绩效的提高。
长期以来，由于受计划经济和传统管理思想、方法、手段的影响，我国政府对内部控制工作不够重视，内部控制制度基础工作薄弱，国家统一的内部控制制度执行不到位，内部控制制度流于形式。财政内部控制是政府预算管理的组成部分，财政资金运行的效能和安全与否，有赖于财政内部控制组织机构对财政资金运行良好的监控，需要政府各级部门与财政之间协调一致的配合。现实中，政府各部门的预算需要对应财政部门的多个处室，造成管理范围大、管理层次多、失去控制。内部相互制衡的组织机构不能有效运行，导致“官出数字，数字出官”的不良现象，造成财政信息失真，专权独断、贪污腐败等现象频繁出现。当前，财政内部机构众多，分兵把口，部门管理，条块分割，政出多门，各自为政，自成体系，财政内部控制体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，利益互相争夺，整个财政内部控制系统群龙无首，相互推诿或重复监督现象严重，影响了财政内部控制的权威性和有效性。
同时，我国财政内部控制的处罚力度也非常软弱。近年来，我国相继颁布了《预算法》及其实施条例、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规。这些法律法规的颁布和实施，为我国依法理财提供了一定的法律依据，但法制的权威性、严密性和规范性有待加强。比如，这些法律法规大多对财政内部控制只作了原则性的规定，可操作性不强，对管理层任命考核、内部组织结构间权责分配、管理方法、内部审计或制衡方法、激励处罚措施等方面并无细则规定，财政内部控制主体还不能有效控制预算分配的各个方面；与此同时，财政内部控制运行经常受制于行政机关、企事业单位、社会团体和个人等外部不正常的权力干预或关系制约，使财政内部控制运行承受各种压力，独立性未能得到保障。财政内部控制体系的法律法规不健全带来的直接后果，是监控不严或效果甚微，再加上处罚尺度衡量标准力度不够，对于违纪单位和个人的处罚缺乏真正的威慑力和信服力，使得财政内部控制工作处于十分被动的局面。
5.1.3 预算审查监督权力薄弱
监督权是预算权力的重要组成部分。1994年《预算法》明确了人民代表大会的预算审查监督职能，但从现实情况来看，人大的预算审查监督职能总体来说基本上还处于程序性审查监督阶段，实质性审查监督还很不够。
我国《宪法》和宪法性法规对人大及其常委会审查监督预算只是作出了原则性的规定，而对于审查监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项法律规定，实际审查监督工作仍然难以操作。《预算法》的规定也较原则，比如，《预算法》第三十七条规定的预算初审内容只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑审查本级预算与总预算的关系，初审本级预算与人代会审查总预算不相对应。同时，初审本级预算草案主要包括哪些内容，没有明确具体的规定。特别是部门预算改革以后，部门预算如何审、审什么，总预算如何审、审什么，初审部门预算与初审总预算是什么关系，对于上述一系列问题都没有具体详细的规定，导致预算初审的随意性较大，难以发挥应有作用。此外，《预算法》也没有对人代会期间专门审查预算的机构设置、审查任务作出明确规定，导致目前人代会期间的专门审查基本上是汇总各代表团意见起草审查报告，而缺乏实质性审查的内容。同时，对于违反《预算法》需要承担的法律责任，仅有三条笼统而含糊的规定，导致一些违法行为追究无据。
我国的预算年度采用的是历年制，即从公历的1月1日起至12月31日止，但中央政府预算和大部分地方政府预算需要等待3月份经各级人大审批后，才能正式成为具有法律效力的文件，然后还要分别经过15天和30天的批复期，才能正式下达到各部门和单位。这就意味着每年的第一季度各级预算的执行都没有法律依据，出现了法律真空。这就从制度上为随意支出提供了可乘之机，也极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性，致使许多部门和地方从一季度开始就要求追加预算，甚至出现“预算归预算，执行归执行”的两张皮现象。
在预算调整问题上，《预算法》第五十三条、《地方组织法》第四十四条分别作出了相应的规定。根据其对预算调整概念所作的解释，只有当原来平衡的预算出现了不平衡，才是《预算法》规定的预算调整。这样的话，各级财政就可以在不违反《预算法》的情况下，将超收部分的资金用于安排支出，甚至于“空转收支”，勉强做到基本平衡，从而不需要经过人大及其常委会的批准。这样势必使得人大对预算调整的审查监督流于形式，使预算执行缺乏必要的监督和制约。
从政府向人代会提交的预算案角度看，通常由两部分组成：预算报告和预算文本。实行部门预算改革以后，预算内容细化到“目”，每个部门预算都是厚厚的一本，内容丰富具体，能够反映当年预算安排的全貌，达到“粗看看报告、细看看文本”的效果。但实际上，由于预算报告的内容和格式缺乏统一规范，报告什么、不报告什么，各地做法不一样，总的看不够全面。主要问题是预算收入安排缺乏依据性说明，财政收支盘子交代不细，预算安排的许多重要内容在报告中反映不充分，影响人大代表对政府预算的深入审议。
此外，预算草案提交人大常委会的时间比较晚，法定初审时间往往得不到保证。人代会会期短，期间至少审议6个报告，真正的审查时间一般只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。而政府工作报告、计划报告、预算报告往往放在一起审议，审议时间最多1天，由于预算报告内容多、专业性强，在如此短的时间里难以做到深入审议。
从各级人大目前的机构设置来看，人民代表大会制度自身建设也很不完善。没有专门的专业性较强的审批预算服务机构，审查监督难以深化。从各级人大代表的组成来看，他们来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员，但就总体而言，并不了解预算的特点、项目之间的关系、内容结构以及专业名词的含义。即使有些代表提出一些很好的审议意见，按目前人大的议事程序，这些审议意见如何处理，在预算中如何体现也没有法律规定，一般情况下，最多在简报里登载一下了事，很难全面深入地审查分析。
除人大对预算的审查监督之外，审计部门也是一支重要的预算监督力量。《预算法》规定，各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。当前，我国审计制度存在的问题主要就是审计机关缺乏独立性的问题。
首先，人员不独立。审计机关作为政府直属机构，既受本级政府领导，同时也受上一级审计机关领导，审计工作分别在本级政府行政首长和上一级审计机关领导下进行。审计官员与其他部门一样由政府任命，审计机关内部的工作人员也是按照行政机关科层结构配置，不能独立开展审计业务。
其次，经费不独立。尽管《审计法》明确规定，本级预算安排必须保证审计部门正常行政经费所需。但在审计机关经费安排上，与其他部门一样，要按照同样的标准、程序、方式由财政部门具体编制预算和拨款，毋庸置疑要受到财政部门制约。当监督者与被监督者一旦存在利益关系，监督者就很可能会产生“偷懒”动机，从而发生监督成本溢出现象，监督效果难以保证。
再次，业务不独立。受审计机关地位的制约，审计机关的审计范围、对象的确定往往要经政府同意，审计结果的报告要先经政府审定后再报人大，人大所得到的财政信息是经过政府“筛选”的信息。审计发现的问题不经政府同意，不得向外披露，对政府各部门的威慑力也很有限。从表象上看，这是审计体制自身问题。从本质上看，这是我国公共财政制度的缺陷，说明尚未建立起委托—代理理念下的审计预算监督制度。
5.2 绩效评价与管理
受长期计划经济的影响，我国基本上没有采用或不习惯采用客观的方法去考核财政支出效益状况。近年来，我国推行了财政支出绩效评价改革试点，但由于缺乏系统性研究，还没有形成一套完整的理论体系和方法体系，仍无法适应我国政府预算管理的需要。
5.2.1 缺乏法律与组织保障
从国外绩效预算制度的发展实践看，这项工作要取得实效，必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。当前，虽然我国政府各支出部门提出了要完善决策程序，从立项决策、审核批准、预算执行、结项验收直到绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台适用于全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使之缺乏法律约束和制度保障。
要保证公共支出绩效评价取得实效，除了要有健全的法律制度以外，还需要建立相应的管理机构。然而，我国至今仍未明确或建立公共支出绩效评价的管理机构。我国现行的公共支出绩效评价是分散在各管理部门进行的。由于各管理部门的层次、功能、目标和重点各有侧重，所采取的评价方法、制定的评价指标和标准，以及采取的评价程序也不一致，从而使公共支出绩效评价结果差异很大，不仅无法进行对比分析，而且评价结果的客观公正性也受到质疑。
5.2.2 缺乏科学的评价指标体系
更重要的是，我们缺乏科学、规范、合理的指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，而对财政资金的使用效益评价不足。各部门评价指标设置呈现出平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。尽管也开始研究探讨许多指标的设立途径，但仍很不完善。财政资金的公共性与复杂性特征，使共性指标的选取和项目多样化需求具有明显的对立关系，导致在建立共性指标时，要么只能选取十分简单浅易和稀少的指标，要么需要对项目类型尽量细分。但这两种方法都不完善，与评价的规范性和可比性的内在要求有一定的差距。
由于我国财政支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的指标体系，尚未建立健全必要的组织工作体系，使得财政支出绩效评价工作内容不完整，带有很大的局限性。一是侧重于合规性评价，而忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价。二是评价对象仅局限于项目本身，忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及对项目过程审核和投资与回报的评价，而且包括对各种宏观因素的评价，如投资的社会环境包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作，恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。
5.2.3 绩效信息运用流于形式
评价结果缺乏明确、具体的应用，多数只是作为各有关部门项目建设档案保存，既没有成为财政部门安排支出的依据，也没有成为有关部门新上项目的参考。财政支出绩效评价对于财政资金支出项目中的成效、问题与相关责任，以及对于项目执行过程中的各环节责任人并没有直接的约束，评价结果对于支出的预算分配和投资项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用没有得到体现，不仅使评价工作流于形式，而且也影响了评价工作的权威性和工作的深入开展。
5.3 信息公开、透明与披露
5.3.1 信息公开
“一切权力属于人民”，人民群众享有充分的民主权利，包括对政府预算进行舆论监督的权利。从这种意义上说，公众与舆论是政府预算的最后监督者。在完善人民代表大会制度、转变政府职能、实现政府预算法治化等方面，都有不可替代的作用。然而，公众与舆论监督是建立在信息公开、透明的基础之上的。
知情权是公民保护自身利益的重要手段，普通公民只有及时了解社会上即将发生或者已经发生的事情，才能对自己的生活做出相应的安排，以便趋利避害，有效保护自己的利益。在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条件，是公民享有权利和履行义务的前提。1982年，我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务。”人民主权原则既是公民行使信息权的一项宪法原则，也是政府部门负有公开公共信息义务的宪法基础。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过的《宪法》修正案第33条明确规定：“国家尊重和保障人权”。知情权不仅是现代社会每一位公民应有的基本人权，更是政府了解民情、作出正确决策的依据。
我国的政府信息公开立法起步较晚。2002年11月6日，广州公布了国内第一个《政府信息公开规定》，并于2003年1月1日开始实施。2004年1月20日颁布，2004年5月1日生效的《上海市政府信息公开规定》，首次规定了“新闻发言人”制度。随后，北京、上海、吉林、黑龙江、浙江、广西、重庆、四川、云南等省、区、市政府也推出新闻发言人制度。2008年5月1日，我国《政府信息公开条例》正式颁布施行。
近年来，虽然国内各级政府对政府信息公开都非常重视，但依然存在很多问题与不足。目前我国各种形式的公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革仍停留在渐进性改革的思路上。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的档案涉及许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密。这就使得各地方和各部门在改革中缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。加入WTO后，我国一些地方和部门的做法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。因此，应尽快使我国政府信息公开的法律制度与WTO的要求相互衔接。只有通过立法规范，才能使政府信息公开成为政府的法定义务，而只有通过政府信息公开立法，才能使公民的知情权得以真正实现。
5.3.2 信息透明
改革开放前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，财政管理统收统支。在这种情况下，财政履行的是“国家分配功能”，财政活动在某种意义上处于“黑箱”状态，社会公众对财政活动的信息知之甚少，更谈不上参与其决策过程和行使监督职责。改革开放后，我国开始逐步实现由计划经济向市场经济的过渡，国有企业自负盈亏、自主经营，政府不再直接干预企业的生产经营，转向间接管理和宏观调控，相应地，我国也加快了财政透明度的进程。但从国际比较角度看，仍然存在一定的差距。
一是政府与市场之间、政府之间权责不清。只有政府职责明确，并为公众所了解，公众才能由此判断政府的实际活动范围是否适当，才能对政府绩效进行分析和评价。目前，我国财政仍处于转型阶段，政府与市场之间的界限不明，财政“越位”和“缺位”现象同时存在。此外，政府之间的责任划分不规范，甚至模糊不清，严重地影响了政府活动效率。
二是预算外财政活动的隐蔽性问题。长期以来，由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的，各项支出内容划分不规范、不细致。预算编制和管理的范围，也只限于预算内资金，大量预算外资金、各种基金、各项事业收入等政府性资金，基本上由各部门和支出单位自行安排，缺乏最低的透明度和监督。因此，在预算内财政收支之外，存在有规模庞大的预算外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。
三是政府负债信息不充分。政府债务是反映政府财政活动的重要指标，除显性负债外，还包括大量未被揭示的或有负债和隐性债务，这表明政府将大量政府活动转移到了预算外，以或有负债或隐性负债的形式隐藏了一部分预算内的政府赤字和债务。目前，我国对或有负债或隐性负债缺乏科学、准确的统计和计量。这种低透明度的政府债务信息不仅使立法机关和公众难以掌握真实的情况，而且也掩盖了财政的风险程度。
四是各政府部门和单位的财务状况没有实行公开制度。目前，封闭、内向的行政传统仍然渗透在政府管理的各个领域。大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开发布，降低了财政透明度。而且，有些政府部门和单位设置多套账目以应付不同的需要，将预算资金分放在不同的账户上以备不同的用途。因此，想要获取一个部门或单位完整的、真实的财务状况是非常困难的。
5.3.3 信息披露
近年来，我国已经加入通用数据发布系统（GDDS），基本能够按照最低时限要求发布数据，但在信息披露方面仍然存在许多缺陷。
一是披露方式不规范，预算报告制度尚待完善，政府财务报告缺位。政府预算报告与政府财务报告是披露信息的基本方式，前者反映当年预算收支的现金流量情况，后者不仅反映预算收支，还反映政府的资产和负债情况，不仅反映当年预算注册的执行结果，还反映了以往决策累计的财务效果。目前，我国尚未实行政府财务报告制度，政府财务信息只是散见于政府预算执行情况报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告及政府工作报告中。而且，政府预算报告的披露形式也过于简单。这一缺陷对政府财务信息的内部使用者来说，难以对政府财务状况进行系统的分析，使财政政策选择和预算编制缺乏充分的依据。对于外部使用者来说，不利于立法机关和公众对政府资金分配和运行进行监督和评价。
二是披露内容不全面，难以反映政府整体的财务状况。例如，政府预算报告列举了收入总额、支出总额、主要的收入和支出项目，以及完成预算的实际情况，但没有列出前年的详细数据，更没有包容今后两年的预测数据；预算报告仅仅简单介绍了政策重点，缺乏详尽的数量指标，人们难以对资金使用进行绩效评估；披露了政府债务指标，但数据不完全，并且对外债和内债采用不同的披露标准。对于或有债务，预算报告既无定量分析，也无定性判断，更没有对财政风险进行定期评估。预算报告也没有对税收支出、准财政活动进行分析、统计和披露。由于强调预算会计是为预算管理服务的，导致了一些与预算收支没有直接关系的重要会计信息被忽略和遗漏，如行政事业单位的固定资产核算、国债未来的还本付息负担、社会保险基金的未来负债和政府担保形成的隐性债务等。
三是披露不够及时，难以发挥信息的时效价值。目前，政府对各级人大披露信息不够及时，预算报告是在人代会开会前一个月提交给人大财经委，审批时间过短。在国外，向立法机构披露预算报告供审查的时间至少两个月。例如，德国立法预算审查可能持续4个月，美国国会审查预算的过程可能持续8个月甚至更长。除预算报告和决算报告外，财政年鉴和经济统计年鉴等也披露了较为详细的财务信息，但是总体上看信息时滞较长，政府预算报告通常在该财年开始3个月后才对外披露，决算报告是在上一财年结束6个月或更长时期才对外披露，财政年鉴、统计年鉴等通常在财年结束后1年以上才对外披露。对于财年内的预算执行情况，缺乏规范的定期披露机制。信息披露不及时，直接影响信息的时效价值，进而影响公众及其代言人监督预算执行的有效性，影响其他利益相关方的决策。
5.4 政府会计与财务报告制度
5.4.1 政府会计
随着公共财政制度的建立和完善，我国预算会计的外部环境发生了重大变化，现行预算会计制度体系的问题也逐步显现出来。与发达国家相比，我国预算会计的主要弱点在于不能提供实时和全面的财政信息以满足信息使用者的需要。
一是预算会计反映的内容不够完整。现行预算会计对象仅仅局限于预算资金运动，没有全面、系统、完整地反映政府主体活动的连续活动和累积结果，覆盖面过于狭窄，只是政府会计的一个侧面的内容。总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三者使用不同的会计账户和科目。总预算会计只记录拨款交易，行政和事业单位会计只记录发生于本单位内部的交易，政府会计体系没有能力实时追踪发生于各支出单位的财政交易信息。目前，预算会计只能提供付款和拨款阶段信息，不能提供核实阶段、承诺阶段的信息，这是导致财政管理和监督不力的重要原因。
二是以政府或单位会计为会计主体过于笼统，不能对不同来源、不同用途及不同法规约束的资金分开核算、分别管理，使专款得不到专用，也容易产生挪用、挤占专项资金等财务违规违纪问题。
三是以收付实现制为核算基础，难以真实反映政府的绩效。政府活动的经济性、效率性和效果性是反映政府业绩的指标。目前，我国预算会计由于使用现金收付制作为会计确认的基础，不能有效反映服务和项目的成本，不能准确反映预算执行情况，以现金为基础的收支关系也不能反映效率，没有设计业绩指标及进行业绩报告，不能准确反映政府在整个会计期间提供公共产品和服务的发生以及应承担的责任。
四是国有资本金会计核算的缺失。在国民经济中，无论是绝对量还是相对量都不容忽视的国有资产，目前在政府会计中没有反映，不利于政府财政资源的充分披露。
五是社保基金会计核算。社保基金由政府机构代为运作管理，具有信托基金的性质。社保基金期限长，受诸多不确定性因素影响，易产生隐性负债等问题。对于社保基金应单独分类列报其运行情况和财务状况，并充分估计未来的可能变化，确保社保基金的安全性、规范性与有效性。
5.4.2 政府财务报告
我国现行的政府财务报告，是1997年确立的预算会计报告模式。会计制度规定，各级财政部门和行政、事业单位应当按规定定期编制和报送预算会计报表。从报告的主体看，不是以一级政权的政府作为报告主体，仅以政府财政部门、行政事业单位作为报告主体；从报告的使用者看，主要面向政府管理当局、上级政府、主管部门及审计监察等部门；从报告的内容看，主要是报告预算活动情况、预算收支情况及预算活动引起的短期资金往来情况。尽管总财政总预算会计也编制资产负债表，但未涉及政府的财务状况和运营情况等相关信息，也没有将注入国有资产产权及收益权、政府债权及债务等纳入资产负债表。所以，财政总预算会计的资产负债表不是真正意义上的预算会计报告，更不是政府财务报告。具体而言，我国现行预算报告制度存在的主要问题有：
一是预算会计报告内容不完整。我国现行的预算会计系统虽然提供关于政府整体的预算报告（包括未来财政年度的预算收支报告和预算执行情况的报告），但由于许多类别的财政交易（如政府基金和预算外交易）并未包括进来，这些报告并不是完整意义上的政府整体的预算报告。
二是政府整体的财务报告缺位。我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计中均规定了相应的一套会计报表，但各会计报表自成体系、分别编报，总预算会计和核心部门无法实时追踪来自支出机构的收入、支出、资产、负债等财务信息，难以形成一套能完整集中地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌的合并会计报表，使人民代表大会等政府财务报告的主要使用者难以全面、系统地考核和评价政府财务受托责任的履行情况。
三是预算会计报告体系不完整。我国预算会计报告体系包括资产负债表、收入支出表及附表、会计报表说明书。虽然有覆盖上百万预算单位和各级政府财政部门的预算会计体系，以及层层汇总上报的会计报表制度，但从总体上看，预算报告体系比较单一。缺乏具有分析性的预算执行报表和系统性的财务报表，以及对会计报表项目具有注释性、解释性和分析性的附注说明，难以全面揭示政府受托责任中的财务信息和非财务信息。
四是对报告使用者范围的界定过于狭窄。现行总预算会计和行政事业单位会计信息的使用者，被定位为财政部门和上级单位，以及组织内部管理者。关于外部使用者的信息需要，现行制度只是模糊地使用“有关方面”来处理。即便是内部使用者，现行制度的制定也过于狭窄，尤其是重要类别的使用者——包括立法机关和审计部门，也没有明确界定在内。
五是政府财务状况披露不充分。这突出表现在：对政府资产的记录和披露不完整，没有全面反映政府固定资产增减变动及价值存量情况的信息，行政事业单位固定资产因不计提折旧、不进行资产重估等，也存在与价值严重背离的现象。负债方面的确认和记录亦不完整，包括公共部门雇员养老金等在内的许多跨年度义务未确认为负债，或有负债则不予记录、确认或以其他方式公开披露。没有反映国有企业的产权和收益权的信息，造成家底不清，占用、使用和管理状况不明。没有提供完整的绩效信息，也不提供评估财政绩效所需要的相关信息，特别是关于服务成本方面的信息。
六是与现金会计基础相关的弱点。相对于权责发生制会计而言，以现金为基础报告会计信息存在固有的滞后和狭窄的弱点。现金基础会计也不能提供服务的完全成本信息，而且容易造成操纵报表的行为。
5.5 财政管理信息化
虽然我国财政信息化建设取得了一定的成绩，但从财政改革与管理创新对财政信息化建设的要求看，还存在较大的差距。问题主要表现在：
5.5.1 一体化建设明显滞后
财政信息化建设是一个浩大的系统性工程，涉及政府各部门、相关企业及广大民众，它绝对不是仅仅通过购买一些计算机硬件或软件，简单地以计算机替代手工操作。从根本上看，财政信息化意味着系统集成、信息集成以及资源的重新整合。要达到这一目的，没有先进的系统性的理论指导是办不到的。当前，我们尚缺乏系统性的理论指导，很多地方的财政部门在财政信息化建设时，根据上级财政部门的推荐或软件供应商的介绍进行系统开发和应用，对于整体规划、信息集成、资源整合等方面的考虑明显不够，从而把信息化一体化建设放在了一个次要的地位上，严重制约了财政信息化建设的持续、协调和健康发展。
由于缺乏系统性的理论指导，从总体上看，思想认识还不够到位。主要表现在：对财政信息化建设的目标不明确，有的认为财政信息化建设仅仅是摆脱手工劳动、服务财政业务的工具，积极性不高，处于缓步建设状态，进展不平衡；有的认为财政信息化建设仅仅是技术部门的事情；有的“重硬件、轻软件，重产品、轻服务，重技术、轻管理”；有的认为网络建成了，软件运行了，信息化也就建完了；有的业务管理信息化与行政管理信息化结合不够紧密，存在重财政业务管理信息化建设，轻行政管理信息化建设的现象等。
思想认识不到位还直接导致了我国财政信息化建设的推进速度非常缓慢，层次性较低。就大部分省区而言，财政信息化从会计电算化起步，但却长期停留在会计核算层面，虽然财政信息化建设启动后各地都已开始考虑预算编制、预算执行等业务的信息化，但在预算执行分析、财政年度统计分析、财政经济景气预测分析等方面大都处于空白状态。这一局面，越是到基层，问题越突出。此外，系统覆盖范围还不够全面，主要表现在目前信息系统还没有覆盖到转移支付、预算外资金和政府性基金的明细支出，对预算单位的管理横向不到边、纵向不到底，没有覆盖资产管理以及投资项目管理等。
5.5.2 “信息孤岛”问题突出
财政信息化建设包括硬件、软件等多个方面的建设，从具体业务应用上看则涉及几十个财政应用系统，从各地区具体情况看也存在业务、管理等多方面的差异，而不同的应用系统采用不同的数据库、开发技术平台，如果各应用系统和各技术平台间没有标准接口，将引发信息分割而不能共享等新问题。
现在的情况是基础标准尚不够统一，主要表现在：平台不统一，财政部和地方财政部门现行的财政核心业务系统是基于任务驱动而应急开发并应用的，相对孤立，没有实现平台化；数据编码不统一，目前，财政各业务管理系统采用了相对独立的信息分类和数据编码标准，数据统计口径不一致，数据流很难自动流转；业务标准不统一，一方面各业务部门的业务标准规范、管理办法不统一，另一方面各地、各部门系统开发的技术标准也未完全统一。
财政部门各项业务本是一个整体，但目前各地财政部门建立了许多分散的、独立的财政应用系统，或在统一系统的基础上二次开发，导致许多地方财政部门及其内部各业务处室都“各自为政”，为软件供应商的实施、为财政信息化建设的顺利推进都带来不利影响。不同业务处室的数据不能共享，处于明显的信息孤岛状态。数据分散管理，数据查询、汇总、分析困难，提供数据不及时、不准确，难以为财政决策提供充分的信息依据。
5.5.3 基础设施建设滞后
数据库建设是财政信息化建设的重要基础之一。财政部门有大量的文件、报表、数据，包括历史的、社会的、企业的财务管理数据。就目前情况看，这些数据绝大部分仍然是纸介质的，使用数据时，还得翻箱倒柜，给日常工作带来不便。现代化的数据库建设相对滞后，需要及时加强。就硬件和网络资源方面而言，利用率低也是一个突出的不足之处。当前，财政系统配置的计算机设备已经达到一定的数量和水平，网络也已基本建好，但其利用效率不够理想。
管理信息的不够通畅进一步制约了对信息资源的整合与有效利用。主要表现在：财政与其他部门之间信息不通畅，信息采集渠道不够通畅，财政对于应采集的各部门信息掌握得不够全面，很难及时发现资金运行中出现的问题；财政内部各业务部门之间信息不通畅，财政内部管理的某些环节衔接不顺，预算编制、执行、监督等各业务主体之间信息尚未完全互通，财政机关内部数据资源没有实现共享；上下级财政部门之间信息不通畅，上下级财政专项转移支付缺乏有效监控，中央财政对省级财政的专项转移支付只了解指标，无法得到该指标在省以下财政的分配信息及使用去向。
网络安全问题更是值得高度重视，需要采取措施确保财政管理所需信息在传递过程中的完整性和真实性，确保通过网络进行各种信息的采集、分析和控制时，免受非法操作如黑客的恶意攻击，避免受到自然意外事故或灾难如水灾、火灾、地震等给信息系统带来毁灭性的打击。这些方面都是财政管理信息化建设所必须考虑和解决的重要方面。
5.5.4 信息化专业复合型人才短缺
财政信息化建设最终要由各类工作或管理人员运用与维护。目前，一些地方财政信息中心机构尚未独立，专业技术人才短缺。各地急需一批既懂计算机技术又懂财政业务的高级信息技术人才，以保证信息系统的设计开发和运行维护等工作的高效和稳定。
同时，财政系统公务员的计算机系统应用水平也亟待提高。由于工作人员的计算机应用技术水平参差不齐，使软件推广应用产生了一定的难度，一定程度上影响信息系统建设的深入和发展。财政系统公务员的计算机应用水平虽于近年来有了较大的提高，但与财政信息化的要求相比，还存在着一定的差距。总之，财政信息化建设要求财政各相关人员应该是复合型人才，既要懂财务、懂管理，又要熟悉财会电算化和网络，需要各级财政部门采取切实有效的途径加大信息化专业复合型人才的培养力度，提高信息技术的普及程度。
本章小结
改革开放以来，我国政府预算管理与改革取得了显著成效，同时也面临着多方面的挑战，主要体现在预算权力配置、预算控制、监督与激励、信息公开与透明、会计核算与财务管理、信息技术应用等方面，上述多种因素互相制约，进一步阻碍了政府预算管理与改革的发展和完善。
从更深的层次上讲，上述事实表明我国政府预算管理面临着很强的信息瓶颈制约。将信息理论应用于政府预算管理之中，用信息技术改造政府预算管理，是推进我国政府绩效预算管理与改革的必然选择。
