信息以前是今后仍然是国家基础设施中一个几乎看不见的组成部分——它之所以看不见，是因为它非常普遍，几乎无处不在。
——阿尔弗雷德·D·钱德勒
（Alfred D。Chandler Jr。，2000）
1.1 问题的提出
1.1.1 来自现实的挑战
我国从计划经济体制向市场经济体制的转轨，引发了财政制度的深刻变革。从1978年以来，虽然我国在财政收入分配、增加基础设施建设以满足发展需要和改善预算管理机制方面取得了长足的进步，但进一步深化财政改革的任务依然很艰巨。
广东阳东县东平镇东平渔港工程，是1998年原国家计委批准的国债建设项目，投资1800万元国债转贷资金，由阳东县东平镇镇政府负责建设，于2002年6月竣工。据审计署广州特派办2003年披露，作为国家计委批准的第一批国债建设项目——全国十大渔港之一，该工程存在严重违法违规行为，95%以上的已完成投资都是用现金支付。1800万元的国债资金，白条入账和无账可查的竟然有1300多万元。中央领导做出批示查处，阳东县16名官员为此落马。
《楚天都市报》2003年9月25日载，武汉市三大财经违规违纪现象触目惊心。黄陂区罗汉街花石村廖公铺湾的五保户，应在民政部门按每户360元领取五保户供养金，实际只领到90元；城市住房基金被挪用1.2亿元，其中一部分被用于买车，另有210万元被私人借走；武汉市路网指挥部挪用重点建设项目资金163.26万元，购买“丰田陆地巡洋舰”小车，购车款被计入工程成本。
2007年9月19日，审计署发布了49个中央部门单位2006年度预算执行和其他财政收支审计结果显示，套取财政资金、挪用财政资金、转移资金、国有资产流失、违规收费、超标准建设办公楼等，是这些部门单位在预算执行和其他财政收支中存在的共性问题。经审计发现，2006年某部门通过重复申报“全国土壤环境质量状况调查与评价”项目预算，多获得财政资金3124万元。另一部门则通过基本支出预算多报261人，多申领财政资金528.2万元。2005年某单位在已有建筑面积为6650.8平方米办公楼的情况下，向所属部门申报建设建筑面积9400平方米、投资额4930万元的“综合业务楼”，在得到批准后，2006年2月又决定将建筑面积调增为15000平方米、总造价调增为7799万元。
2008年初，中国南方经历的一场雪灾，暴露出的一些问题值得我们深思。雪灾中，部分省区的电力系统遭受重创。许多电力业内人士将此次电网受损严重的原因，归咎于电网设计标准偏低和电网建设资金投入不足。2008年2月14日的《北京青年报》刊登了一封来自江西的读者来信，这位署名为唐虞的电力职工在信中指出，在其老家所在地，有两种输电线杆，一种是五六十年代架设的工业线杆，另一种是前几年“农网改造”架设的“新线杆”。雪灾中，老线杆没有断，新线杆却断了。在折断的新线杆里露出的是八号铁丝，而不是相应规定的钢筋。在事实面前，我们不禁要问，这种不达标的线杆是如何进入农网改造市场的？又是怎样被用到农网改造工程上的？如果不能解决这些问题，无论设计标准提高多少，电网投入增加多少，都不能真正有效地提高电网建设的质量，反而可能使更多增加的投入“泥牛沉海”。
以上案例都是或经群众举报或由媒体披露或被审计部门审计后，才得以大白于天下的。通过以上案例，我国财政资金的绩效状况可窥一斑。而对于当前我国财政资金管理与使用面临的严峻挑战，经济合作与发展组织（OECD）在其一份研究报告中也做出了较为全面的评价：
“中国在改善公共支出计划、预算编制和执行方面已经做出了很大努力。为了提高公共支出的有效性，在预算编制和管理上以产出和绩效为目标的试点已经开始，一系列相关改革也在进行中，但更多的挑战还在前面。比如：在全国范围内，衡量支出效率和有效性的指标体系还没有统一；对资金、人事和经常性支出的决策权分属于不同的部门，资本性支出还没有被纳入中期预算框架中，等等”。此外，“政府中仍然存在过量的预算外、制度外收支行为，这增加了编制预算和控制支出的难度，也影响了公共支出的可靠性和透明度，或有负债已成为游离于正式预算支出以外的主要部分，将对政府财政支出的可控性构成最大威胁”。从政府间财政关系角度看，“财政体制的低效进一步扩大了地方政府尤其是基层政府的收支缺口，政府行政管理层级过多，增加了地方政府财政负担。同时，这种体制上的小规模的基层政府阻碍了规模经济效应的发挥。”
对此，我们必须要有更为清醒的认识。如何从根本上克服当前财政资金管理体系中存在的这些弊端，从根本上提高财政资金的绩效水平，现已成为摆在我国财政部门面前的一项重大的历史性任务。
1.1.2 制度的局限
资源的分配与有效利用，是国家及其政府和公众共同关注的焦点，财政制度的建立即源于此。因此，如何有效地分配和利用财政资源，成为政府理财的核心问题。人类进入近现代以后，政府预算制度成为破解财政管理难题的主要工具，并逐渐发展成为财政制度的基本内核。从理论上讲，发轫于英国继而流行于世界各国的政府预算制度，发展至今，其具体形式、技术手段、运作模式、管理框架等都已臻于完善，部门预算、政府采购制度、国库单一账户制度、绩效预算管理等，业已成为政府预算制度的基本元素，为财政资金的安全性、规范性与有效性提供了充分的制度保障。
1998年，我国拉开了预算管理制度改革的帷幕。“改进预算编制方法、提高预算执行水平、加强支出控制、提高资金效益”成为我国预算管理制度改革的主要方向。部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、“收支两条线”管理、政府收支分类、政府会计、“金财工程”建设等多项改革相继推开。十年来，上述改革取得的显著成效是有目共睹的。但是，也应当看到，由于政府预算改革涉及的范围很广，以及新旧体制转轨中一些深层次矛盾尚未解决，我国的政府预算改革还处于初级阶段，现行的政府预算制度与公共财政的要求仍有较大差距。不完善的政府预算制度，必然具有很大的局限性。
从现实来看，政府预算制度对当前我国财政体系中存在的一些深层次问题也无可奈何。比如，一些官员或是因不知所措而无所作为，或是打着“为人民服务”的牌子而“过度作为”，或是视公共部门为“私人领地”，“政绩工程”、“形象工程”层出不穷，“与民争利”、“公权私化”等现象屡禁不止。归结到一点上，财政资金的绩效没有得到有效保证及根本性提高。究其原因，我们在财政管理上“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”的做法还未根本扭转，在预算管理中缺乏科学的绩效评价与管理机制。为解决这一问题，借鉴国际上政府预算制度改革的演变路径，由“重投入”转向“重效益”，引入绩效预算理念，强化政府绩效预算管理，已成为我国下一阶段政府预算制度改革的重要目标与关键之所在。
政府绩效预算，是公共财政题中应有之义。作为一种新的管理理念与方法，它既是人们追求财政资金效率和有效性的良好愿望的集中体现，也是对政府理财智慧的一次极大考验。客观地讲，政府绩效预算能否成功推行，取决于多方面因素：政府对公共资源的占有、使用情况的准确把握，支出部门充分的自主权和灵活性，完善的问责机制，绩效考评的成熟做法等。在政府绩效预算实践中的各主要环节，则对信息的获取、传递、加工处理、智能控制等都提出了严格要求。然而，受能力所限，我们只能获取与利用部分信息，而不是全部的信息，加之环境的不确定性以及决策者、管理者的机会主义倾向等因素，即便是完善的制度，也极有可能出现失效。
事实上，政府绩效预算思想早在20世纪30年代的美国即已提出，但直到50多年后才得以真正兴起，其中一个重要的背景性因素，就是信息理论与信息技术的产生与快速发展，为政府绩效预算奠定了良好的基础。可以说，政府绩效预算只有在信息社会才能植根、发芽与成长，在前信息社会条件下，它只能是一个梦想或良好的愿望。
1.1.3 信息时代的“财政革命”
为什么财政的资金不能如个人的钱一样花得谨慎而有效？我们到底该怎样才能避免财政资金的浪费与低效？千百年来，这些问题引起了无数官员、学者的思考与努力。建立政府绩效预算制度，就是这一思考与努力的结果。经过数十年的试点以及一次又一次的失败，虽然政府绩效预算思想也正在逐步变成现实，但还是让政府理财家及其理论研究者深刻认识到，绩效预算可以很容易在企业取得成功，而要想在整个政府理财体系中成功推行，却绝非易事。因为，政府理财毕竟远比企业理财复杂得多。用信息学的观点讲，作为政府理财系统的财政体系，包括纵向多个层级、横向多个部门或机构，流经多个环节，涉及许多行为主体，构成了一个复杂巨系统。政府绩效预算之所以难以成功推行，即源于此。
具体来说，财政收支全过程可以被看做是一个长长的链条，起始于收入的取得，经由预算编制、政府采购、工程投资、资金拨付等环节，终结于向公众提供公共产品与服务。在财政收支全过程中，预算管理主体并不局限于财政部门，各政府部门及其预算单位作为财政分配的参与主体及资金的最终使用者，也承担着不可推卸的财政管理责任与义务。从纵向看，政府各部门由多个层级的组织机构构成，纵横交织而最终形成了一个复杂而庞大的网络，其中的每一个节点上的机构，都有着各自不同的责任、权利与义务。各尽其责，是做好政府预算管理工作的重要保障。然而，无论是横向上的同一层级的不同支出部门，还是纵向上的不同层级的各类政府机构，虽说从根本上都是为了一个共同的根本利益或目标，但又有各自相对独立的部门或机构利益，如何兼顾部门利益或局部利益，尽可能避免损“大公”肥“小私”，以使整体利益最大化，可以说是政府预算管理必须解决的最为核心的一个难题。随着经济社会发展水平的提高，政府组织体系日益复杂，政府预算规模与范围逐步扩大，解决这一问题的难度也随之不断攀升。
客观地讲，无论是部门利益还是机构利益，都有其存在的合理性，其本身并没有错误，但需要在一个规范、协调的制度体系下才能趋利避害，政府绩效预算制度就是这个规范、协调的制度体系的关键所在。通过政府绩效预算制度的构建与运行，可以将政府预算各类参与主体及其众多目标统筹管理起来，将一个个相对独立的利益主体及信息孤岛有机联结起来。但是，建立这样一套制度体系，只有在信息社会才有可能变成现实。实践告诉我们，政府绩效预算制度的建立，需要解决好预算权力的分工与行使，信息收集、传递与分析，政策的科学制定与有效执行，信息不对称条件下的激励与约束等一系列问题，而这些问题只有利用信息理论与信息技术，才能得到很好的解决。
当前，人类已开始步入信息时代，信息理论与信息技术正逐步在政府预算管理中得到广泛应用，赋予了政府财政这个复杂巨系统一个健全的“脑”、敏锐的“眼”、强壮的“心脏”、完善的“血管”以及勤快的“手”与“脚”，从而引发了政府财政的一系列重大变革。这些变革从信息理论与技术诞生后不久就已兴起，至今尚在进行之中，当然，也还有许多问题需要我们用创新型思维和先进技术手段去化解。将信息理论与信息技术不断应用于政府绩效预算管理，不仅是政府绩效预算改革的必然逻辑与历史使命，也是信息时代所对应的“财政革命”及其内在的“财政理论革命”的客观要求。本书就是从信息理论视角入手，研究政府绩效预算管理与改革的一次努力与尝试。
1.2 文献综述与概念界定
1.2.1 政府预算及绩效预算改革
（一）政府预算
现代意义上的国家都有自己的政府预算。科学、有效的政府预算制度，已成为支撑现代国家理性成长的基石。然而，最初的政府预算比较简单，仅包括对预算组织形式本身的规定，以及由预算工作程序所体现的财政管理准则和规范。后来，随着市场经济的发展、政府职能的逐步扩大以及财政收支规模的不断攀升，简单的政府预算制度已经不能满足国家预算政策和财政管理的需求了。在这种背景下形成的现代预算制度，除了包括对预算形式的规定外，还包括涉及预算准备、预算编制、预算执行、预算调整以及预算报告等政府活动程序与内容的全部法规制度。就现代政府预算而言，其“担负着许多不同的、有时甚至是矛盾的任务”，使得对政府预算的界定非常困难且存在争议，很多学者从不同的角度对政府预算进行研究，形成了不同的理论见解。
在经济学家看来，政府预算首先是指政府在各种职能上花多少钱的问题，美国财政学家马斯格雷夫就提出了著名的公共财政三职能的理论，即资源配置、收入分配和稳定，并认为由于公共资源所固有的稀缺性，政府在配置公共资源上必须讲求效率。此外，哈维·罗森也提出过类似的观点。也有学者认为，政府预算是指如何分配公共资金，由于政府不是凭借财产权利，而是凭借公共权力的强制方式参与分配的，因而属于国民收入的再分配，其实质是政府凭借公共权力参与国民收入再分配的一种手段。我国著名财政经济学家许毅等提出的“国家分配论”学说即持这一观点。
还有学者认为，现实的政府预算资金分配并不是按照某一个观念形成的理想模式，而是不同利益团体的博弈结果，政府预算实质上是一个决定谁能获得更多利益的问题。这一观点强调的是公共预算过程是不同利益集团的斗争和妥协，因此也可称为“利益集团博弈论”。在西方，持这一观点的人较多，因此政府预算也被认为是“肉桶分肥”（Pork Barrel Allocation），即胜利的一方的“果实分配”。60多年前，有一位名字叫V。O。凯（Key）的美国政治学家就提出一个预算的基本命题：“将X元资金分配给活动A而不是活动B的决策基础是什么？”
政府预算是以政府的行政权力取得收入并配置资源的，而行政权力决定资源的配置往往容易导致寻租行为。公共选择理论认为，政府预算过程中政治家、官僚、利益集团和选民的行为，都有使政府预算支出扩大的趋势，政府预算规模极有可能超出必需的范围而影响到市场效率。因此，必须把行政权力的行使限制在一定范围内。在人类社会发展历史上，产权与行政权是一直存在的两种交替发挥作用的权力。产权一般根源于社会财富的生产与分配过程，行政权则是由政府职能的存在而产生的一种权力。科斯认为，一定产权结构下实现资源有效配置的方式分为三种，即企业制度、市场制度和政府管制，而采用何种组织形式，则取决于产权的清晰程度。新制度经济学理论认为，当一个社会的资源配置是由产权决定的时候，就会形成一种“寻利”的社会；当一个社会的资源配置是由行政权决定的时候，就会形成一种“寻租”的社会；在一个产权规则决定资源配置的社会中，如果政府在经济中的活动范围过大，行政权大于产权，也容易形成“寻租”的社会，而产权失灵所留下来的权力真空就会被行政权填补。
综上，从形式上看，政府预算是一系列报告或报告的编制，涉及未来的收入、支出、目标、目标实现方式等信息，是对政府期望行为的描述，反映了政府在未来一定时期内将购买什么，从事什么以及完成什么。从本质上看，政府预算是一个政治过程，一方面经过复杂的讨价还价形成集体偏好；另一方面通过资源配置和政策选择来实现基本理念和预期目标。可以说，一定时期内一个国家的精神风貌、文明程度、社会结构、经济发展水平以及政府活动对公众行为的影响，所有这些甚至更多信息，在政府预算中都有所体现。揭示并深入探索其内涵，对于理解政府管理、经济运行、社会发展，无疑将产生深远的影响。
（二）绩效预算及其改革
从现实角度看，政府预算主要解决以下三个问题：一是该不该办这件事；二是花多少钱办这件事；三是效果与花钱相比是否值得。所以说，权力配置、支出控制与财政绩效，始终是贯穿于政府预算全过程的三条重要的线索。但在不同的历史时期，政府预算的关注重点不尽相同。传统预算主要是以控制为主的，这样的预算体制虽然大大地约束了预算领域的腐败、资金滥用和误用，但是，过分强调预算控制，也严重限制了支出机构的自主性和积极性，从而降低了效率。随着政府职能范围的不断扩大，由此带来的效率损失等问题也越来越严重。在美国，1935年以后，特别是在罗斯福新政时期，政府预算就已经开始转变为“管理取向”，1949年胡佛委员会在一份报告中则明确提出了基于成本效率配置资源的绩效预算，开始强调管理效率，即绩效管理，并引发了后续的围绕提高政府财政绩效的一系列的预算改革。20世纪90年代以来，政府绩效预算改革在英国、加拿大、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、澳大利亚等国家也得到了广泛应用。
何为政府绩效预算？美国总统预算办公室1950年给出以下定义：它是这样一种预算管理制度，它要求预算单位请求预算拨款时必须明确阐释：（1）所要达到的某种合意的目标；（2）为实现这些目标而拟订的支出计划需要花费多少；（3）用哪些可量化的指标来衡量其在实施计划支出的过程中取得的成绩和完成工作的情况。不言而喻，政府绩效预算特别强调预算支出的效率，要求按照一定的标准衡量政府部门工作的绩效，进而按照绩效决定预算支出。20世纪80年代以来，以美国为代表的西方发达国家进行了以目标和总额控制、手段分权和对结果负责为基本特征的新绩效预算改革，使得政府预算改革最终完成了从手段到目标的转移，改变了支出部门或预算单位的动机，达到了预期目标，取得了显著成效。OECD成员国的实践也表明，制定绩效目标、设立对照标准、发布绩效报告、开展绩效审计、签订绩效合同、编制绩效预算，成为这些国家普遍采用的主要方法。
一些专家从理论研究角度也给出了他们的认识。英国学者C。V。布朗和P。M。杰克逊提出了公共物品最佳供给的一般均衡理论和成本—效益分析方法。美国学者帕特里夏·基利和史蒂文梅德林等著的《公共部门标杆管理：突破政府绩效瓶颈》指出，运用标杆管理这种强有力的最前沿的管理手段能够极大地提高政府绩效。美国学者马克·G·波波维奇所著的《创建高绩效政府组织》，精辟地指出了政府改革成功的关键在于提高政府绩效，并对创建高绩效政府的途径进行了深刻、透彻的论述与分析。美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中，主张用企业精神来改革政府，借以克服官僚主义，提高政府绩效。奥斯本和盖布勒总结的改革经验及提出的重塑政府理论影响很大，甚至受到美国前总统克林顿的青睐。
1998年后，财政支出管理改革成为我国财政制度改革的重点，政府绩效预算逐渐进入我国财政实践工作者及理论研究者的视野。童本立、马国贤教授较早提出了政府绩效预算是构建我国公共支出体系的三项核心制度之一，绩效预算、国库单一账户制度、政府采购制度必须相互配套等观点。
天津财经学院张志超教授认为，在政府预算活动中的程序管理和绩效管理具有同等重要的性质，单纯强调其中的任何一种管理，都无法使政府财政活动取得令大多数公众满意的结果。两种预算管理的目标是一致的，从不同角度要求政府尽最大努力，以最小的经济支出取得最好的社会经济效果。就其本质属性而言，作为一种特殊的预算组织形式，政府绩效预算更加强调有效率的政府预算活动的实际结果，而不再单纯按照政府预算活动是否符合既定的预算程序来判断政府预算活动的效率。这也就意味着政府要顺应国民的需要，推行并强化对其预算活动的绩效管理。
政府绩效预算产生以来，对传统政府理念产生了剧烈的冲击，从而推动了政府预算模式的变迁以及政府自身的改革。然而，政府绩效预算也并不是万能的。诺斯和温格斯特对17世纪英国政治制度演进进行考察后曾得出这样的结论：权力的分离，作为一个基本的政治制度，虽然增加了交易成本，却制约了政府干涉税收、没收私人财产的行为，并强迫政府执行和尊重其先前签订的协议，“具有否决权的投票人在选举人中的数量越来越多，这样就大大减少了政府机会主义行为的发生。”
1.2.2 信息理论及其应用
（一）信息理论
人类的起源是以信息处理、创生和传播方式的进步为基础的。劳动、语言和意识这些属于人的基本因素，都具有信息活动的意义。人类对信息的利用、处理，有一个从自在到自为的发展过程。在还未从科学角度认识信息以前，人们就已经发展起来各种处理信息的技术，如语言、文字、笔墨、纸张、雕刻术、绘画、印刷等，诸如“结绳记事”、“举烽火为号”等都是一种信息储存和传递的原始通讯方式。当信息与计算机技术、网络技术和现代通信技术结为一体后，人类社会便迎来了一场新的科技革命。
20世纪中叶以来爆发的且持续推进与发展的第三次科学技术革命，向我们展示了一种全新的世界图景——信息系统复杂综合的世界图景，与此同时也崛起了一门新的学科——信息学。按照学术界通常的说法，所谓信息学，是以信息作为主要研究对象的各种理论的总称，是一门研究信息运动规律和运用信息原理对对象进行描述、模拟、处理、控制和利用的横断性、交叉性、综合性学科。
从发展历程上看，信息学的兴起具体可分为三个阶段：第一阶段是20世纪40～50年代，是信息基础理论创立期，诞生的主要理论包括分子生物理论、一般系统论、通信信息论、一般控制论等；第二阶段是20世纪60年代末至80年代初，是信息系统自组织理论发展期，创立的主要理论包括耗散结构理论、协同学、超循环论、突变论等；第三阶段是20世纪70年代中期以来至今，是复杂性信息系统理论研究期，创立的理论主要有分形学、混沌理论、虚拟现实科学、纳米科学、复杂系统理论等。信息学产生之后，迅速在通信、经济、政治、管理等多个领域得到广泛的应用与发展。信息这一概念也似乎产生了某种魔力，这一魔力之所致，不仅全面刷新着科学技术的领域，而且全面刷新着社会的政治、经济、文化体制，还刷新着人们的认知和生活方式。
新的科学技术革命涉及的领域虽然很多，但核心和实质却只有一个，即信息学和信息技术的发展。信息技术的不断涌现，为信息学的产生与发展提供了肥沃的“土壤”；信息学的崛起，则构成了新技术革命的理论基础。两者相辅相成，相得益彰。在新的信息技术改变世界的同时，人们也开始了“信息是什么”的理论思考。1948年，美国贝尔电话公司的应用数学家C。E。香农（Shannon）博士在《贝尔系统技术杂志》上发表了《通信的数学理论》一文，讨论了信源、信道的基本特征，建立了通信过程的信息系统模式，给出了信息量的申农公式，标志着信息论的正式诞生，使人们对信息的理论认知水平提高到一个新的境界。同年，N。维纳（Wiener）在创立控制论的过程中，涉及电滤波器中噪声与信号的处理理论，并独立给出了与申农相同的信息量的数学公式，提出信息是人们在适应客观世界和使这种适应被客观世界感受的过程中与客观世界进行交换的内容的名称。申农和维纳的不谋而合，为信息理论开辟了广阔的前景。
与此同时，人们对于信息的理解也逐步深入并被迅速广义化。1964年，R。卡纳普提出“语义信息”，所谓语义，不仅与所用的语法和语句结构有关，而且与信息对于所用符号的主观感知有关。哲学家们提出广义信息的概念，认为信息是直接或间接描述客观世界的，并把信息作为与物质并列的范畴纳入哲学体系。信息过程、信息方法在自然、社会和思维的几乎无所不包的领域中被广泛揭示与应用。从来没有哪一个具体学科的概念，像信息这样具有如此广泛的适应性、渗透性和跨越性。信息学与信息技术给人类带来的不仅仅是一种科学技术上的进步，而且是社会的全面信息化的进化，这种进化导致了生产方式、生活方式、认知方式上极为深刻的变革。
在现代社会中，无论是理论还是技术，只有应用到实践中去，才能体现出其价值与地位。邬焜教授认为，经过几十年的发展，信息学与信息技术在很多方面发挥了积极而重要的作用：在政治领域，代议民主制逐步让位于参与民主制和直接民主制，各类集权制的金字塔式的权力等级结构，逐渐过渡到分权制的平行分散的网络式结构，臃肿低效的官僚政府机构开始向精悍高效的微型化政府机构转变；在经济领域，信息技术成为社会生产的最重要的组织方式和发展方式，劳动力结构出现了根本性的变化，从事知识和信息行业的人数与其他部门职业的人数相比已占绝对优势，传统产业在较大程度上已得到知识化、信息化、智能化改造，知识创新和知识本身成为社会发展的基本动力和主要资源；在社会生活领域，社会生活的计算机化、网络化、自动化基本成型，生活模式多样化、个性化发展趋势凸显，可供个人支配的时间和自由活动的空间都有较大幅度的增长；社会观念上，尊重知识的价值观念成为社会的风尚，人们具有更加积极地创造未来的意识倾向。上述罗列的这些内容，也许过于理想化、简单化了，现实的情景一定比这复杂、丰富、具体得多。
（二）信息理论在经济管理中的应用
特别需要详加说明的是，在经济管理领域，信息学的应用衍生出一个重要的理论分支，即信息经济学，其应用价值首先在企业管理中被发现，之后被推广到政府管理中。
在企业管理中，若要提高其经济效益只有两个方向：一是成本控制；二是价值挖掘。成本控制不仅要节省材料、能源，更应充分利用信息和知识，要以最小的劳动占用和资源消耗建立最优的经济信息系统。由此，经济学家开始关注信息、知识的经济特征和经济规律，重视信息、知识对经济增长和社会发展的作用。1918年凡勃伦在《资本的性质》中提出“知识的增长构成财富的主要来源”。随后，奈特、哈耶克、马尔萨克、阿罗和西蒙等著名经济学家也在这一领域做出了巨大贡献。“信息”一词在经济学著作、论文中出现的频率日益提高。
1983年，美国经济学家保罗·罗默提出应把信息当作一种生产要素，重视信息在经济中的作用。罗伯特、巴罗等人通过大量实证研究，认为世界各国经济发展不均的原因不在于有形资本的多寡，而在于无形资本（如知识、教育、信息）的差异。基于相同的观点，英国经济学家莫里斯·斯科特呼吁对信息、知识“必须单独投资”。1984年，著名经济学家阿罗出版了他的《信息经济学》论文集，对信息经济进行了开拓性的研究。1991年诺贝尔经济学奖获得者科斯也十分重视信息对经济行为的影响，提出了“交易费用”概念，并认为信息成本就是交易费用的重要组成部分之一。阿克洛夫在1970年发表了《次品市场：质量、不确定性和市场机制》，提出了“逆向选择”与“道德风险”等命题；斯彭思在1973年发表了《劳动市场的信号》，针对在人才市场如何辨别求职者的能力和品质，提出好的制度设计应该能够区分人的素质，并具体设计了相关标准与操作方法；斯蒂格利茨则将上述理论应用到金融市场中去。乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯彭思和约瑟夫·斯蒂格利茨三位经济学家，为非对称信息市场理论的研究奠定了坚实基础，并因此而荣获了2001年度诺贝尔经济学奖。
由于信息经济学本身就是一个复杂的综合体，现代经济对信息经济学又呈现多样性的需求，许多经济学家在理解和表述信息经济学时也是多种多样的，迄今为止还没有形成成熟的确定的理论体系，仍处在发展与完善的过程之中。我国信息经济学研究起步较晚，但经过20多年的发展，无论是理论探讨还是实践应用，都取得了相当丰硕的成果。如委托代理理论与激励机制对于我国国有企业改革的现实意义，逆向选择和道德风险对于完善当前市场机制的启迪等，都是明证。
总之，20世纪中叶以来，发展到今天的信息学，已成为一个拥有众多分支的大家族。信息概念与信息原理的普遍化，导致了信息学与几乎所有的传统学科间的普遍交叉、渗透和映射。通过这种普遍相互作用的发展，可以说，信息学在任何一个传统学科领域中都能辐射、开辟出自己的一块领地，许多学科的专家也都试图用信息概念、理论、方法来解决自己学科领域中所面对的问题。
在这种情况下，财政学当然也不能例外。越来越多的财政官员与专家学者，逐步认识到信息理论与信息技术在财政管理中的应用价值，意识到并开始将信息理论与信息技术应用到预算权力分配与制衡、收支管理与控制、绩效评价与考核等方面，由此而推动了财政管理与改革向更高的平台上发展。
但就整体而言，从财政角度看，对于如何将上述散见于不同层次与不同领域的信息理论应用到政府预算管理中去，研究与重视程度都还不够丰富和深入。人们更多的是就财政论财政、就预算论预算，一直未能摆脱传统时代加在政府财政与预算管理方式与认知模式上的种种束缚。而从信息理论角度开展财政研究与政府绩效预算研究，可以为政府理财打开一个崭新而宽阔的视窗，可以为我们提供一个摆脱旧束缚、走向新境界的光明大道，也有助于使财政学理论在继承中发展、创新中成长。这也正是本书所要努力完成的一项重要任务。
1.2.3 主要概念界定
信息理论的界定。文献综述里对信息理论有一个大致的描述，这里需要指出的是，本书所指的信息理论，是对信息学相关知识要点有所选择之后形成的一个新集合，而不是信息学的全部。换句话说，并不是所有的信息学理论都适用于政府预算管理。当然，囿于笔者学识所限，很难将所有可能对政府预算管理有应用价值的信息理论知识点全部提炼出来，所以，难免会出现挂一漏万。
政府绩效预算的概念。文献综述里对政府绩效预算已经进行了比较全面的分析，对于何为政府绩效预算，很难有一个被广泛认同的权威的定义。在综合相关文献的基础上，本书认为理解政府绩效预算的关键在于如何界定“绩效”的含义，绩效目标是工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通过该项活动老百姓得到了哪些好处；而“产出”则是我们做了哪些工作。政府部门常常将工作“成果”与“产出”相混淆，在绩效目标的制定中片面强调本部门的工作量，就非常容易忽略工作的最终目的。
财政信息化的内涵。人们对财政信息化的内涵的理解往往过于肤浅，大多理解成为将先进的计算机、网络和通讯技术应用在财政管理中，更通俗地讲，就是财政部门办公与业务处理的网络化和电子化。实际上，财政信息化有着更为深刻的内涵，它要围绕信息基础设施、信息技术与产业、信息技术应用、信息人才等四方面因素展开，对于业务流程标准化、组织机构纵向扁平化与横向一体化、政府职能转换具有实质性的深远影响。可见，财政信息化不是简单的“计算机化”，而是“脱胎换骨”式的改造与革新。
信息预算命题的含义。人们对于政府预算可以从不同视角进行观察与认识，从而提出了“传统预算”、“现代预算”、“民主预算”等概念或命题。本书从信息视角对政府预算进行剖析，意在提出“信息预算”这一概念与命题。在政府预算制度变迁的历史长河中，信息是无时无刻不在的一个基础性要素，囿于理论认识与科学手段的局限，人们一直未能对信息在政府预算中可以发挥的理论价值与实践意义给予足够的重视。所谓信息预算，就是运用信息理论与信息技术全面改造政府预算管理体系，从预算权力配置，到收支控制，再到绩效管理。
1.3 研究范围、方法和结构安排
1.3.1 研究范围
政府预算本身是一个比较大的理论框架，信息理论为政府预算研究提供了诸多视角，涉及的问题也比较多。限于篇幅，本书仅以政府绩效预算为研究重点，来说明信息理论在政府预算乃至整个财政体系中的应用，所以并不能在本书中对信息理论在财政体系中的所有可能的应用予以全面阐释。
换个角度看，政府绩效预算本身不是财政部门一家之事，事关政府各层级、各部门以及众多的支出机构，而且政府绩效预算并不是单纯的分配资金，权力配置、支出控制与绩效管理都是其中要义，所以将信息理论应用于绩效预算，并不能简单局限于资金分配、管理与使用，权力配置、组织创建、流程重塑、制度改进、技术应用等，都是本书所要研究的内容。
从总体上看，本书试图用信息理论分析政府绩效预算管理，但信息理论在绩效预算中的应用又不局限于财政体系，而是扩展到财政体系之外，所以需要跳出财政看财政，跳出绩效预算看绩效预算。
1.3.2 基本假设
政府预算是众多参与主体在既定框架下依据相关规则而发生的一系列活动。关于对不同行为人的假设以及对政府行为特征的界定，构成了本书开展研究的基本假设。
人们从不同角度认识人的本性，可以得出不同的结论。中国古代不乏对人性的认识，如孟子（Gary Becker）在个人函数中引入利他主义行为来说明人类行为的一般性，拓展了“经济人”假设。新制度经济学的代表人物威廉姆森（Williamson）提出“契约人”假设，即在契约过程中，不确定性、信息不完全、小数目谈判、资产专用性、可交易数量的有限性和地理位置等现象的存在，致使交易费用为正，机会主义行为就有了更多的实施空间。
政府绩效预算是人类行为的一项重要内容，必然也能反映出人的本性。本书认为，政府绩效预算中的行为人是有限理性的、有自己的比较利益。换句话说，既定规则下的行为人有自己的行为准则，有自己的比较利益，不可能做到完全理性，存在有情感、非理性与可引导的成分。这是本书研究的基本假设之一。
从表象上看，政府绩效预算是相关行为人的个体行为，但从本质上看，却是相关行为人所在政府机构的集体行为。因此，还需要对政府的行为特征做出客观、全面的界定。理论上，主要有三个观点：一是“公利人”假设，即政府是社会公共利益的代表者；二是“经济人”假设，即政府自身利益或效益的最大化；三是“比较利益人”假设，即多种利益权衡的比较利益人，政府总是在自我利益与共同利益之间寻找平衡点。结合我国实际来看，高度的政治服从性与适度的机会主义共存，构成了我国政府行为的基本特征。具体来说，“讲政治”、“令行禁止”是我国政府行为的首要特征，在此前提下，基于局部利益也客观存在着一定程度的机会主义。这是本书开展研究的基本假设之二。
1.3.3 研究内容
基于本书研究问题的逻辑关系表述对问题的分析思路和研究步骤如下。
从结构上看，本书共分七个部分，具体安排如下：
第1章 导论：从信息视角看政府预算。从我国政府预算存在的现实问题入手，提出认识与解决这些问题的一个新的视角，即从信息视角看政府预算。为了科学、合理地把握政府绩效预算的本质与内涵，首先对国内外政府预算、信息理论做了必要的文献综述，其次提出对政府预算行为人及政府行为特征的基本假设、研究思路与研究方法。
第2章 信息理论：基于绩效预算研究的分析框架。在吸收、总结庞杂的信息学理论要点的基础上，提炼出能够指导政府绩效预算管理与改革的信息理论分析框架，概括出预算信息系统的一般模型、引入权力变量的修正模型Ⅰ、引入利益变量的修正模型Ⅱ和引入信息技术变量的修正模型Ⅲ，为下文分析提供理论支撑。
第3章 政府绩效预算：基于信息理论的诠释。从信息视角认识政府绩效预算的内涵与特征，总结绩效预算的信息需求与供给、信息约束与信息实现等内在的运行规律，为信息理论在政府绩效预算中的应用提供理论基础。
第4章 信息与绩效的关系互动：以美、英为案例。政府绩效预算管理与改革离不开信息理论的指导与应用，也面临着信息瓶颈制约。现实中，信息与绩效之间总是处于一种互动状态，遵循着否定之否定的客观发展规律，美、英两国的政府绩效预算实践，可以为我们提供诸多启发与借鉴。
第5章 中国政府预算：信息视角下的问题剖析。从信息视角入手剖析我国政府预算现阶段在预算权力安排、预算控制与监督、信息公开与透明、信息技术应用等方面存在的主要问题。
第6章 中国政府绩效预算改革：战略与对策。以信息理论为指导，结合本国国情，借鉴国外成功经验，从控制、绩效、权力与技术等四个取向上，推进我国政府绩效预算管理与改革。四个取向的管理与改革，既相互独立，又可融为一体；既可单兵推进，又可协调配套，可以适合不同地区、不同发展阶段管理与改革的多样化的现实需要。
第7章 结论与展望：信息改变预算。政府预算制度几百年的历史发展与变迁，让我们捕捉到信息的影子及其重要影响。历史告诉我们，是信息改变了预算，帮助我们实现人类的梦想。历史同时昭示，未来政府预算的进一步改进与完善，依然离不开信息的基础性作用。
1.3.4 研究方法
本书的研究以马克思主义和经济理论以及邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，立足本国实际，有选择地学习、借鉴和吸收西方财政经济理论与实践中的有益成分，综合运用信息理论、政府预算理论、管理学中的相关研究成果，对政府绩效预算管理与改革进行全面系统的研究。采用的研究方法主要有：（1）理论与实践相结合的方法；（2）案例分析与比较研究的方法；（3）定性分析与模型分析相结合的方法；（4）采用图表分析作为辅助分析工具，以增强论文观点的概括性、研究内容的直观性和语言表达的生动性。
1.4 创新及有待于进一步研究的问题
1.4.1 主要创新
（1）本书从信息视角对政府绩效预算进行分析，一定程度上填补了政府预算研究的一项空白。鉴于信息在政府预算管理中所能发挥的基础性作用，实际上也大大拓展与深化了政府预算问题的研究。
（2）根据政府绩效预算管理需要，从庞杂的信息学理论要点中提炼与概括出信息理论分析框架，提出预算信息系统的一般模型、引入权力变量的修正模型Ⅰ、引入利益变量的修正模型Ⅱ和信息技术变量的修正模型Ⅲ。
（3）从信息视角认识政府绩效预算的内涵与特征，总结出绩效预算的信息需求与信息供给、信息约束与信息实现等内在的运行规律。
（4）根据美、英等国的实践经验，揭示出信息与绩效之间的互动关系，提出破除信息约束的主要途径与方法。
（5）根据信息、权力、绩效等要素之间的关系，为我国政府绩效预算管理与改革提出了明确的战略与对策，可以满足不同地区、不同发展阶段的现实需要，可以实现近期、中期、长期不同着眼点改革与发展的客观需要。
1.4.2 有待进一步研究的问题
（1）政府绩效预算只是财政管理的一个组成部分，信息理论可以应用于更加广泛的财政管理活动中，如何将信息理论在更广范围内得到充分的应用，需要进一步研究。
（2）本书着力建立了分析政府绩效预算的信息理论框架，更多地从定性角度出发，缺乏计量分析。
（3）由于本人理论水平和实践经验有限，对信息理论的理解与运用，对政府绩效预算改革的把握，尚存在一定程度的不足，因此，难免有论述不到位或偏颇疏漏之处。
