在中国目前的宏观经济运行态势中，不仅产品与劳务的无效供给过多与有效供给不足并存，而且从劳动力要素供给方面看，也出现低素质劳动力供给大量过剩与高素质高层次专业人才供给短缺及流失同时存在的严峻形势。从某种意义上讲，在宏观经济的运行过程中，就业供给比产品、劳务供给更重要，就业供给比产品、劳务供给的形势也更严峻。本章将对就业供给的地位、中国目前就业供给的现状及对策取向等问题进行分析。
第一节 就业供给的地位：第一供给的提出
人力资源曾被江泽民同志誉为第一资源。我接受我的导师胡培兆教授的观点，提出就业供给是第一供给、产品与劳务供给是第二供给的观点，从而认为，在供给经济的运行过程中，就业供给比产品、劳务供给更重要。
一、企业只有首先供应就业机会，然后才能供应产品与劳务
所谓就业供给，即劳动就业或劳动供给，它是指有劳动能力的人，参加某种有劳动报酬或经营收入的社会经济活动。显然，就业供给应包括三层含义：（1）有劳动能力的人，具有劳动意愿，能够参加某种劳动；（2）劳动者能够从其所从事的劳动中得到报酬或经营收入；（3）这种劳动属于社会劳动，对社会有益，为社会所承认。就业供给不等于劳动力。马克思认为，劳动力或劳动能力，是指人的身体即活的人体中存在的、每当人生产某种使用价值时就运用的体力和智力的总和。而劳动，则是劳动力的使用或支出。就业供给也不等同于劳动者。劳动者是劳动力的载体。
企业要供给产品或劳务，必须提供一定的劳动。而一切劳动过程，必须具备三个简单的基本要素，即有目的的活动或劳动本身，劳动对象和劳动资料。其中，人的劳动是具有一定的生产经验和劳动技术的劳动者，通过消耗自己的体力和脑力，去改造客观自然物质，使其成为适合人类需要的有目的的活动。劳动对象则是指人们把自己的劳动加于其上的物体，即劳动加工的对象。而劳动资料或称劳动手段，则是人们用来影响或改变劳动对象的物质手段。在企业的具体生产过程中，以上三个基本要素之间是相互联系、相互结合和相互制约的，缺少任何一个要素，企业的生产过程就无法进行。而其中，人的劳动则是企业生产过程中能动的主观要素，劳动对象和劳动资料则是企业生产过程中的客观要素。一句话，就业供给在劳动条件占有关系不统一的条件下，是企业生产过程顺利进行的必备条件之一，它也是社会再生产过程中的一个重要环节。
二、居民需求首先是就业需求，然后才有产品、劳务需求
经济学研究的需求是有支付能力的需求，即需求是收入的支出，而且是以收入为基础的。在社会的经济活动中，首先是生产要素的投入，然后才有产出；有出售这一产品的产出，才有购买其他产品的需求。具体说来，居民需求应是有支付能力的需求，而有支付能力的需求主要取决于居民劳动要素投入的收入，而居民的工资收入又主要取决于居民劳动要素投入的收入，即就业供给的收入或报酬，劳动要素投入的要素收入越高，才可以产生更多、更高的消费需求。正因如此，乔治·吉尔德认为，克服贫困不可抗拒地仍然要依靠工作。为了向上爬，穷人不仅要工作，而且要比处在他们上面的各个阶级更加辛勤地工作。并认为努力工作是摆脱贫困的第一个原则。江泽民同志则更明确指出就业是民生之本。
三、就业供给质量的高低是加快经济发展的决定性因素
人力资本理论认为，人力资本存量的差异是导致各国、各地区经济增长差异的主要因素。英国经济学家瑟尔瓦尔曾经把人力资本系数引入生产的增加对产出和增长的作用，结果表明，只要人力资本增加，必然使实际劳动供给增加，而实际劳动供给增加，必然带动经济的增长。美国经济学家西奥多·W·舒尔茨则更加明确指出，空间、能源和耕地并不能决定人类前途，人类的前途将由人类才智的进化来决定。并且他进一步测算了战后美国各要素在农业生产增长中的贡献。其结论是：物质资本投入对经济增长的贡献只有 20%，而科技、教育等非物质要素对经济增长的贡献达80%。另据联合国教科文组织的研究结果表明，劳动生产率与劳动者文化程度呈现出高度的正相关关系，与文盲相比，小学毕业可提高劳动生产率43%，初中毕业可提高108%，大学毕业可提高 300%。我国学者对中国 30个省、直辖市、自治区经济差异的定量分析进一步发现，物质资本增长因素只占各地区经济增长差异的19%，其余 80%则要归功于人力资本等无形因素。正因为人力资本投资的收益率远大于物质资本投资的收益率，江泽民同志才提出人才资源是第一资源的科学论断。因此，就业供给是第一供给，它比产品、劳务供给即第二供给更重要。
四、就业供给问题是中国实现可持续发展的第一障碍
中国虽然是一个资源富饶的国家，但由于人口众多，却使得我国人与自然、发展与环境之间的矛盾比任何国家都要尖锐。有资料显示，1949 年，中国是 5.4 亿人在享用全国的自然资源，而到2001年底，全国人口已增加到 12.7627 亿人，全国的自然资源按人均却在显著地下降。由于人口的基数过大，每年大约有22.3%的新增 GDP被新增人口消费所抵消。专家们认为，只有当人口的自然增长率降为零，人口的规模得以保持常态状态的状况下，才能有效地降低资源消耗率。许多发达国家都是在实现了人口规模保持平衡后才提出可持续发展的。而据中科院可持续发展研究小组的专家预计，到2030年或2035年，中国人口总量达到最高值16亿。从现在每年新增人口1 200万至1 500万，到零增长时的新增人口将达 3.89亿人。由于人口众多，必然导致人口与资源、环境的矛盾日益尖锐化，从而成为中国实现可持续发展的第一道障碍，也是最大的障碍。同时，也使失业人口日益增加，就业供给严重不足，从而使我国的就业供给问题比其他任何国家更重要、更严峻。
五、就业供给是政府宏观经济调控的首位目标
在宏观经济学中，经济学家与各国政府公认的宏观经济调控的目标主要有：充分就业、稳定物价、经济增长、国际收支平衡。其中充分就业目标居于首位。因为失业率是效率与公平的结合点，失业率过高，必然导致收入差距拉大，从而使得效率发生的社会环境产生变化，效率势必由此大打折扣。失业率同时也是近期发展目标和长期发展目标的结合点。当前是未来的出发点，只有把当前的就业问题处理得比较好，才具有经济社会可持续发展的可能；同样，只有把未来的失业率控制在合理的范围内，才能把潜在的经济增长速度尽可能地发挥出来，否则就是劳动力资源的浪费。因此，各国都把促进就业作为基本优先目标。尤其是在当今中国，就业供给问题更是当前乃至今后相当长时间内中国政府所面临的十分棘手而又必须加以解决的一个跨世纪的头号难题。并已成为决策者、社会团体、各地区、各单位乃至每个家庭、个人都关注的焦点和难点，并且也越来越成为影响社会经济发展和社会稳定的突出问题。因此，研究就业供给问题，无论是在理论层面，还是在实践层面，都具有十分重大的现实意义。
第二节 中国就业供给的现状
由于体制转轨、入世冲击、技术进步、经济结构调整、劳动力供求结构失衡、传统经济发展模式、农村剩余劳动力转移、国企改革力度加大、城市化滞后于工业化、政府机构改革、世界经济增长趋缓等种种原因，中国目前的就业供给压力比世界其他国家，更比我国以往任何时候形势都更严峻、更紧迫。概括起来，又具体表现在以下几个方面：
一、理论研究及政策指导的严重滞后
失业，作为市场经济的范畴，是市场化进程中劳动力配置规律起作用的必然结果。西方对失业的经典解释是指：“所有那些未曾受雇，以及正在调往新工作岗位或未能按当时通行的实际工资率找到工作的人。”“在美国，凡年满 16 岁而没有工作或正在寻找工作的人都称为失业者。以下这些人也算作失业者：（1）被暂时解雇而等待重返原工作岗位的人；（2）等待于30 天之内到新的工作单位报到的人；（3）由于暂时患病或认为本行业一时没有工作可找而不寻找工作的无业者。”失业的实质就是作为生产要素的劳动力同生产资料的分离。
面对当前日益严峻的失业现状，由于受传统理论和传统体制等多方面因素的影响，我国对失业问题的理论研究明显严重滞后。其具体主要表现在以下几个方面：
首先，对“失业”、“下岗”、“再就业”等概念定义不清。（1）是对“失业”概念定义不清。我国的传统理论把“失业”看成是一个制度范畴，把失业看做是资本主义社会的特有现象。从1990年起，中国才开始正式使用“失业”和“失业率”的概念，但至今我国官方所指失业人口一般指城镇登记失业人口，且将它界定为“非农业户口，在一定的劳动年龄内（16 岁以上及男50岁以下，女45岁以下）有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行登记求职的人。”显然，我国官方对失业的定义既不符合国际统计惯例，更不能准确反映我国当前的失业人口现状。我国理论界对失业的定义更是众说纷纭，至今未形成一种经典性解释。（2）对“下岗”概念定义不清。从全国的角度至今未对“下岗”一词做出统一科学规范的定义。使不同的人、不同的部门、不同的企业对下岗有着不同的理解，从而造成对下岗认识出现混乱的局面。比如，有的把在企业内部转岗安置的也纳入下岗之列；很多人从企业下岗后自己很快找到新的就业岗位的，但原企业和当地劳动部门不了解，把这些已实现再就业的还计算在下岗职工之列等等。（3）对“再就业”的概念定义不清。对职工下岗后通过各种方式找到了不同单位性质、工作期限长短不一的新单位，这些算不算实现了再就业也没有明确的说法。
其次，各部门对失业人口尤其是对我国城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力的统计没有一个公认的客观标准和统计口径。
再次，对下岗职工的动态变化缺乏了解的途径和手段。一种情况是：企业让职工下岗后，没有及时向劳动部门申报职工下岗的情况。另一种情况是：由于职工下岗是一个动态的过程，有的虽然在认定上已经实现了再就业，但在找到新的单位后又下岗。有的职工一年可能多次变换变位，而有关部门以年为统计周期，无法及时了解下岗职工就业的动态发展情况。另外，有的地方政府给企业规定职工下岗最高限定比例，从而使企业不可能把超过这一比例的情况如实向有关部门上报。
由于在理论上对“失业”等概念界定不清及统计口径不一致，再加上对下岗职工动态变化情况缺乏及时了解，势必导致对中国目前失业人口统计结论的不一致，以致各级政府和有关部门对失业人口的总体状况缺乏准确把握，势必模糊中国目前失业人口的现状及分布特征，影响中国就业工作的具体政策操作，从而制约或影响中国就业工作的进程及效果。
此外，中国对解决就业问题的职责不明确，任务不具体，并缺乏相应的政策支持，从而不利于调动各部门、各方面的积极性。
二、中国将面临成为世界上最大的失业人口大国的严峻现实
失业是困扰当今世界各国经济发展的一大难题。减少失业、扩大就业是当今世界各国面临的一项全球性课题。1990年以来，发达国家失业率居高不下，发展中国家也出现了大量隐蔽性失业人口，有人甚至认为21世纪全球将爆发一场没有硝烟的就业战争。截至2002年底，全世界共有1.8亿失业人口。
从官方统计数字看，中国目前的失业人口并不多，但却也呈直线上升趋势。1992 年，城市登记失业人口为393.9万人，登记失业率为2.3%，到2001年底，城镇登记失业人口增加到681 万人，登记失业率则上升到 3.6%。2003年底，城镇登记失业率上升至4.3%。
实际上，城镇登记失业人数仅仅只是最低程度的一种口径计算，不能完全反映出中国当前的就业压力。中国的实际失业人口（包括城乡的显性失业人口和隐性失业人口在内的综合失业人口）却规模巨大，而且随着我国国企改革的深入，经济增长方式的转变，经济结构的全面调整及产业结构的升级，入世的冲击，中国的失业人口还将逐年增加，中国将面临世界最大的就业竞争。有学者估算，若考虑下岗职工、国有企业的冗员、农村剩余劳动力及新增劳动力等因素，中国目前城乡综合失业人口达1.89亿规模之多，相当于全部劳动力人数的 1/4（赵晓，2001）。根据第五次人口普查，中国劳动年龄人口为8.88亿，多于所有发达国家的劳动力人口数。据中国社科院 2002年度《人口与劳动绿皮书》对全国50名学者和官员的调查结果表明，中国城镇的实际失业率已达到7%的警戒线，远高于目前官方公布的登记失业率为 3.6%的标准。而且其中72.73%的专家学者认为，近一、两年城镇失业率增加1到 2个百分点的可能性最大，并提出主张我国的经济政策应以就业为核心。而中国的实际失业率则更高，1999年达15.9%。
另据学者预测，“十五”期间中国劳动力供求矛盾将十分突出，每年需就业人口总数约2 000万人，而每年能提供的就业岗位只有1 600万个，再加上现有失业人数，五年下来累积的失业人数总共将达到4 000 万人（赵晓，2002）。中国的失业率有可能超过国际警戒线12%，接近于 14%。从而使中国面临成为世界上最大的失业人口大国的严峻现实。
尤为值得注意的是，中国目前日益增加的失业人口在失业时间及失业的地区、行业分布上具有相当集中性，失业面则不断扩展。从失业时间看，中国的失业人口大部分是1993年后形成的，近几年来，失业人口比例逐年增大；从区域分布看，我国失业人口主要集中在主导产业单一、大型国企集中的基地型城市；从行业分布看，我国失业人口则主要集中在制造业、纺织业、批零贸易及餐饮业、社会服务业等行业；从失业的层面看，从大城市到中小城市，从经济发达地区到不发达地区，从传统产业到多种行业，从初中以下文化程度到大专生、本科生，我国失业面不断扩展。中国失业人口规模及分布的现状特征决定了“十五”后期中国就业问题的紧迫性、严峻性、长期性及艰巨性。
此外，我国低素质人力资源的严重过剩与高素质人力资源的严重稀缺、外流并存。据统计，我国在外学习的留学生达 337 万人，只有11万人回国工作。在美国硅谷 20 万名工程技术人员中，有6万名是中国人。1998 年，清华大学和北京大学涉及高科技专业的学生有 82%和 76%去了美国。此外，大量人才还“流失”到国内的外资机构。据悉，国内某对外服务机构一年就向外商代表机构选派10 余万名中方雇员，其中绝大多数是中高级人才。另据北京市经委2001 年对工业系统150 户大中型企业人力资源结构现状的调查表明，国有企业1982年以后引进的大学以上人员流失率高达64%。
三、中国劳动者的整体素质偏低
我国劳动力资源相当丰富，不仅劳动力总量供大于求，产生总量性失业，而且供求结构差异较大，劳动力素质普遍偏低，不能适应生产发展的需要，从而形成结构性失业。概括起来，我国劳动者素质存在的问题主要表现在以下几个方面：
（1）文盲、半文盲多。据1996年的统计资料显示，我国总人口中受过高等教育的只占 0.86%，受过高中教育的只占6.9%，文盲、半文盲达1.8亿，占总人口的 22.2%，其中青年又占36.1%，即我国有6 500万青年人几乎没有受过文化教育。而据第五次全国人口普查统计，我国目前的文盲率仍达 6.72%。2000年我国从业人员中仍以具有初中和小学受教育水平的人员为主体，占75%，其中仅接受过小学教育的占 33%。而接受过高中教育和中等职业教育者占 12.7%，接受高等教育者占4.7%。而全国15岁以上人口中仍有文盲8 699.2万人，文盲率达6.72%，且其中3/4分布在农村。
（2）劳动者技能低，且结构不合理。据资料表明，发达国家技术工人中，高级技工占35%以上，中级技工占50%以上，初级技工只占15%。而在我国，初级技工、中级技工分别占60%和36%左右，而高级技工仅占5%。据了解，广东省现有的4 058.63万从业人员（包括外来劳动力1000多万）中，高级技工、技师仅10.9万人，还不到总职工数的0.3‰，到2005年广东省需要的技术工人总量将达到502万人，而目前广东省只有365万人，缺口高达130多万人，技能人才严重短缺（大洋网，2002 年12月 27日）。此外，我国还缺乏在职职工再培训机制，据统计，我国职工接受企业培训的比例为16.7%，而美国为 41%（1991年），法国为33.9%（1994年~1995年），日本为75%（1989年）。
（3）思想素质不适应。如存在等、靠、要的思想，不能树立正确的人生观、价值观，不能正确地对待个人、社会利益关系等等方面的关系。随着我国经济增长方式逐步由粗放型向集约型转变、产业结构调整和技术更新加快，大量低素质的劳动力势必难以适应生产发展的需要而沦为结构性失业人口，并形成中国目前不少单位“超编”、“缺编”并存的两难局面。
四、国企改革的困惑
改革开放20多年来，中国的国企改革严重滞后，并已日益成为中国经济体制改革的“瓶颈”。中国现阶段国企改革严重滞后的直接结果，主要表现在国企亏损面仍继续扩大、国企亏损额迅速增加、国企销售收入增长缓慢、资产负债率高、“双停”企业有增无减、破产倒闭企业越来越多等方面。而国企改革严重滞后的间接结果的主要表现之一，则是国企职工失业人数剧增。据有关资料表明，1978 年国有部门吸收新增就业人数392万人，等于当年城镇新增劳动力和大中专学生数之和。这说明，除了城市新增的全部劳动力之外，国有部门还能够为进城的农村剩余劳动力提供80万个工作单位。1985年，国有部门只能吸收城市本身新增劳动者力（包括大中专毕业生）的84%，占城镇新增就业总数的 61%。1994年这两个比率又进步下降为41%和61%。从绝对数看，1994 年全国城镇新增就业总数 715万人，比1978年增加 170 万人，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万人降为 294 万人，减少近 100万人。另据统计，1995年~1999年国有企业城镇集体和乡镇企业从业人员年均减少 672万个、359 万个和 49 万个就业机会。这意味着国有部门作为吸纳新增就业劳动力主渠道的格局已发生变化，并已出现国有经济吸纳劳动力减少和历年冗员存量排放（即隐性失业显性化）并存的严峻局面，从而增加了“十五”后期就业工作的严峻性和艰巨性。国有企业下岗失业人员，为国家建设做出过贡献，理应得到国家和社会的关心和帮助。解决好他们的再就业问题，是整个就业工作的重中之重，是各级党委和政府以及全社会义不容辞的责任。
五、农业部门就业严重不足
从当前及今后相当长的一个时期看，我国就业工作除面临着劳动年龄人口自然增长的就业压力、隐性失业显性化加速及大学生毕业即失业三种劳动力过剩压力外，更面临着农村剩余劳动力向城市加速转移的就业压力。
由于受传统体制、城乡户口制度的樊篱以及农村人口增长与水土资源减少挤压等多方面因素的影响，我国失业最明显的特征之一是农业就业空间不断缩小，存在大量农村剩余劳动力，导致农村大量剩余劳动力外流，流入城市又无法为现代经济部门吸收，从而增加城市就业负担。据国家统计局农调总队调查，农村劳动力转移速度1993年、1996 年、1997年、1998年、1999年、2000 年分别为 2.8%、0.7%、1.1%、0.6%、0.4%、2.5%，转移农村劳动力的就业区域分布为（2000 年）省会为 13.1%、地级市为 14.5%、县城为 13.5%。另据专家预测，2001 年~2005年我国农村过剩劳动力总量将达2.14亿人，尚有 1.37 亿农村剩余劳动力需要转移。
六、就业资金投入严重不足
由于种种原因，目前，中国政府对就业资金的投入严重不足，与就业对资金投入的需求相差甚远，从而势必影响我国就业规模的扩大和就业工作的操作成效。具体主要表现在：
（1）就业经费投入不足问题严重。从 20 世纪 80年代中期以后直接的就业经费投入就连年减少，“六五”期间，中央财政投入就业经费4.7 亿元，80 年代中期以后逐步减少，每年只有2 000万元，且1998年以后转投入劳动力市场建设，再没有直接就业经费。另据资料显示，目前，全国各级财政拨付的就业经费每年只有2亿多元，在财政支出中所占比重不到 1%，与就业对资金的需求相差甚远。不仅如此，不少地方政府对就业经费的投入不够重视，拨款数额也越来越少。有的地方甚至早已取消就业经费预算，使就业经费缺乏可靠保障。
（2）作为就业资金的另一个重要来源———失业保险基金也远远不能满足大量企业职工失业或下岗后的救济与再就业的资金需求。据有关材料分析，1995 年~2000年，全国失业保险基金收支缺口大约为255亿元。
（3）各地为弥补资金不足而建立的再就业基金的资金来源和征集缺乏可靠的制度保证，所能筹集的资金极为有限，从而大大制约了就业资金的成效。比如，由于就业经费投入不足，多数公共就业培训只能是短期的，影响了培训质量和再就业率。其他各种在个别地区实施的有效的就业政策措施，诸如政府购买公益性的就业岗位安置政策；政府购买培训成果的政策；发展社区就业服务以及开发、创造社区就业岗位的政策等等，由于缺乏就业资金投入的支持，也无法在全国普遍推行。
七、劳动力市场不完善
市场经济是通过市场机制的作用来配置社会资源的一种经济方式。劳动力作为社会资源的重要组成部分和生产过程的必要因素，在市场经济条件下，客观上要求通过市场机制的引导，实现劳动力的合理流动及劳动要素与其他生产要素的最优组合。由于种种原因，我国劳动力市场不完善，尚未形成合理流动的就业体制。主要表现在：（1）由于受户籍制度、人事档案制度、跨省就业核准制度和外来人员就业许可制度等劳动人事行政管理制度的制约，全国统一的劳动力市场尚未形成，城乡之间、不同经济成分企业之间、发达地区与欠发达地区之间的劳动力流动，仍然存在着实际上的障碍。从而不利于劳动者自主择业权的实现和人力资源的充分利用。（2）市场化的就业体制尚未形成。据统计，我国城镇劳动力市场化程度大约在40%左右。（3）我国劳动力市场的就业信息服务体系十分落后，就业信息服务亟待加强。
八、社会保障制度的不健全
在市场经济条件下，社会保障制度是缓解就业压力并为就业提供宽松社会经济环境的一个技术性措施。由于种种原因，目前我国的失业保障制度建设严重滞后，其存在的主要问题有：失业保障制度的社会化程度低，企业包袱重；失业保障覆盖面狭窄；失业保障待遇水平，与现阶段的平均生活水平不相适应；失业保障基金筹集困难，数量有限；基金管理体制不健全；失业保障立法不健全，目前还没有制定《失业保障法》等法律。我国社会保障体系的不健全，使我国“十五”后期的就业工作既缺乏理论上的支持，又没有现实的经济社会基础。
第三节 就业供给不足的治理
党的十六大明确指出，“就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。国家实行促进就业的长期战略和政策。”减少失业，扩大就业，是当前党和国家工作一项重大而紧迫的当务之急。鉴于中国目前失业问题的严峻性、长期性、艰巨性和复杂性，在改善、优化我国的就业供给中，势必存在着许多难点和问题。这必须引起各级党委和政府的足够重视，并采取相应的对策。概括起来，在“十五”后期，改善、优化中国就业供给主要应侧重抓好以下八个方面的工作：
一、重视对中国就业供给问题的理论探讨及政策指导
重视对中国就业供给问题的理论探讨及政策指导，是“十五”后期改善、优化中国就业供给的先导或前提。
首先，在理论上应重视加强对中国目前失业问题的研究。按市场经济要求，从全社会劳动力资源配置角度来考虑分析中国的失业问题，树立包括城乡失业在内的大失业观、大就业观，以科学、规范的失业、就业理论来指导“十五”后期中国的就业工作。当务之急是科学地规范“失业”、“下岗”、“再就业”等概念。我国应尽快确立符合国际惯例的，没有城乡之分、对劳动年龄没有上限的一般失业观，尤其是对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力确定一个公认的客观的统计标准。据报道，为能够准确地反映劳动者的生存质量和生存状况，我国劳动和社会保障部对“就业”与“失业”概念进行了重新界定。按照新的界定标准，“就业人员”指男在16岁~60岁、女在16岁~55岁的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中，劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。“失业人员”指在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。
其次，国家统计部门一方面应重视对中国目前真实失业人口的统计工作，并每月、每季度、每年定期公布我国实际失业人口规模、真实失业率等基本信息数据；另一方面，应建立就业和失业的监测预警系统，从而及时以科学、规范、权威性的、动态的统计数据，有的放矢地指导“十五”后期中国的就业工作。
再次，为便于对失业人口进行动态的规范管理，我们还应重视规范企业用工申报备案制度和用工年检制度。企业正式招用下岗职工一定期限以上的必须及时（或限时）向劳动部门申报备案。
最后，还应重视建立规范、科学、公平的就业政策。目前的当务之急是，认真贯彻落实好中共中央、国务院召开的全国再就业工作会议精神。各级党委和政府一定要充分认识就业和再就业工作的极端重要性，把就业和再就业工作，始终作为关系改革、发展、稳定的大事，务必抓实抓好。
二、重视提高我国劳动者的整体素质
重视提高我国劳动者的整体素质，是“十五”后期改善、优化中国就业供给的基础。
首先，应加紧建立以劳动力市场需求为导向的多层次、多渠道、多功能的职业培训体系。尤其是要发挥各级教育部门的作用，并鼓励兴办社会民办培训实体，加强对失业人员的就业培训，积极开发劳动者的职业技能，拓宽职业选择余地，提高失业者就业或再就业的竞争能力和对新岗位的适应能力。要提高再就业培训的针对性、实用性和有效性。适应就业市场的需求和变化，帮助下岗职工通过培训掌握再就业的技能和本领，形成以培训促进创业、以创业促进就业的良性机制。同时，企业也应树立继续培训员工的意识，建立、健全培训制度和与之相适应的激励机制，全面提升工业劳动力队伍的整体素质，从而最终缓解劳动力供给与经济发展所需人才结构不对口的矛盾，缩短失业者的待业时间，减少结构性失业人口。
其次，应加强宣传教育，引导观念转变。通过抓思想教育，引导失业者树立正确的择业观，树立自主就业意识和自立自强的精神，并使市场就业观念深入人心，从而最终为失业人员就业创造有利的社会氛围。
再次，还应重视尽快提高我国农村劳动力的素质。目前，我国农村劳动力近5亿，其中剩余劳动力1亿多，他们中的大部分人文化水平很低，甚至没有文化。因此，重视提高农村劳动力素质是提高我国整体劳动力素质的关键。
最后，还应重视贯彻“科教兴国”方针，加大政府对教育的投入。这既是促进经济发展的需要，也是缓解我国就业矛盾的重要措施。国家财政性教育经费支出占 GDP的比例，是世界各国衡量教育投入水平的重要指标之一。我国在 1998年这一比例仅为2.78%，不仅低于发达国家，也低于一些发展中国家。离《中国教育改革和发展纲要》提出的4%目标尚有较大差距，为此，必须逐年增大教育投入在国家财政支出中的比重，并力争在较短的时间内达到《纲要》的目标。
此外，还应重视贯彻落实《2002~2005 年全国人才队伍建设纲要》精神，在全党全社会形成尊重知识、尊重人才、关心和重视人才工作的氛围，从而有利于全面提高我国劳动者的整体素质。
三、“离业”与“就业”并举
“离业”与“就业”并举，是“十五”后期改善、优化就业供给的思路选择或突破口。
基于中国目前失业人口数量巨大，而且其中相当一部人几乎无法就业或再就业的现状特征，作者认为，在“十五”后期，中国政府解决就业问题的思路选择或突破口，是实行“离业”与“就业”并举（或并重）。所谓“离业”，它既不同于“失业”，更不同于“再就业”，也不同于“退休”。“离业”的基本含义就是在依靠不断完善的社会保障制度的基础上，使一部分失业人员永久性地退出劳动力供给队伍。由于这部分失业人员从年龄上还不到退休标准，故称之为“离业”。通过“离业”途径安置的失业人员既包括城、乡劳动力明显弱化的老弱病残者，也包括一些没有家庭生活来源的失业人员等。当前最为迫切的是把消费资料分配中社会福利、社会保障部分与职业分离开，并根据目前主要城市生活标准来核定每个失业人员永久性“离业”的补偿费。这是解决“离业”问题的核心。而对除“离业”安置以外的其他正常失业人口则通过正常的就业或再就业途径安排就业。
四、重视经济发展，增加就业需求
重视经济发展，增加就业需求，是“十五”后期改善、优化就业供给的关键。
发展是硬道理。解决我国失业问题的治本之策、根本途径或关键是以大力发展经济为手段，通过增加新的经济增长点的方式，积极开拓就业渠道，使就业岗位在原有的基础上，总量上有新的增加，从而扩大城乡劳动力的需求，从而通过发展经济来扩大、促进就业，又通过扩大就业来推动、促进经济发展，从而最终实现发展经济与扩大就业的良性互动。具体的政策和措施主要有：
（1）大力发展中小企业，发挥中小企业的就业主渠道作用。据2002年统计资料显示，我国登记注册的中小企业达到 3 570万户，占全部注册企业总户数的 99%以上，资产总额占 50%，工业产值占60%，工商税收占 50%，就业人数占 75%左右。我国下岗职工再就业人数的 70%分布在个体工商户和私营企业，从农村转移出来的剩余劳动力，绝大多数也是在中小企业中实现就业的。另据有关学者研究表明，以同样的产值计算，中小型工业企业吸纳的就业容量为大型企业的 1.43 倍。从同样固定资产投资来看，国有小企业占国有企业数量的 85%，占用国有资产仅17%，吸纳就业却为74%，吸收的就业容量为大型国有企业的14倍，显然，中小企业在增加就业机会过程中处于十分重要的位置。
（2）积极发展第三产业，尤其是全方位发展街区经济，并组织引导一些下岗失业职工向社区服务业转移。第三产业由于具有吸纳劳动力能力强的特点，因而是增加劳动力就业的重要渠道，并且具有广阔的市场前景。从投入产出效果看，每投资 100万元可提供的就业岗位，重工业是400个，轻工业是700个，第三产业是1 000个。第三产业每增加一个百分点的就业比重，就能够增加1 000万个就业机会。与发达国家或许多发展中国家相比，我国第三产业发展的差距还很大。发达国家第三产业的就业比重一般在70%~80%之间，发展中国家也平均在 40%左右，而我国却不到30%。有学者认为，我国20 世纪 90年代后期就业压力增大，特别是目前经济增长速度较高而就业压力仍然不减，其重要原因就在于吸纳劳动力能力强的第三产业与小企业发展速度下降。并认为，如果在 20 世纪 90 年代中期以来，我国第三产业的增长保持与 GDP同步的增长速度，则按现有的第二产业、第三产业容纳能力，就可多增加就业人员 1 022.5万人，这可以减轻目前的就业压力一半以上。如果20 世纪90 年代中期以来我国第三产业的增长保持与 80 年代相同（12.2%）的增长速度，即使 GDP的增长速度不变，则也可以消除目前的城镇失业现象，而且有可能实现更多的农村剩余劳动力向城市的流动（祁京梅、徐连仲，2002）。另据学者测算，如果将我国第三产业的就业比重提高到目前发展中国家 40%左右的平均水平，则可以为我国增加1亿个左右的就业机会。
在积极发展第三产业中，注重发展社区服务业，尤其具有重大现实意义。社区服务业具有吸纳空间大、投资小、用人多且对劳动者素质要求不太高的特点，因为比较适合下岗失业人员这一弱势群体的再就业需要。据国家统计局对7个城市的调查，各种社区服务累计可以为社会提供2000 万个就业机会，而实际空缺1 100万个。这7个城市 90%的居民家庭希望本地人提供社区服务，且女性占有相当的优势。
（3）大力发展非公有制经济，增加就业渠道。非公有制经济的就业增长弹性大，有着巨大的就业潜力，理应作为扩大就业的主攻方向。据统计，1995年~1999 年国有单位、城镇集体和乡镇企业从业人员年均减少 672 万个、359 万个和40万个就业机会，而同期个体企业、私营企业、股份及外资等小企业增加407万个、267 万个和 1 156 万个就业机会。表 6.5则更充分说明了这一点。
（4）重视就业方式的创新。即通过推广灵活多样的就业形式来增加就业机会，充分挖掘潜力大的就业岗位，广泛推行非全日制临时工和弹性工作制等非正规就业模式，通过政策引导失业职工以非正规部门就业的方式从事各种劳务活动。非正规就业，包括非正规就业组织中的就业和正规部门中存在的非全日制就业、临时就业、劳务派遣就业等，它具有灵活、机动、岗位包容度大、大多集中于服务业、促进产业结构升级（因为它大多属于第三产业）等优势。有学者认为，非正规就业将成为中国最主要的就业模式（胡鞍钢，2001）。据统计，我国目前非正规就业的比重仅占整个就业比重的22.73%，而大多数发展中国家的比重是50%~70%，大多数发达国家的比重也在30%以上，荷兰甚至占了50%以上的份额。为积极发展非正规就业，应重视相应的政策扶持，社会保障部门应尽快向非正规就业领域延伸，以解决非正规就业人员的后顾之忧；政府应实施促进非正规就业的积极扶助政策，如设立相应的信贷支持体系、技术创新和信息服务体系、技能培训体系以及劳动仲裁机构；应实行优惠政策，切实减轻非正规就业组织的税费负担等。
（5）大力推动国企改革，挖掘企业内部潜力。尽量在企业内部消化分流人员，并引导企业充分利用现有的厂房、土地、设备以及其他生产资料等资源，开拓新的生产经营领域和就业空间。
（6）大力发展农村经济，扩大农村劳动力的就业空间，引导农村剩余劳动力就地就近向非农产业和小城镇分流和转移。据统计，从1990年~1998年，我国乡村中的制造业、建筑业、交通运输、仓储、邮电通信业、批发、零售贸易及餐饮业等从业人员共计增加了5 919 万人（舒炼，2002）。这说明，发展乡村第二产业、第三产业，开拓农村和农业内部就业领域，是转移农业劳动力的一个重要途径。
此外，我们还应重视促进劳动力市场的开放和统一，鼓励职工跨地区、跨行业、跨所有制合理流动，并利用职工大流动所产生的就业岗位替补倍增效应来提供更多的就业机会。同时加大基础建设投资规模，带动经济的全面发展等。
五、贯彻积极财政政策，重视增加就业资金投入
贯彻积极的财政政策，重视增加就业资金投入，是“十五”后期改善、优化就业供给的重要环节。
为适应市场经济对就业资金投入的要求，一方面应大幅度增加国家对就业经费的投入，并使之得到制度上的可靠保证。为此，在中央和地方各级财政预算中，应当将“就业经费”列入预算，由劳动部门提出就业经费预算拨款的详细申请报告，由财政部门根据财政预算收支的总体情况和就业经费的客观要求制定预算，并将就业经费占 GDP和财政预算支出中的比重与实际失业率挂钩；另一方面，应重视增强失业保险基金的承受能力，重点应放在提高统筹层次与增加基金来源上，并相应地提高从失业保险基金中提取再就业资金的比例等，从而增强失业保险基金在失业救济与促进再就业方面的功能。
六、建立、完善全国统一的劳动力市场网络体系
建立、完善全国统一的劳动力市场网络体系，是“十五”后期改善、优化就业供给的重点。
从长远来看，我们要逐步加快培育和发展劳动力市场，完善就业服务体系，从而最终建立一个统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系，进而建立以劳动者自主就业为主导，以市场调节就业为基础，以政府促进就业为动力的就业机制，是解决我国就业供给问题的根本出路。具体应注意：（1）逐步消除阻碍我国劳动力流动的种种制度性障碍，促进全国统一的劳动力市场的形成。（2）建立覆盖全国的劳动力信息网络，定期向社会发布劳动力供求信息，减少劳动力流动的盲目性，包括建设就业信息传播媒体，如开办就业信息报纸，在广播、电视、报刊上开辟就业信息栏目等；定期举办人才交流会；组织区域劳务输出协作；开展长期中介服务等等。（3）建立各种职业培训中心。（4）建立就业登记制度，加强劳动力市场法规及法制建设，强化对劳动力市场的管理和监督，确保劳动力市场发展的有序性。使劳动力市场的运行法制化、规范化，从而最终实现劳动力资源的最优配置。（5）建立劳动力流动的市场调节机制的关键环节是国有企业改革。为建立劳动力流动的市场调节机制，今后仍要把推进国有企业改革，建立现代企业制度作为战略重点。只有使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，拥有用工和企业内部分配的自主权，国有企业从业人员的流动和就业才能进入市场调节的范围。突破这一关键环节，我国才算建立起完整的调节社会劳动力流动的市场机制。
七、建立、完善中国就业工作的社会保障体系
建立、完善中国就业工作的社会保障体系，是“十五”后期改善、优化就业供给的重要保证。
具体应注意：首先，应制定统一的就业工作政策保障，在劳动、工商、税务、信贷、保险、城市管理等方面给失业人口自主创业和安置失业人口较多的企业以优惠政策。其次，应加紧建立和发展职工养老、失业、医疗、工伤等保障制度，从而为失业人口提供基本的生活保障，减轻由失业人口过多所造成的社会压力，从而最终为国企改革和发展提供宽松的社会环境。再次，中央和各级地方政府应广开资金筹集渠道，尽快建立再就业基金，为下岗职工的基本生活、再就业培训等提供保障。第四，重视维护下岗职工的合法权益，既加强对劳务中介服务机构的规范管理，又加大对企业用工制度的监督，保证下岗职工的合法权益不受侵犯。此外，建立一体化的社会救济体系。建立全国统一的最低生活保障线制度，尽快将最低生活保障线制度扩大到农村，尤其是扩大到贫困地区，从而建立一个面向全社会的救济体系。最后，还应重视搞好“三条保障线”（最低生活保障线、最低工资保障线、失业保障）的衔接，切实做到应保尽保，从而为深化改革和扩大就业提供保障。
八、重视其他相应的配套改革措施
重视其他相应的配套改革措施，是“十五”后期改善、优化就业供给应遵循的重要原则。
失业是困扰当今世界各国经济发展的一大难题。减少失业，扩大就业是一项十分艰巨的、复杂的、长期的社会系统工程，它需要全社会的共同努力。在解决中国就业供给问题的现实操作中，还应重视进行相应的配套改革措施。如政府应把就业工程作为我国的一项基本国策，并把它列为国家宏观调控的首要目标之一，并加强对就业工作的统一协调领导，为就业工作提供组织保证；调整工时制度，通过进一步减少工时的办法，降低劳动参与率，压缩劳动力供给，减轻就业压力；处理好工农比较利益，减轻农村对城市就业的压力；对不发达地区实行倾斜政策，特别是中西部地区实现劳动力就地就近就业；设立再就业贡献减免税；抓住入世契机，开拓就业渠道，增加就业机会，同时大力发展对外劳务输出；加快城市化进程；加强有关的失业与就业的法律建设，并制定完整的管理流动人口的专项法律，如《移民法》、《城市管理法》，根据不同城市类型规划城市发展的具体要求，引导人口依法迁移，有序流动，从而为最终实现我国劳动力资源的合理流动和优化配置创造条件。
