黑龙会在秘密文件中也谋划了日本对华应采取的政策，这就势必触及到对袁世凯的态度问题。黑龙会认为袁世凯是以“权谋术策为外交之秘诀，虽将表面好意表示于我，而其实恃援列国之势力，容易违我，无应于我要求之意旨。”现在不过是“一时买日本之欢心，出亲日态度，必于欧洲大战终结之日，又背我而向列国”。这段话表示日本是不满袁世凯依赖西方列强的。同时，黑龙会又指明中国人民“对于信用坠地之袁世凯，以所为卖国，攻击猬集，国论沸腾，假令有日本之声援……仍不能免其崩坏。”与其如此，何必再加支援？由此得出一个政策性的结论，主张鼓动革命党、宗社党和其他不平党，“使其到处蜂起”，使中国“必陷于混乱之状态，而袁政府必因之瓦解”，然后“由四亿民众择其最有信用、最有声望者援助之、拥护之，使成就政府改造，国家统一之业，我军队代复其安全秩序，保护其国民之生命财产，使彼人民悦服其政府，自可信赖于我，而后国防条约之缔结，乃可容易贯彻其目的也。”
黑龙会又在秘密文件中主张变中国的“共和政体为立宪君主政体”，并指责日本政府的外交政策被动和保守，主张积极进行侵华活动。
黑龙会这个侵略计划，指导了以后日本的侵略活动。在护国战争、护法运动和各系军阀的混战中，日本都采取了扶植两个敌对势力，制造中国混乱以从中取利的政策。1915年1月18日，由日使直接向袁世凯提出的“二十一条件”则是把这个计划公开而且具体的表现出来。“二十一条件”共分5号21条，其主要内容是：
第1号4条，要求承认日本享有德国在山东的一切权利，并加以扩大。
第2号7条，要求将旅大及南满、安奉两路租期延展至九十九年为期，日本能在南满、东蒙享有优越地位。
第3号2条，要求合办汉冶萍公司，附近矿山，包括汉阳铁厂、大冶铁矿和萍乡煤矿，不准公司以外之人开采。
第4号1条，要求中国沿海港湾岛屿，不让与或租与他国。
第5号7条，要求聘用日人充中国政治、财政、军事顾问；中国某些地方的警政和军械厂由中日合办；要求武昌与九江、南昌间及南昌与杭州、潮州间的筑路权，以及福建省内铁路、矿山等的投资优先权。
这5号21条充分表露了日本旨在使全部中国沦为其附属国的狰狞面目。
日本在提交“二十一条件”时，一面恫吓袁世凯，说中国革命党与日本“政府外之有力日人有密切之关系，除非中国政府给予友谊证明，日本政府直不能阻止此辈之扰乱中国。”又说“日本人民类皆反对袁总统，彼等相信总统为有力的排日者，其政府亦采远交近攻之政策。总统如接受此种要求，日本人民将感觉友好，日本政府从此对袁总统亦能遇事相助。”一面又示意可以支持袁世凯的帝制，以换取条件签字。
日本在“二十一条件”提出以后，知道这些条件会触及到列强的利益，而且也将不容于中国人民，所以一面嘱咐袁世凯守秘，一面采取种种措施，促使“二十一条件”早日签订。对于日本方面无端提出的类似战败国所得的条件，袁世凯竟派陆征祥、曹汝霖为全权代表同日本公使进行秘密谈判。曹汝霖在向参政院报告时说：“政府兢兢业业，既不敢意存挑拨以速危机，又不敢轻言让步，自丧国权，惟若请日使速行开议而已。”1915年2月2日在双方开第一次会议时，日使日置益即提出：日本政府对于这次谈判，主张力求从速进行，要求袁世凯政府不需作何讨论，只要对某号某条表示“是否同意”。并且说，日本国内讨论纷纷，“有主张吞并满洲者，有主张分割中国者”，而日本政府则对“二十一条件”“认为稳妥”，暗示袁政府若不承认此条件，将还有另外两种可能的危险。3月8日，第七次会议后，日置益又向卖国贼曹汝霖声明：“若于数日内无满意之承认，恐生不测之事”。同时，日本又向东三省、山东、塘沽一增兵进行威胁。这时，英国公使朱尔典也出来“劝中国最好接受日本之要求”，其余各使也来劝告，希望中国答应日本的要求。5月7日，日本向袁政府发出通牒。5月9日午前，以卖国贼袁世凯为首的卖国政府，不敢也不能抵抗地屈服了，除第五号中各条言日后协商外，其余完全依照日政府的意旨予以承认。13日，袁世凯发布命令称：“嗣后中国所有沿海港湾口岸岛屿，无论何国，概不允租借或让与”，以履行第四号之要求。25日，又与日订立条约二件，换文十三件，将其余各号要求内容分别加以正式肯定。袁世凯深知与日签此卖国条约要遭到全国人民的强烈反对，所以在“二十一条件”签订后还假惺惺地给各省官长一密电，表示自己深知其害，但又万般无奈，妄图为自己摆脱罪责。其密电称：“……此四者（批二十一条中第1、2、3、4号）直以亡韩视我！如允其一，国即不国。牛马奴隶，万劫不复。予见此四条，曾向在京文武重要各员，警以予一息尚存，决不承诺，即不幸交涉决裂，予但有一枪一弹，亦断无听从之理，具此决心，饬外交部人员坚持磋差。此外凡损失权利较重者，均须逐字斟酌，竭力挽回。乃日人利用我国乱党，各处滋扰，而又散布谣言，蛊惑各国，分遣大支陆军，直趋奉天之沈阳，山东之济南，海军亦时在渤海出没游弋；因之举国恐惶，全球震动，不知其用意之所在。予以保全国家为责任，对外则力持定见，终始不移，对内则抚辑人民，勿令自扰。将及四月，持之益坚，彼遂以最后通牒迫我承认。然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案。其他较重之损失，亦因再三讨论，得以减免，而统计已经损失权利颇多！疾首痛心，愤惭交集。往者已矣，来日方长”。还传说袁将签订“二十一条件”交涉经过由人写成小册子密藏起来，待日后公布于世，为其洗刷。然而无论如何，袁世凯亲批签订卖国条约的铁证是推不掉的。
在此必须指出美国对“二十一条件”的态度。从一开始，驻华美使芮恩施即“始终与闻此事之机密”。当日本向袁政府提出最后的通牒的前一日，5月6日，美国国务院曾训令驻中、日两国美使劝告双方“相忍相让”，实际上则是希望中国容纳日本之要求，这一劝告由于日本已发通牒而告搁置。11日，即袁世凯政府接受“二十一条件”的第三日，美国国务院又发出致中、日两国内容相同的照会，“凡关于损害美国之条约权利及旅华美国人民权利，与中华民国之政治权或领土权，并关于在华之国际政策（指门户开放政策）等结约或允许，无论已成未成，美国政府绝不承认”。这个照会，看起来好像在对日本要求之条件不加承认，实际上是向袁政府要求与日本有同等利益的一个伏笔，时人谈及第一次世界大战后日、美在太平洋利益之冲突时曾作过比较深刻的分析说：“原来日本是太平洋主人自居者，是盛唱所谓大亚细亚主义者。日本若果如此，则欲分肥于太平洋之中国之美国，岂不是过屠门而空嚼？美国之所以处心积虑，必欲限制日本势力之发展者，即是欲打倒此太平洋之日本主人，打倒其大亚细亚主义，而代替以美国帝国主义也”。果然，美国国务卿于15日又对驻中、日两国公使发出训令，明确了美国的侵略意图，他在训令中说：“对驻在国政府声明……现在交涉中之条约，其中任何条款经中国政府承认而对华外人之地位有所变更者，在最惠国待遇之下，美国政府亦得享有其利益”。这种要求与日本利益均沾的凶恶面目，就暴露无遗了。
在对日交涉过程中，袁世凯想利用日本与欧美列强在华利益的矛盾而牵制日本，所以一直看重英国。这时，英国见日本取消了在其势力范围长江流域修筑铁路的要求，便改变了原来的“深表遗憾”态度，朱尔典劝告袁世凯说：“目前中国情形至为危险，各国不暇东顾，为目前计，只有忍辱负重，接受要求。”袁世凯见祈求欧美干涉的愿望已落空，更不敢再得罪日本，便加速了接受日本通牒的过程。由此可见，各帝国主义国家完全是以保全自己的利益为出发点，它们在中国问题上的斗争完全是以牺牲中国为代价的讨价还价。
“二十一条件”签订后，袁世凯的仆众们大肆颂扬，说这是“元首外交成功”，御用报纸也认为“双方交让，东亚幸福”。各省也纷电致贺，甚至有主张提灯游行开庆祝会的。资产阶级的买办学者们也都站在中外反动派的立场上应声喝采。当时胡适正在美国，在“二十一条件”签订前有些中国留学生赞成与日开战，胡适在致人函中说：“足下以无用责政府，不知若令足下作外交长官又何以处之？战耶？国家之事，病根深矣，非一朝一夕之故，亦非一言两语所能尽。今日大患，在于学子不肯深思远虑，平日一无所准备。及外患之来，始惊扰无措，或发急电，或作长函，或痛哭而陈词，或慷慨而自杀，徒乱心绪，何补实际？至于责人无已，尤非忠恕之道。吾辈远去祖国，爱莫能助，当以镇静处之，庶不失大国民风度耳。”在“二十一条件”签订后的第二天，胡适又大卖力气为袁世凯辩护，说：“吾国此项对日交涉，可谓知己知彼，既知持重，又能不所不挠，能柔亦能刚，此则历来外交史所未见”。
袁世凯为了转移人民的视线，在1915年5月29日发布了取缔革命党令，把卖国的罪名加之于人，内称：“欧战事起，我国直宣言中立，举国一致，求得自卫。不图二三暴徒，天性好乱，辛亥革命，诬为自己之功，大言欺人，不顾人民之涂炭。亡命海外，日久不能逞志，私愤之结果，借外国之力，以起内乱，图卖国求荣之举，私与外人订结密约，或结托外国，捣乱本国，或以本国人民之权利，抵借巨款，垂首下心，奉献他族，以求自家须臾之欲望，其丧心病狂，至于此极，于是等乱党中之卖国行为，严行治罪。”但谎言岂能蒙骗人民，群众的呼声直指袁世凯：“参政院非驴非马，不信其为民意机关，殊我国之今日，总统制施行中，元首代表国家，负其责任，故袁氏须负外交失败之责。”中国人民为了民族和国家的利益而进行斗争，在全国各地掀起排除日货，反对卖国的浪潮，全国教育联合会决定各学校每年5月9日为“国耻纪念日”，各省市人民纷纷举行抗议集会，誓死不承认“二十一条件”，并要求惩办卖国贼。例如：在汉口屡次发生散发传单，抵制日贷，砸毁日店等事情。段芝贵急忙由武昌抽调军队前往协助日本军队镇压，他还向袁密报说：“武汉三镇人心颇形不靖，街谈巷议多属仇外之言”，“人人脑筋中隐蓄一番愤激”，恐“再有特别事故发生”。在烟台则相戒不卖货物给日人；在厦门有禁用日人通货之檄文散布各处；在福州则自3月26日起，台湾银行发行之支票，市场一概全不交易，又散布排斥日货之印刷物，对于日本人绝对不贷借房宇等。在国外，留日、留法学生到处奔走呼吁，向国内发回电报，坚决反对签订“二十一条件”。旧金山、纽约等地也都准备筹款来支援；爱国华桥蔡自强提回外国银行存款600万元，又拟变卖不动产凑足1000万元捐为军费，乞请政府与日决一死战。除此之外，我们也可以从袁政府的官方文件中看出中国人民的反抗情绪，袁世凯在5月26日曾申令全国，说明这些反抗运动只是因为“有倡乱之徒早已甘心卖国，而于此次交涉之后，反借以为辞，纠合匪党，？张为幻，或谓失领土，或谓丧主权，种种造谣，冀遂其煽乱之私。”因之命令各省文武各官，“倘各该地遇有乱徒借故暴动，以及散布传单，煽惑生事，立即严拿惩办。袁世凯的这些命令，一方面表现了袁世凯企图利用暴力以镇压反抗，另一方面也反映出当时反抗二十一条件”的群众运动，已不是一城一地，而是全国相当普遍。自此开始，袁、曹、陆卖国贼的丑象已经是十目所视、十手所指，为全国人民所唾弃，“废除二十一条件”成为全国人民一致的信念。由于中国人民持续的一致反对，“二十一条件”的要求终于没有能够实行。
列强对“帝制”的态度
袁世凯政府替代清政府，在帝国主义列强看来，只不过是换了一架统治中国的新工具而已，这架新工具可能比旧工具更得力、更“强”，更能为它们的利益而统治中国。在辛亥革命时，列强就把袁世凯视为“一强健有为之大政治家”，如能成为“将来中国之真主人”，那就是“外人之大幸也。”并且满怀信心地认为袁世凯是当时惟一“于大局最有希望”，“得操最后之胜利，以底定中国者。”日人也认为袁世凯之于中国，“确有绝对之势力”。美国更是“坚持认定”袁世凯是为“中国人所能懂得的‘强’的人”。既然袁世凯是被帝国主义所赏识的“强人”，所以“他们总是愿意在贷款、武器装备、军队训练各方面给以充分的帮助，使他充分地强有力，来为他们的利益而统治着中国。”自袁世凯窃夺政权以来，帝国主义列强对他所作的各种“援助”事实，完全可以说明这样一个道理。
早在1913年5月，伟大的革命导师列宁即曾在《落后的欧洲与先进的亚洲》一文中尖锐地指斥了中外反动势力的这种勾结。他说：“在亚洲，到处都有强大的民主运动在增长、扩大和加强。”“而‘先进的’欧洲呢？它掠夺中国，帮助中国民主、自由的敌人！”“‘欧洲’拥护那准备实行军事独裁的袁世凯。”并且概括了这种勾结说：“整个欧洲的当权势力，整个欧洲的资产阶级，都是与中国所有一切中世纪势力实行联盟的。”
不过，这些帝国主义国家由于对中国的了解和估计有所不同，因而他们利用中国的政策也还有不相同之处：日本是制造中国纷乱以从中取利，因之对各种对立势力常同时操纵；英、美则常扶植中国一个最反动的代表人物及其政府，因之它们对于帝制的问题也就抱有不同态度。
日本自始即反对中国的共和，1911年12月19日辛亥革命爆发后不久，日本驻华盛顿代办在致美国国务卿的节略中就表示不相信中国能采用和实行共和制度；在南北议和时，日本仍以中国“采取君主立宪”作为调停的条件。1914年9、10月间，日本的阴谋团体黑龙会在其秘密文件中认为中国实行共和政体，对于中日“提携”，“必为一大障碍”，主张中国“变革其共和政体，使为立宪君主政体”。1915年1月18日，日使日置益又当面暗示袁世凯可以帝制自为以交换“二十一条件”之签订。同时，日本尚派大隈重信的亲信有贺长雄，担任袁世凯的顾问，作为帝制策划者之一。但是，日本这种怂恿和鼓励，只是其侵华政策的一方面。在另一方面，它也深知中国人民经过辛亥革命洗礼之后，民主共和国的观念深入人心，帝制复活，是不会得到全国人民容许的。它为了左右逢源，无往不利，所以同时又暗中扶助反袁的力量。后来在反袁运动中，日本与中华革命党、进步党、宗社党以及云南、山东的反袁势力的一些关系，充分说明了日本侵华政策的这一面。究其目的，就是为了制造中国的纷乱以从中取利而已。
英国希望袁世凯能建立起一个为英国所需要的殖民地政权，对于帝制是表示赞成和支持的。英使朱尔典在欧战爆发前的几个月，曾在一次密谈中，向袁世凯表示了他和美国驻华公使柔克义、嘉乐恒都主张中国实行君主立宪的意见。但在帝制实行前，朱尔典却告袁“若国中无内乱，则随时可以实行。”这种意见，既可以说明英国是为“洪宪帝制”作过一番很周详的考虑的；也说明英国担心会因此而有内乱，因为一旦中国发生内乱，英国由于欧战难于顾及，而日本必乘乱扩张在华势力，这对英国是不利的。
美国在辛亥革命时也如英国一样是主张君主立宪的，并且它比英国更热心些，袁世凯的政治顾问、帝制策划者之一便是美国的政治流氓古德诺。古德诺对于洪宪帝制作出了极大的“贡献”，他在1915年8月发表了一篇为袁世凯所需要的“共和与君主论”，他在这篇所谓“论文”中，首先从“理论”上说明，“民智低下之国，其人在平日未尝与知政事，绝无政治之智慧”，要这种国家“率行共和制，断无善果”。然后他又具体“讨论”中国问题，侮辱中国人民说：“中国数千年来，狃于君主独裁之政治，学校阙如，大多数之人民智识，不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前，由专制一变为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果者也。”甚至威胁中国，如果不按照他的意见去做，则“外人之干涉恐将不免。”古德诺的这种反动的荒谬的理论，并没有为中国人民所接受，但却被袁世凯的一伙盗徒引为金科玉律般的“理论根据”，而袁世凯则经常以古著赠人，名为征求意见，实为扩大影响。同时，美国还借给袁世凯五六千万美元，这很明显是有着政治借款与投资利益双重目的的。美国便是如此积极地为“洪宪帝制”准备好了“理论根据”和“物质条件”。
英、美、日帝国主义便是用了这些不同的处理手法，来导演这出“洪宪帝制”的丑剧的演出的。
“洪宪帝制”
