在我国传统的政治文化中，政府至上、权力至上始终占据主导地位。如邓小平同志所说，旧中国留给我们的，封建专制主义传统比较多，民主法制传统比较少。这反映到行政体制上，那就是传统中国缺乏民主的社会基础。在这样的社会环境下，建设廉洁政府、高效政府的问题就缺乏必要的社会制约机制。
5.4.1 健全富有成效的政府教育体系
廉洁政府、高效政府一定是一个学习型或教育型政府，也就是说政府及其公务员把学习和接受教育作为实践执政理念的政治责任、精神追求和思想境界，在政府内部形成浓郁的学习氛围和受教育的气氛，能够从整体上提升政府的法治意识、廉洁（廉价）意识、效能意识、责任意识、服务意识、群体意识，以及行政能力和执政水平。
1.宣誓就职教育
孟德斯鸠在《论法的精神》里说：“誓言在罗马中有很大的力量，所以没有比立誓更能使他们遵守法律了。”在美国，中小学生上课前，均有宣誓仪式。同样，美国的50个州，各州都有自己的箴言。比如，北达科地州的箴言是：“信仰自由不忘团结，注重眼前不忘未来，个人独立不忘整体。”这说明，即使是最发达的美国，也在进行不同形式的宣誓教育，尤其是公务员的职前教育，用宣誓的方式向公务员灌输最基本的从政理念。作为发展中的中国特别是西部各级政府，很有必要在公务员中开展宣誓就职教育，其内容可以概括为“忠于宪法，履行宗旨，依法行政，不谋私利，献身西部，尽职尽责”等等。
2.公共精神或公共意识的灌输
在任何国家，无论是法理的规定，还是制度的安排，都明确要求公务员的一切行政行为，必须以维护公共利益为目的，以为社会公众服务为宗旨。服务不仅是公务员的最高目标，也成为公务员的当然天职。按照马克斯·韦伯的观点即非人格化：任职者必须保证其行为的客观性和独立性，保证按照法律和规章制度的规定行使权力，不得随意处置权力；任职者之间的行为是工作行为。它说明，公共行政所凸现的是“公共”二字，是“与公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、与政府有关的”。它所指的是“一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”。在这里，“公共性”几乎囊括了公共行政所涉及的范围，包括“公共权力”、“公共政策”、“公共财政”、“公共管理”、“公共需要”、“公共利益”、“公共事务”、“公共产品”、“公共服务”、“公共资源”、“公共责任”，以及“公开、公平、公正”等公共价值和公共精神。很显然，公务员姓“公”而非姓“私”，它深刻揭示的是公务员职位的特殊内涵和本质要求。
严格意义上讲，人类社会已经进入了对公共权力机构有着更高要求、对公共权力行使有着更加规范的新的历史阶段，特别是在以信息技术为代表的科技革命的迅猛发展，经济全球化以及国际经济结构调整明显加快的时候，整个社会对政府和公务员的公共精神、公共服务能力和水平提出了新的挑战，甚至把“公共性”作为检验政府和公务员公共服务能力的重要标准。要使我们的公务员真正弱“私”强“公”，真正成为“公共精神”的实践者和倡导者，必须从思想意识上，制度机制上寻求解决问题的路径。所以，在《中华人民共和国公务员法》中，明确提出了要在实践中培育、弘扬具有鲜明时代特征和中国特色的公务员精神的要求。《中华人民共和国公务员法》第12条规定：“公务员应当履行下列义务：（1）模范遵守宪法和法律；（2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（3）全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的决定和命令；（6）保守国家秘密和工作秘密；（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。”这一规定，集中体现了公务员精神的关键性内容，即把弘扬公务员精神的软性要求转化为公务员必须履行的义务的硬性规定。“公共性”不再是公务员个人的道德自律，而是必须达到的强制性要求。
3.从政道德教化
行政伦理是行政文化中最具制度性的部分，又是行政制度中最具文化性的部分。作为一种文化现象，行政伦理以其对行政主体道德观、荣辱观的不断拷问而达到规范行政行为的目的。行政行为方式的规范不外两种，即法律规范和道德规范，二者统一于对行政主体的行政理性和习惯的制度约束。因此，行政伦理是最具制度色彩的行政文化。作为一种制度规范，行政伦理是一种文化积淀，是对法治和德治传统的扬弃和升华。行政伦理是对行政过程及其行政人的道德规范，也是对行政体制及其价值观的文化规定。当我们注重从政道德教化的时候，就不得不把它看做是行政个体道德性升华，或对具体行政体制所体现的价值意义上的文化认同。
这种教化，主要应考虑三个方面：一是唯物史观的教化。唯物史观的教化，使公务员懂得人民才是真正的英雄，是历史的创造者，在任何时候，任何情况下，都不能颠倒主人与公仆的关系；时刻牢记“民为父母”而不是“为民父母”，我们手中的权力是人民赋予的，只有运用权力为人民服务的义务，没有滥用权力谋取私利的权利。二是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的教化。公务员必须始终坚持以人民答应不答应、拥护不拥护、满意不满意为根本出发点和归宿，切实做出顺应民意、维护民利、赢得民心的正确决策（政策）；公务员要克服做官当老爷、高高在上的作风，与人民群众同甘苦、共患难，同呼吸、共命运，使自己的思想感情与人民群众融为一体；公务员要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，坚持不懈地为人民办实事、做好事、解难事，不断为人民群众带来实实在在的利益。三是与时代吻合的新“官”念教化。在中国，尤其是西部需要在公务员头脑中从根本上摒弃“官本位”文化。要扎根“官”场，就要弘扬新风正气，抵制歪风邪气，就是要按照中央提出的八个方面的良好风气，即“要勤奋好学、学以致用；要心系群众、服务人民；要真抓实干、务求实效；要艰苦奋斗、勤俭节约；要顾全大局、令行禁止；要发扬民主、团结共事；要秉公用权、廉洁从政；要生活正派、情趣健康”，始终保持清醒头脑，经常给自己念“紧箍咒”，自重、自省、自警、自励，明辨是非，克己慎行，时刻检点，“天天洗脸”、“经常照镜子”。一句话，身在“官场”却不断进行“官念”革命。
5.4.2 科学并具有人性的制度设计
道格拉斯·诺思认为，制度就是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体的福利或效用最大化利益的个人行为。”要凸现政府的“公共性”和公务员的公共精神，教育和学习毕竟是一种“软”约束，只有“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。实践证明，在一个缺乏制度安排作保障的地方，无规则性、不规范性和随意性往往成为公共行政运作的常态特征或习惯动作；在制度供给严重不足的情况下，公务员职能或职务范围内的权力就可能实现增殖，在个人自利性和社会公共性的现实选择上，他们就可能偏向前者而忽略后者，因为前者毕竟是与之相伴的公权与私利的交换。
因此，对任何人弱“私”强“公”都必须有制度保障，特别是公务员。只有通过制度对公务员的行为进行有效的规范，才有可能塑造健全的行政人格。实际上，在任何一个现代国家，都会通过相应的制度安排来限制公职人员的行为，包括国家首脑的行为，以防其运用权力进行违反人民意愿的行为。任何个人的力量都是有限的，只有制度才是有力的，但制度安排又必须是科学的、规范的、透明的，是符合民主精神和法治要求的。实践证明，理性化的制度安排可以改变人的行为预期。只有在制度安排与提高制度供给能力上多下工夫，大胆革新传统中忽视制度建设和与法治不相容的文化积淀，才能真正恢复政治的健康与活力，激发公务员应有的公共精神。具体说来，为实现廉洁行政、高效行政，要注重两种制度安排：
1.设置“不必贪”的基本条件
纵观国内外的公务员制度或文官制度，一个重要的方面就是保障公务员衣食无忧，换句话说，建立一套优厚的“公务员薪酬制度”。薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。为保证这一制度的有效性，必须抓住三个环节：一是注意平衡比较。即政府借助市场薪酬调查与企业薪酬水平相比较，以避免公务员产生强烈的外部不公平感。相对于市场薪酬水平，公务员的薪酬无论过高还是过低都不是最有效率的。当公务员薪酬远低于市场水平时，公众不得不忍受低水平的公共管理与服务；而当公务员薪酬远高于市场水平时，公众将支付远高于正常成本的价格，并且同样可能面对不尽如人意的政府管理行为。因此，在确定公务员薪酬问题上，通常要遵循平衡比较原则。二是注意内部公平。一定要注意同一组织中从事不同工作的公务员薪酬之间的差距不宜过大，同一职务的公务员也不要因岗位不同、行业差别而造成人为不公。三是注意东西差距。目前的状况是经济愈发达、条件愈优越的地方，公务员薪酬待遇愈高，这种状况必须尽快改变。最理想的公务员薪酬制度应该是：条件越是艰苦的地区，特别是像西部这样的“老少边穷”地区薪酬相对要高；越是长期扎根边疆、越是安心基层工作并做出一定贡献的普通公务员薪酬待遇要高。
2.创造“不愿贪”的优良环境
鉴于中国的实际，尤其是西部政府及其公务员的现状，为创造“不愿贪”的优良环境，可以考虑率先在西部设立“廉政养老金制度”。
世界范围所推行的养老保险制度是保障退休人群安心生活和利于社会和谐、稳定的重要制度。作为社会特殊群体的公务员而言，不仅需要推行这一制度，而且还要与公务员在职时的廉政情况相联系。就目前而言，无论是发达国家还是发展中国家都没有现成的经验可供借鉴。廉政养老金制度，实际上是一种再分配制度，它通过政府和公务员个人储蓄功能来强化公务员的廉政意识，解决吏治问题。有人曾经做了一个很简单的比喻：当一个人拥有一辆自行车，也就是500元财产的时候，至少要拿出5~10元来买锁，才能保证他的财产安全。同样，当你作为公务员之日起，就必须从你的工资收入中拿出部分作为廉政保证金。如果以工作30年计，一个办事员每月扣除200元作为廉政养老金，再加上每10年工资增加一倍（30年按3倍计算），则廉政养老金为30年×2400元×3＝216000元（不含正常的退休金和银行利息）；如果加上职务变化的因素，一个司（局）级公务员的廉政保证金可达百万元以上。也就是说，一个公务员如果是廉洁的，除了他的预期收入（工资收入）外，加上廉政养老金，退休时可能就在数百万元以上。相反，如果该公务员不廉洁，一旦失去公职，其损失的不仅是工资待遇，还有“廉政养老金”以及相关待遇。可以说，一个廉洁的公务员不仅可以在收入上得以保证，不会轻易丢掉“铁饭碗”，即使退休以后，也能够享受丰厚的退休养老金和得到一笔可观的廉政养老金。
5.4.3 严厉并符合法治精神的防范和惩戒措施
1.“不能贪”的防范制度
在我国，重要的防范制度莫过于公共财政制度和公务员财产申报制度。这也是被各国反复证明行之有效的能够让行政走向透明的监督制度，也是实现廉洁行政和高效行政之必须。
（1）严格的公共财政制度。
公共财政，是以满足社会的公共需要为口径而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。市场经济的开放性、竞争性、自主性和平等性，不仅自然而然地形成了人们对自由、平等和民主的思想观念及其政治要求，而且要求涉足公共经济的社会事务的政府财政，也必须在自己的财政活动中履行这些原则和要求，接受社会公众的社会抉择，体现公平、公正和公开原则，以实现社会利益最大化的政策目标。首先，公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制，这是市场经济中市场与政府分工的基本原则，“政府要做的，就是财政要干的”。因此在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。其次，公共财政是一种服务财政。公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。因此，它的职能和支出应该界定在市场失灵和对公平分配的范围之内。其三，公共财政是一种民主财政。从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主。财政民主制是政府按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度，在西方国家则是通过议会实施“纳税人监控”，我们也可以考虑由各级人大来实施财政监控。要不要征税，征什么税，征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等都应该纳入人大监控的范围。其四，公共财政是一种法治财政。其含义有两层：一是公共财政的收入必须有法律依据。无论是开征税收、设立规费等项目，还是发行国债，都必须按法律程序办事，并且所有的收入都必须全部纳入政府预算；二是在公共财政支出上必须制定《预算法》，使预算审批公开透明，依法进行。只有按照现代预算制度编制出来的政府收支信息，才能全面而且详细地反映政府及其各个部门的所有活动。一个没有预算的政府是“看不见的政府”，有了预算不公开，也仍然是一个看不见的政府。
（2）适合中国国情的公务员财产申报制度。
公务员财产申报制度，是对作为“公共人”或“公众人物”的公务员财产及其收入情况的监控，也是被证明有效规范公务员行为的一项基本制度和国际惯例。不管什么人，只要你进入公务员队伍，就有义务向社会和公众公开你的财产和收入情况，同时要定期申报，以利检查。从国外日趋成熟的财产申报制度看，它已经为我国提供了可资借鉴的宝贵经验，尤其是在我国已经加入《联合国反腐败公约》的大背景下，我们完全可以结合我国的基本国情和公务员的现实状况，借鉴国外的立法经验实施公务员财产申报制度，并在条件成熟的时候尽快制定《公务员财产申报法》。
基于公务员职位透明度义务的要求，任何人只要出任公职，都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利，承担政府公职人员所必须履行的道德义务。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”。正是这种个性的法定自我丧失，为公务员的财产申报制度奠定了合法性基础。因此，制定公务员财产申报法，不仅是法治社会发展的必然要求，体现了公共利益优先的价值理念，而且是公务员自我保护、自我完善的现实需要，促使其自觉接受监督，有效拒腐、防腐，更是我国切实履行《联合国反腐败公约》义务的表现，以展示我国作为负责任大国的良好国际形象。为了保证法律体系内部的统一性，一般说来，财产申报的主体应当包括所有的政府公务员。如果认为条件尚不成熟可以首先在担任各级实际领导职务的国家工作人员中实行。与此同时，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，有利于防止一些官员通过转移财产逃脱监管。尤其是在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产不仅包括工资所得、劳务所得、经营所得，而且包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得；不仅包括汽车、金银首饰、古董、字画、豪华家具、大件电器等动产，而且包括房产等不动产；不仅包括债权，而且包括债务。同时，为全面规范和监督公务员的财产状况，我国还应实施不同阶段的申报，包括初任申报、任职申报、离职申报、退休申报、退职申报等。初任申报，即指进入公务员队伍后的首次申报，包括其个人和家庭的所有财产；任职申报，是指公务员要随职务的变动而随时申报个人和家庭增加的财产；离职申报，是指公务员要接受离职审计，说明其现有的一切财产的来源；退休申报，是指公务员应在退休后一定期限内继续接受监督，其目的在于防止事后受贿等行为的发生；退职申报，是指公务员在退出公务员队伍时对现有财产的情况申报，以免与退职后的收入相混淆。通过公务员财产申报，实际上是将公务员的各种收入置于阳光之下，不仅使腐败官员难以逃脱法律制裁，而且能对其他官员产生巨大的威慑作用。
2.“不敢贪”的威慑机制
总的来说，“不敢贪”的威慑机制源于对法律制度的健全。从目前理论界、法学界和实际工作者的呼声来看，首选法律应该是《中华人民共和国廉政法》、《反贪污贿赂法》，以及《监督法》等等，尤其重要的是《中华人民共和国廉政法》。一个健全的社会，除了其科学的教育体系和规范的制度安排之外，还必须给用权者以警示，给违纪违法者以威慑，以达到好人有好报，坏人无处藏身之目的。
“不敢贪”的威慑机制，其主要功效之一在于阻止公务员的侥幸心理。一个健全的“不敢贪”的威慑机制会让公务员谨慎用权并自动履行公务员义务，并有效阻止侥幸心理的产生。威慑机制包括社会的威慑机制和专门机关的威慑机制两个方面：
第一，就社会的威慑机制而言，就是公民广泛的政治参与、社会参与以及社会舆论的压力。可以说，中国社会同世界一样已经进入了多元时代，多元时代意味着多元表达、多元互动，尤其是社会的多元表达趋势目前已经基本形成，各种思想和观点都应该得以充分地表达。“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖”，这本身就是对官场、对官员的评价，它所凸显的是一种社会的力量和社会的威慑。它揭示了网络化后，民众不再仅仅是信息的被动接受者，他们已经转变为信息的主动创造者和积极传播者。信息不再是某个集团和少数人所独享的专利，它已步入社会化和民主化的轨道。因此，要实现廉洁行政、高效行政就必须尽快形成一种新的威慑机制，即公民参与和社会舆论主动介入的威慑机制。这一机制是通过建立信息平台去实现的，它也可能成为治本的一项根本举措。就目前而言，应在现有的《政府信息公开条例》的基础上制定《信息公开法》，凡是涉及公共事务（除必要的国家秘密外），政府都必须向老百姓公开，接受舆论的监督。政府信任的建立，其实就在于“透明”与“公开”，在于自信与自我检察，并且直面问题、化解问题，以逐步向实现更高的文明靠拢，即便是像美国和北欧这些国家，虽然代表公共权力机构彼此的监督制衡设置已经层层叠叠，在那里，《自由信息法案》或者《公开信息公开法令》仍然是最主要的政治文明承载者与社会信任维系渠道之一。公共行政毕竟是“阳光行政”，公民参与和舆论曝光对任何一级政府和任何公职人员来说都是有效的。只要政府不廉洁、不廉价，或者无效率和无效益，都将被人民和社会所抨击，甚至抛弃；公务员自身行为如果不端庄、不检点，或者办事拖沓、效率低下同样被老百姓所唾骂，甚至唾弃。
第二，就制度性的惩戒机制而言，主要是对违纪违法者的处置毫不留情、绝不手软。要尽快制定《中华人民共和国廉政法》或《中华人民共和国防止腐败法》，该法应特别禁止公共机构及其任何公职人员收受或者要求收受，以及承诺或者实际提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。面对行政不作为、行政乱作为，尤其是面对贪污贿赂、挪用公款、渎职侵权等职务犯罪必须加大监督和打击力度。在目前，要根据我国《宪法》和有关法律规定，通过查办和揭露职务犯罪，形成声势，形成威慑，打击并惩罚犯罪者。打击是预防职务犯罪的前提，脱离了惩治犯罪去谈预防犯罪，就会失去支点和目标，各种措施就会缺乏针对性和约束力，达不到预期效果。要坚决改变失之于宽，失之于软的现象，无论是谁，绝不姑息纵容，越是高级干部，越是名人，对他们中的违法犯罪案件越要严肃查处，不仅让其身败名裂，而且某种程度上必须“家破人亡”，决不能出现那种“亏了我一个，幸福几代人”的现象发生。
5.4.4 稳步推进西部地方政府“省直管县”和“乡财县管”等改革在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式，是当前和今后一个时期我国深化财税体制改革的重要内容，也是当前和今后一个时期西部地方政府机构改革的一大特点。
除海南建省、重庆设直辖市就实行省直管县外，北京、上海、天津、浙江也是多年来保持了省直管县体制。近年来，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”和省直管县为主要内容的改革试点，即在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。有些地方实行财政体制上的省直管县，减少了收入分享的层次，增加了县级财政收入，有效缓解了县乡财政困难。实践证明，实行“省直管县”，省级政府能够更加有效地统筹地区之间的发展，更好地发挥协调能力；能够通过减少行政层级降低行政成本，提高财政资金运转效率和财政管理工作效率；能够增加财政管理透明度，调动县级财政发展经济的积极性；能够从源头上堵住乡镇收入截留和浪费的“黑洞”，有效地缓解基层财政困难；能够更好地发展县域经济，增强建设新农村的自觉性。
5.4.5 建构科学的公共部门绩效评估体系
在当今西方各国的行政改革过程中，公共部门绩效管理作为先进企业的成功经验得到政府等公共部门的普遍吸收和借鉴，并已演变成当今西方各国实施政府变革、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。我国自改革开放以来，一直重视公共部门绩效问题。早在1980年，邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1988年以后的历次政府改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。近几年，随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门已开始尝试进行公共部门绩效管理和评估的实践活动。如各地试行“社会服务承诺制度”、“干部实绩考核制度”、“民主评议行业作风”、“行政效能监察”、“万人评议政府活动”等。实践证明，公共部门绩效管理在我国公共部门领域有着广泛的需求。但在实践中，公共部门的“管理低效”现象却经常成为公众抱怨的主要话题，许多公共部门的能力和绩效被当做人们怀疑甚至攻击的对象。
提升公共部门绩效既是发展社会主义市场经济、全面建设小康社会的现实需要，也是推进以政府为主的公共部门改革，搞好政府自身建设的必然要求。同时，提升公共部门绩效是一项复杂的系统工程，需要系统思考、理性设计、整体推进。当前，建构科学的公共部门绩效评估体系尤其显得急切紧迫。公共部门绩效管理和评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。公共部门绩效管理应遵循“绩效评价→绩效诊断→管理创新→绩效改进”的逻辑思路，建立健全绩效评估机制、考核机制、问责机制、纠错机制、监督机制、反馈机制、创新机制和导航机制等一系列新机制，进一步强化和落实公共部门的服务职能，促进公共部门精细化管理，为公众提供高质量的公共服务。这个评估体系涉及公共部门绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效申诉和绩效评估等内容，应本着部门指标与通用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数指标相结合的原则，进一步完善公共部门绩效评估体系，保证评估结果的合理有效，应建构多元化的评估主体，选择科学的指标体系，设计规范的评估程序，选用正确的评估方法，并着力建构一整套规范化、系统化和科学化的评估、考核、奖惩机制，促进公共部门绩效的有效提升。
§§第6章 西部大开发与服务行政、协调行政
