西部大开发以来，西部地区虽较以往取得了较大的发展，但同国内其他地区，尤其是东部地区相比，仍然存在着较大的差距。基于此，要深入推进西部大开发，实现西部地区的发展，缩小地区差距，促进地区间的协调发展，促进社会的和谐发展，就必须中央与地方上下联动，不断进行政府管理的创新。尤其是西部地方政府要彻底转变政府职能和政府管理社会的方式与手段，使政府管理的理念和手段同变化了的环境相适应，在国家宏观制度框架下，以本区域战略规划为指导，适时创立具体的、可操作的制度，提高西部地方政府的施政效率，从而充分发挥政府在西部大开发中的主导作用，以此推动西部经济社会发展。
3.1.1 创新理论的提出与发展
创新是人类活动的本质，是人不同于其他动物的特点，生物进化的本质是适应，社会进步的本质是创新。美国学者戴维斯·诺斯认为，“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成……”也就是说，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”［美］科斯、阿尔钦、诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社1994年版，第296页、274页。
一般认为，奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特1912年第一个从经济学角度系统提出了现代创新理论。他在《经济发展理论》一书中指出：现代经济发展根源于创新。他认为所谓创新是指建立一种新的生产函数，即实现生产要素的一种从未有过的新组合，包括创造一种新产品、采用一种新的生产方式、开辟一个新的市场等等。Schumpeter，Joseph Alosi。The theory of economic development：an inquiry into profits，capital，credit，interest，and the business cycle［M］。New Brunswick，N。J。：Transaction Books，1983，page66.弗里曼后来将熊彼特的创新观点总结为：创新活动具有两重性，“创新本质上是双重的、耦合的活动（two sided、or coupling activity）……一方面，它包括对一项需要的认可，或者，用经济学语言更准确地说，一种新产品或新工艺的潜在的市场。另一方面，它包括技术知识，这些知识可能是现成的，但也常常包含着崭新的科学技术知识，即原创性研究活动的结果。”创新是这两方面的耦合。弗里曼指出：“这一耦合首先发生在创新者富于想象力的头脑中。”Freeman，Ch。and L。Soete，Economies of Industrial Economics，3rd edition，London：Pinter，1997，page 200，202.
之后，哈耶克1945年提出了企业技术创新效率取决于决策权和对于决策起支撑作用的知识之间匹配程度的观点，认为技术创新决策失败是因为决策者在决策时未能充分掌握对于决策起支撑作用的知识。
西蒙则从人的有限理性出发，认为技术创新决策并不是由某个人做出的，而是由众多管理者组成的联合团体决定的。为了保证技术创新决策的正确性，我们一方面需要尽可能地对组织业务进行分工以增加决策所需要的知识；另一方面需要把拥有相应知识的专家安排在决策团体相应的位置。
詹森和麦克林在1992年进一步发展了哈耶克和西蒙的思想。认为解决知识和决策权不匹配的问题有两条途径，一是将知识传递给具有决策权的人，这是一个知识转移的过程；或者将决策权传递给具有知识的人，这是一个决策权转移的过程。知识和决策权匹配度高，企业技术创新效率就高；反之，企业技术创新效率就低。
自熊彼特提出创新理论以来，技术创新的模式先后经历了线性模式、同步耦合模式、相互作用模式，并朝着系统观的模式发展。
我国对创新的关注始自第三代领导人，江泽民2000年6月在宁夏、甘肃考察工作时，提出了“体制创新”、“科技创新”、“理论创新”的概念，2001年在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中，又用“制度创新”替换了“体制创新”的提法。他还指出“整个人类历史，就是一个不断创新不断进步的过程。没有创新，就没有人类的进步，就没有人类的未来。”《江泽民论有中国特色社会主义》，中央文献出版社2002年版，第250页。其后又在党的十六大报告中进一步指出：“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新……创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进。实践没有止境。我们要突破前人，后人也必然会突破我们。这是社会前进的必然规律。”因为“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永保生机的源泉。”江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社2002年版，第12~13页。第四代领导集体进一步发展了对创新的认识，并将其上升为国家发展的重要战略。胡锦涛在“三个代表”重要思想理论讨论会上的讲话中指出：“理论创新必须以坚持马克思主义基本原理为前提，否则就会迷失方向，就会走上歧途，而坚持马克思主义又要以根据实践的发展不断推进理论创新为条件，否则马克思主义就会丧失活力，就不能很好地坚持下去”，胡锦涛：《在“三个代表”重要思想理论讨论会上的讲话》，载于《人民日报》2003年7月2日。进而在十六届三中全会上提出：改革科技管理体制，加快国家创新体系建设。十六届五中全会则进一步提出要“把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力”的发展战略，2006年1月在全国科学技术大会上的讲话中则提出了走中国特色自主创新道路，建设创新型国家，用15年时间进入创新型国家行列的具体目标，认为“在世界新科技革命推动下，知识在经济社会发展中的作用日益突出，国民财富的增长和人类生活的改善越来越有赖于知识的积累和创新……自主创新能力是国家竞争力的核心，是我国应对未来挑战的重大选择，是统领我国未来科技发展的战略主线，是实现建设创新型国家目标的根本途径”，胡锦涛：《坚持走中国特色自主创新道路为建设创新型国家而努力奋斗——在全国科学技术大会上的讲话》，2006年1月9日。这一认识在党的十七大上得到了确认，“提高自主创新能力，建设创新型国家”胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第22页。成为国家发展战略的核心和提高综合国力的关键，从此，加快国家创新体系建设，增强自主创新能力将贯彻到现代化建设的各个方面，并将使我国早日进入到创新型国家的行列。这表明创新发展已经成为中国政府的明确的价值选择。
3.1.2 创新的内涵
创新作为一个古老的词汇，其在英语（innovation）里的含义是更新、制造新东西或改变；在汉语里的意思一是抛开旧的，创造新的；二是指创造性、新意。从狭义来说主要是指经济学上的创新，典型的有熊彼特的创新就是建立一种新的生产函数。从广义来说则是指“提出一种新的思想，做出一项新的科学发现，构想出一种新的组织形式、政策体系、决策机制、制度框架，或者有了一个新的发明、创造等等”。美国著名管理学家彼得·德鲁克认为创新是“赋予资源以新的创造财富能力的行为”。胡志坚主编：《国家创新系统：理论分析与国际比较》，社会科学文献出版社2000年版，第5~7页。后来伦德华尔进一步发展了创新概念，认为创新还应包括新的组织形式和制度创新。我们这里所谈的政府管理创新中的创新就是从广义的角度来理解的。正如江泽民在“十六大”报告中所讲的“创新就要解放思想、实事求是、与时俱进。”《党员干部学习十六大报告讲座》，人民出版社、学习出版社2002年版，第12页。这就深刻揭示了创新的本质内涵。从这个层面来理解创新，主要有以下三种形式：
1.原始创新
这种创新是指在过去从来没有先例的基础上的创新，是现在新创的，也叫自主创新。比如为解决香港、澳门问题，小平同志提出的一国两制理论就属于这种形式的创新。
2.总结创新
借鉴国外和他人的经验，消化吸收，总结创新，即引进、消化、吸收再创新的能力。这种创新形式主要是在借鉴他人经验的基础之上，结合本国、本地或自身的实际，取长补短，加以消化、吸收成为自己的东西，为己所用。我国社会主义市场经济制度的建立就是在借鉴、吸收资本主义国家市场经济制度的基础上，结合我国的实际提出来的。
3.制度培植
充分发掘既有制度的潜在优势，发挥制度的全部效能，即制度培植。这种创新形式是在立足于既有制度的基础上，结合实际充分发掘既有制度的潜在优势，使制度的效用得到最充分的发挥。温家宝总理在十届人大二次会议上的政府工作报告中对建立和完善政府的决策机制，创新决策观念时提出：“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”这种靠公众参与来决策、靠制度来决策、靠集体来决策的决策制度建设理念，标志着我国政府新的决策观念的形成，应该说这是我国政府在决策理念与决策制度建设上的一次重大创新，但中央政府的这种创新如何才能在实践中发挥效用？如何才能为各级政府和官员所接受，就是一个制度的培植问题或再创新问题。客观地说，我们的各级政府在实际工作中做出了不少好的决策、制定了不少好的政策，也解决了许多的实际问题，但是不是所有的决策或所有的政策的效用都得到了充分的发挥呢？是不是这些好的制度都得到了应有的遵守，都发挥了应有的作用呢？这恐怕就不尽然了，究其原因制度培植不够应该是一个最主要的因素。此外应该说我国目前已经建立了不少好的制度，如人大制度、民族区域自治制度等，而如何充分发挥这些制度的优越性，使之更好地为社会主义建设服务，关键在于制度的培植，亦即制度的再创新。
3.1.3 政府管理创新的内涵及要求
1.国内外学术界关于政府管理创新的界定
一个国家的创新系统不仅包括知识创新、技术创新、制度创新、组织管理创新，更为重要的是还必须包括政府管理的创新，这是其他创新得以落实的基础和保障。
在国外，至少从20世纪70年代主张大政府的凯恩斯主义衰落至今，政府管理创新问题便一直是各个国家和地区的重要议题。20世纪80年代，在西方国家的“新公共管理运动”中，英国的政治学者珍妮特·纽曼将政府创新定义为“一种非连续的有步骤的变化，对某一特定地方政府而言的全新的事物，并且这种变化确确实实发生了。”Janet Newman，John Raine and Chris Skelcher。Transforming Local Government：Innovation and Modernization［J］。Public Money & Management，2001（6—7），page61—68.美国的政治学学者道格拉斯·艾赫克将政府创新概括为政府服务私营化、公司伙伴关系的建立、政府质量管理、重塑政府、政府流程再造、公民顾客导向、战略管理以及结果导向等等。Douglas Ihrke，Rick Proctor，Jerry Gabris。Understanding Innovation in Municipal Government：City Council Member Perspecti-ves［J］。Journal of Urban Affairs，Volume 25，Number 1，2003，page79—90.其中国外的一些研究和实践还产生了相当深远的影响。例如，20世纪80年代英美两国的所谓“撒切尔革命”和“里根革命”；90年代美国克林顿的“再造政府”计划；本世纪兴起的新公共服务理论及服务落实行动；联合国则在过去的10年里与其他国家一道定时举办过5届“政府创新全球论坛”。所有这些创新的共同之处，包括部分公共服务私有化、发展公私合作方式、政府内部引入竞争机制、在政府管理中推行目标管理和结果管理、强调激励机制、按绩效付酬、提倡顾客意识、强调回应性等。
国内对政府管理创新的研究始于20世纪90年代，自2001年开始成为学界和政府关注的要点问题之一。1978年以来，推进政府机构改革，转变政府职能一直是我国经济和政治体制改革的重要内容，也是我国理论界关注的重点问题。尤其是1992年确立建立社会主义市场经济体制的目标之后，政府行政管理进行了一系列的创新和实践探索。理论界对更新管理理念、创新管理方式、拓宽服务领域、政务公开、决策规则和程序科学化等政府管理创新问题的研究日益深入，各学者研究角度和方法的不同使得政府管理创新从概念到内涵都存在丰富的多样性。
归纳起来主要有以下观点：
云南大学公共管理系主任方盛举认为，政府创新就是政府为适应环境发展变化带来的挑战，探索和使用行政管理的新方法和新模式的活动。亦即政府创新是指政府在各种因素的启发下，能够提出和创设改善政府管理的新思想、新方法、新制度、新途径的活动。方盛举：《论政府发展》，载于《云南行政学院学报》2005年第6期。具体涉及四个方面的新，即：新思想、新方法、新制度、新途径。
中国政府创新奖总负责人俞可平教授认为，政府管理创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。俞可平等著：《政府创新的理论与实践》，浙江人民出版社2005年版，第1页。
谢庆奎教授认为，政府创新就是在不断积累的基础上，探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。
北京大学教授张国庆认为，政府创新是指享有法定公权力的国家机关，基于一定的公共价值观，为实现一定的公共目标而做出的不同于以往、不同于他主体的新的以至原创性的公共政策和公共管理的选择。这种选择的水平纬度，包括政府自体系的管理创新和政府作用于社会的公共管理的创新；垂直经度则包括理念、体制、机制、规范以及方式方法等创新。他认为政府创新成为国家创新体系中不可或缺的重要组成部分，政府创新是推动国家发展的重要力量。张国庆、李春：《创新发展与纠错机制：新时期中国政府推动可持续发展的双重任务》，载于《公共行政》2008年第4期。
还有学者认为，“政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战。”刘靖华等著：《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版，第1页。“所谓的政府创新就是政府部门所进行的、以有效地解决社会经济政治等问题，完善自身运行，提高治理能力为目的的创造性活动。”杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，载于《公共行政》2008年第6期。“政府创新是辩证的‘综合创新’，而不能搞‘单一创新’，它指政府理论、制度、技术、实践的综合创新。”乔耀章：《政府创新与政府自觉》，载于《学术界》2002年第4期。
2.政府管理创新的内涵
基于对政府管理活动的认识和对创新内涵的了解，我们认为政府管理创新就是政府主动根据社会发展和公众生活的需要，在国家法律、法规许可的范围内，结合实际，通过创造性调整和变革管理理念、管理制度、管理技术、管理方法，转变政府职能，灵活地制定政策和规章，促进政府自身建设和经济发展、社会进步与和谐的一种管理活动。它包括以下几个方面的含义：
（1）创新的主体是政府。
政府管理创新的主体是各级政府，而作为政府管理创新活动主体的政府在进行政府管理创新活动的时候是主动而不是被动地适应环境的变化，因此是一种积极的政府行政行为。
（2）创新的动力是社会发展和公众生活的需要。
政府是受公众的委托对社会进行管理的，其权力来自公民的授权，为公众服务是政府的天职。在现代社会公众对政府服务的满意度是衡量政府是否合格的最主要依据，是政府能否得到公众信任，能否继续执政的关键，是政府合法性的源泉。政府只有不断促进社会进步、发展，并不断满足公众的各种合理需要，才能得到公众的支持和拥护，才能增强执政的合法性，巩固政府的执政地位。因此政府创新的动力来自于社会发展和公众需求对政府提出的要求。
（3）创新的前提是遵守国家的法律、法规。
政府是代表国家对社会公共事务进行管理的，因此，政府的各种权力只能是来自国家的授权，而国家对政府授予社会公共事务管理权力的依据是国家的法律、法规的有关规定，同时，国家的法律既是国家意志的体现，也是人民意志的体现，遵守法律既是服从国家意志，也是服从公众的意志。这样，任何一级政府在进行管理创新的时候都必须无条件地遵守国家的法律、法规，在国家法律、法规许可的范围内进行创新，这也是依法行政、建设社会主义法治国家和政治文明建设的内在要求。
（4）创新的内容是结合实际，进行管理理念、管理制度、管理技术、管理方法的创新，目的是实现政府职能的转变。
任何创新都不是异想天开的，都是同创新者自身的实际及其所处的环境紧密联系的。政府管理创新只有同政府所处的环境以及政府自身的实际紧密结合，在此基础上进行管理理念、管理制度、管理技术、管理方法等方面的创新活动才能真正产生效用，才能有助于政府职能的转变，实现政府的目标，达到服务于社会、服务于公众的目的。
（5）创新的结果是促进政府自身建设和经济、社会的快速发展。
在我国当前的社会政治现实中，任何一级政府都不可能离开经济建设这个中心，政府的所有工作都必须围绕或有助于这一中心的实现。政府的创新活动如果与经济活动无关，“便不能成为我们目前制定创新政策时的依据”。胡志坚主编：《国家创新系统：理论分析与国际比较》，社会科学文献出版社2000年版，第6页。因此，创新只是一种手段，一种达成政府目标的手段，而政府的目标不外乎是一方面加强和促进政府自身建设，另一方面促进经济、社会的快速发展，人民生活得到显著改善，使每一个人都能享受到政府创新的成果。一旦离开这两方面的目标，政府的任何创新行为都将显得毫无意义。
3.政府管理创新的要求
政府管理创新既是一个方案设计的问题，也是一个实践的问题，就这一点来看，它没有、也不可能有最完美的方案，但是，对政府管理创新却应有最基本的要求。
政府管理创新的目标是为了实现政府发展和社会经济发展，而政府发展的目的有两个，“一是为了适应外界环境提出的要求及挑战，提高政府活力；二是为了推动行政系统不断优化，行政活动方式和行政关系不断改善，提高政府能力。”方盛举：《论政府发展》，载于《云南行政学院学报》2005年第6期。从这个意义上说，政府发展的目的也就是政府管理创新的要求，因为，政府改革和政府管理创新都是政府发展的最基本实现手段。因此，就要求政府在进行创新活动的时候要紧紧围绕如何提高政府的活力和能力来进行，促进经济社会的不断发展和人民生活的不断改善，也就是要不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，按照十七大的要求“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，促进社会的和谐与繁荣，这应该作为我们检验各级政府管理创新成功与否的重要指标。
